Nederlandse ontwikkeling: ruimte voor een meer genuanceerde benadering?

Het is inmiddels duidelijk geworden dat er op verschillende punten spanning bestaat tussen de Nederlandse toepassing van het leerstuk van de formele rechtskracht en het Unierecht. De beperkingen die het HvJ EU stelt aan de toepassing van het leerstuk van de formele rechtskracht worden echter niet altijd goed toegepast door de Nederlandse rechterlijke instanties. Er wordt op nationaal niveau te sterk vastgehouden aan een strikte toepassing van de formele rechtskracht, terwijl dit niet geheel in overeenstemming is met het Unierecht. Het gaat hier vooral om de situaties dat met Unierecht strijdige besluiten doorwerken in een daaropvolgende procedure in het kader van ketenbesluitvorming en in schadevergoedings- procedures.

Uit een aantal recente Nederlandse uitspraken blijkt echter dat de jurisprudentie op dit punt in beweging is. Er lijkt wellicht wat meer ruimte te komen voor een meer genuanceerde toepassing van de formele rechtskracht. Een recente uitspraak waaruit blijkt dat er in het kader van ketenbesluitvorming soepeler wordt omgegaan met de toepassing van de formele rechtskracht is Subsidieregeling omtrent topinkomens.

Subsidieregeling omtrent topinkomens

Stichting de Hoenderloo Groep (hierna: SHG) is een instelling die hulp biedt aan jongeren met complexe (gedrags)problemen.245 _{Dit soort instellingen werden vroeger gesubsidieerd} door de provincies. In 2013 heeft het College van GS van de provincie Zuid-Holland dan ook een subsidie verleend aan SHG ter hoogte van € 2.500.000 ten behoeve van de uitvoering van jeugdzorgactiviteiten. Deze subsidie werd verleend met het voorschrift dat de directeur en andere medewerkers van SHG ingevolge de Wet Normering Topinkomens niet meer betaald mochten krijgen dan de Balkenende-norm. SHG heeft geen bezwaar gemaakt tegen dit subsidieverleningsbesluit waardoor het formele rechtskracht heeft verkregen. Uiteindelijk blijkt dat de directeur van SHG toch meer betaald heeft gekregen dan de Balkenende-norm. Het te veel betaalde aan inkomen, een bedrag van € 95.941, wordt door de provincie op de subsidie gekort in het vaststellingsbesluit. SHG gaat in bezwaar en beroep tegen dit vaststellingsbesluit. Bij de rechtbank vangt SHG bot. De rechtbank stelt namelijk dat het verleningsbesluit en daarmee ook het voorschrift omtrent het topinkomen formele

rechtskracht hebben verkregen en dus voor rechtmatig gehouden worden.246 _{SHG stelt} vervolgens met succes hoger beroep in bij de ABRvS. De ABRvS stelt dat de nadelige gevolgen van het vaststellingsbesluit onevenredig zijn in verhouding tot de met dat besluit te dienen doelen.247 _{Het subsidievoorschrift blijkt achteraf onrechtmatig te zijn en deze} onrechtmatigheid dient te worden getoetst bij het vaststellingsbesluit. Via de evenredigheidstoets lijkt de leer van de formele rechtskracht dus genuanceerd te worden.248 Hoewel deze zaak geen Unierechtelijke dimensie heeft, het gaat immers niet om een met Unierecht strijdig definitief besluit, brengt deze zaak op grond van het gelijkwaardigheidsbeginsel ook Unierechtelijke gevolgen met zich mee. Ingevolge het gelijkwaardigheidsbeginsel mogen procesregels voor Unierechtelijke vorderingen namelijk niet ongunstiger zijn dan voor soortgelijke nationale vorderingen. Als er op nationaal niveau een meer genuanceerde benadering geldt ten aanzien van de formele rechtskracht, dient deze benadering dus ook te worden toegepast in zaken waarin het Unierecht in het geding is.249 _Het lijkt er dus op dat er in het kader van ketenbesluitvorming bij geschillen omtrent subsidievaststelling ruimte is voor een meer genuanceerde benadering bij de toepassing van de formele rechtskracht.

Het is de vraag of deze meer genuanceerde benadering alleen geldt in het kader van subsidies of op een breder vlak. Den Ouden meent dat er hier wel eens sprake zou kunnen zijn van een bredere tendens.250 _{Er zijn aanwijzingen waaruit deze bredere tendens kan worden afgeleid.}251 Zo is er een uitspraak waarin de formele rechtskracht soepeler is toegepast in het kader van een onrechtmatig opgelegde dwangsombeschikking aan de eigenaar van een recreatiewoning. Dwangsombeschikking recreatiewoningeigenaar

Belanghebbende, meneer de Wit, bezit een recreatiewoning op een vakantiepark te Otterlo. Hij verhuurt de recreatiewoning als woonruimte, maar heeft daarvoor geen

246 ABRvS 18 oktober 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2768, r.o. 2 (Subsidieregeling omtrent topinkomens). 247 ABRvS 18 oktober 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2768, r.o. 6.2 (Subsidieregeling omtrent topinkomens). 248 Den Ouden, annotatie bij ABRvS 18 oktober 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2768, punt 1 (Subsidieregeling omtrent topinkomens) en Schlössels, Schutgens en Zijlstra 2019, p. 434 onder voetnoot 8.

249 Prechal en Widdershoven 2017, p. 328.

250 Den Ouden, annotatie bij ABRvS 18 oktober 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2768, punt 8 en 10 (Subsidieregeling omtrent topinkomens).

251 ABRvS 29 september 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2547, m.nt. Sanders en conclusie A-G Wattel,

ECLI:NL:RVS:2018:1152, bij ABRvS 4 april 2018. Zie hierover ook Schlössels, Schutgens en Zijlstra 2019, p. 434 onder voetnoot 8.

omgevingsvergunning.252 _{Het College van B&W van de gemeente Ede heeft meneer de Wit} gevorderd om hiermee te stoppen en het gebruik van de recreatiewoning in overeenstemming te brengen met het bestemmingplan, onder straffe een dwangsom van € 20.000. Meneer de Wit maakt geen bezwaar tegen de dwangsombeschikking waardoor het besluit formele rechtskracht verkrijgt en voor rechtmatig gehouden wordt. Hij geeft tevens geen gehoor aan de eis van het College van B&W om de overtreding te beëindigen. De dwangsom wordt verbeurd en er volgt een invorderingsbeschikking. Meneer de Wit gaat tegen de invorderingsbeschikking in bezwaar en beroep. Dit echter zonder succes, omdat de dwangsombeschikking door de formele rechtskracht voor rechtmatig wordt gehouden. De invorderingsbeschikking is daardoor gebaseerd op een rechtmatig verbeurde dwangsom. Meneer de Wit gaat vervolgens in hoger beroep bij de ABRvS omdat hij meent dat de dwangsom ten onrechte is opgelegd. Uit het bestemmingsplan blijkt namelijk slechts dat permanente bewoning van de recreatiewoning verboden is, en niet de verhuur ervan.

Tegelijkertijd zijn er een vier andere recreatiewoningeigenaren die om dezelfde reden een last onder dwangsom opgelegd hebben gekregen. Zij hebben echter wel tijdig bezwaar en beroep ingesteld tegen de betreffende dwangsombeschikking. In hoger beroep bij de ABRvS zijn zij in het gelijk gesteld.253 _{Het is volgens het bestemmingsplan niet verboden om de} recreatiewoning te verhuren en daardoor kunnen de woningeigenaren niet als overtreder worden aangemerkt.254 _{De ABRvS vernietigt daarom de dwangsombeschikking.}

De ABRvS heeft met het oog op de hierboven besproken uitspraak meneer de Wit, net zoals de andere vier recreatiewoningeigenaren, niet als overtreder aangemerkt. De reden hiertoe is volgens de ABRvS dat het hier gaat om dezelfde feiten en omstandigheden en dat de gemeente in redelijkheid niet tot invordering van de dwangsom over had mogen gaan.255 _Dus ook al heeft de dwangsombeschikking in het voorliggende geval reeds formele rechtskracht verkregen, vernietigt de ABRvS de achteraf bezien onrechtmatige dwangsombeschikking en doorbreekt zo de formele rechtskracht.256 _{Dit is een breuk met de voorheen aangehangen lijn} waarin de ABRvS duidelijk maakt dat bezwaren die betrekking hebben op de rechtmatigheid 252 ABRvS 20 september 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2494 (Dwangsombeschikking recreatiewoningeigenaar). 253 ABRvS 20 september 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2494, r.o. 4.1 (Dwangsombeschikking

recreatiewoningeigenaar).

254 ABRvS 20 september 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2494, r.o. 4.1 (Dwangsombeschikking recreatiewoningeigenaar).

255 ABRvS 20 september 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2494, r.o. 2.1 (Dwangsombeschikking recreatiewoningeigenaar).

van de dwangsombeschikking niet meer aan de orde kunnen worden gesteld in het kader van de toetsing van de invorderingsbeschikking.257

Uit de uitspraken Subsidieregeling topinkomens en Dwangsombeschikking recreatiewoning blijkt dus dat er een ontwikkeling gaande is waarin besluiten met formele rechtskracht, die achteraf onrechtmatig blijken zijn, niet onverkort mogen doorwerken in daaropvolgende procedures in het kader van ketenbesluitvorming. Op basis van het gelijkwaardigheidsbeginsel heeft deze jurisprudentie ook gevolgen voor de doorwerking van met Unierecht strijdige besluiten met formele rechtskracht in het kader van ketenbesluitvorming. Op basis van dit beginsel mogen procesregels voor vorderingen in zaken waarin het Unierecht in het geding is niet ongunstiger zijn dan voor soortgelijke nationale vorderingen.258 _{De hierboven besproken tendens lijkt zich nu voornamelijk af te spelen op het} gebied van subsidies en dwangsombeschikkingen.259 _{Het is afwachten hoe dit zich in de} toekomst verder gaat ontwikkelen en of deze soepelere toepassing van de formele rechtskracht zich uit zal breiden naar andere deelgebieden buiten subsidies en dwangsombeschikkingen. Vanuit het oogpunt om de Nederlandse toepassing van de formele rechtskracht in overeenstemming te brengen met het Unierecht is een dergelijke ontwikkeling absoluut aan te moedigen. De tijd zal het leren.