De effectiviteit van de overheid: een cybernetische bijdrage aan de professionalisering van de beleidsfunctie

Hele tekst

(1)DE EFFECTIVITEIT VAN DE OVERHEID EEN CYBERNETISCHE BIJDRAGE AAN DE PROFESSIONALISERING VAN DE BELEIDSFUNCTIE. PROEFSCHRIFT. ter verkrijging van de graad van doctor aan de Universiteit Twente, op gezag van de rector magnificus, prof. dr. T.T.M. Palstra, volgens besluit van het College voor Promoties in het openbaar te verdedigen op vrijdag 7 september 2018 om 12.45 uur. door. Johannes Wilhelmus Franciscus Maria van Grunsven geboren op 15 februari 1960 te Ravenstein.

(2) E.R. Seydel en de assistent-promotor, dr. O. Peters. Dit proefschrift is goedgekeurd door de promotor, prof. dr. M.D.T. de Jong en de assistent-promotor, dr. H.A. van Vuuren. © 2018, J.W.F.M. van Grunsven ISBN:. 978-90-365-4597-6.

(3) Promotiecommissie. Prof. dr. T.A.J. Toonen, Universiteit Twente, voorzitter/secretaris Prof. dr. M.D.T. de Jong, Universiteit Twente, promotor Dr. H.A. van Vuuren, Universiteit Twente, assistent-promotor Prof dr. M.J.G.J.A. Boogers, Universiteit Twente Prof. dr. W.E. Ebbers, Universiteit Twente Prof. dr. M. van Selm, Universiteit van Amsterdam Prof. dr. A. Timmermans, Universiteit Leiden Prof. dr. ir. P.P.C.C. Verbeek, Universiteit Twente.

(4)

(5) Inhoud Voorwoord ........................................................................................................... 6 1.. Introductie ................................................................................................... 9. 1.1. Inleiding ........................................................................................................................................... 9. 1.2. Diagnose ........................................................................................................................................ 10. 1.3. 1.4. 1.5. 1.2.1. Inleiding ............................................................................................................................ 10. 1.2.2. Thematiek van het onderzoek .............................................................................................. 10. 1.2.3. Probleemsituatie ................................................................................................................. 12. 1.2.4. Probleemanalyse ................................................................................................................ 13. 1.2.5. Onderzoeksvraag en ontwerpdoelstelling .............................................................................. 18. Interventievoorstel........................................................................................................................... 21 1.3.1. Inleiding ............................................................................................................................ 21. 1.3.2. Pleidooi tot professionalisering van de beleidsfunctie .............................................................. 21. 1.3.3. Stand van zaken ................................................................................................................. 29. 1.4.4. Implementatiestrategie ....................................................................................................... 32. Opzet van het onderzoek.................................................................................................................. 37 1.4.1. Inleiding ............................................................................................................................ 37. 1.4.2. Doel van het onderzoek ....................................................................................................... 37. 1.4.5. Resultaat van het onderzoek ................................................................................................ 46. Opzet van het proefschrift ................................................................................................................ 49 1.5.1. Inleiding ............................................................................................................................ 49. 1.5.2. Structuur van het proefschrift .............................................................................................. 49. 1.5.3. Toelichting op de hoofdstukken............................................................................................ 50. 2.. Zienswijze ...................................................................................................52. 2.1. Inleiding ......................................................................................................................................... 52. 2.2. Visie op filosofie .............................................................................................................................. 55 2.2.1. Inleiding ............................................................................................................................ 55. 2.2.2. Filosofische basisbenadering ................................................................................................ 56. 2.2.3. Gebruikte filosofische stromingen en benaderingen ................................................................ 58 2.2.3.1. Inleiding ............................................................................................................ 58. 2.2.3.2. Postmodernisme ................................................................................................. 62. 2.2.3.3. Pragmatisme ...................................................................................................... 68. 2.2.3.4. Constructivisme .................................................................................................. 75. 1.

(6) 2.2.3.5 2.3. 2.4. Visie op wetenschap ....................................................................................................................... 87 2.3.1. Inleiding ............................................................................................................................ 87. 2.3.2. Wetenschappelijke benaderingswijze .................................................................................... 87. 2.3.3. Modus-2 kennisproductie .................................................................................................... 97. Visie op ‘mens en wereld’ ............................................................................................................... 101 2.4.1. Inleiding .......................................................................................................................... 101. 2.4.2. Socialiteit ......................................................................................................................... 101. 2.4.3. Menselijk handelen ........................................................................................................... 103. 2.4.4. Perspectieven ................................................................................................................... 116 2.4.4.1. Inleiding .......................................................................................................... 116. 2.4.4.2. Intersubjectief observeren ................................................................................. 118. 2.4.4.3. Sociaal-constructionistisch observeren ................................................................ 126. 2.4.4.4. Gnoseologisch observeren ................................................................................. 128. 2.4.4.5. Systemisch observeren ...................................................................................... 133. 2.4.5. Systemisch observeren van socialiteiten .............................................................................. 135. 2.4.6. Intersubjectief observeren ................................................................................................. 138. 2 2.5. Cybernetica, systeemdenken en ontwerpwetenschappen ........................................ 78. 2.4.6.2. Context ............................................................................................................ 138. 2.4.6.3. Opzet .............................................................................................................. 141. 2.4.6.4. Werking ........................................................................................................... 143. 2.4.6.5. Ontwikkeling .................................................................................................... 145. Methodologie voor conceptualisering ............................................................................................... 147 2.5.1. Inleiding .......................................................................................................................... 147. 2.5.2. Context ............................................................................................................................ 148. 2.5.3. Opzet .............................................................................................................................. 157. 2.5.4. Werking ........................................................................................................................... 162. 2.5.5. Ontwikkeling .................................................................................................................... 166. 2.5.6. Format voor systemisch observeren .................................................................................... 175. 3.. Denkwijze ................................................................................................. 179. 3.1. Inleiding ....................................................................................................................................... 179. 3.2. Professioneel handelen in context ................................................................................................... 182. 3.3. De opzet van professioneel handelen.............................................................................................. 194. 3.4. Professioneel handelen in werking .................................................................................................. 196. 3.5. Professioneel handelen in ontwikkeling ........................................................................................... 199. 4.. Werkwijze ................................................................................................. 201. 4.1. Inleiding ....................................................................................................................................... 201. 4.2. Professionele beleidskunde ............................................................................................................. 204.

(7) 4.3. 4.4. 4.5. 4.2.1. Inleiding .......................................................................................................................... 204. 4.2.2. Positie van de beleidsmethodiek ......................................................................................... 205. 4.2.3. Professionalisering van de beleidskunde .............................................................................. 207. 4.2.4. Competenties voor een professionele beleidskunde .............................................................. 209. Beleidsdiscours .............................................................................................................................. 217 4.3.1. Inleiding .......................................................................................................................... 217. 4.3.2. Positie en rol van de beleidsfunctie ..................................................................................... 218. 4.3.3. De opzet van de beleidsfunctie........................................................................................... 232. 4.3.4. Effectiviteit van de beleidsfunctie ....................................................................................... 242. 4.3.5. De beleidsfunctie in historisch perspectief ........................................................................... 256. Beleidsparadigma .......................................................................................................................... 268 4.4.1. Inleiding .......................................................................................................................... 268. 4.4.2. Cybernetische beleidskunde ............................................................................................... 269. 4.4.3. Heuristieken rond het maatschappelijk functioneren............................................................. 273. 4.4.4. Heuristieken rond het intersubjectief observeren ................................................................. 275. 4.4.5. Heuristieken rond het professioneel handelen ...................................................................... 276. 4.4.6. Heuristieken rond de beleidsinterventie............................................................................... 276. Beleidsaanpak ............................................................................................................................... 279 4.5.1. Inleiding .......................................................................................................................... 279. 4.5.2. Beleidsadvisering ............................................................................................................. 280. 4.5.3. 4.5.4. 4.5.5. 4.5.2.1. Inleiding .......................................................................................................... 280. 4.5.2.2. Adviesfunctie .................................................................................................... 280. 4.5.2.3. Instrumenten voor beleidsadvisering .................................................................. 281. Beleidsdiagnose ............................................................................................................... 283 4.5.3.1. Inleiding .......................................................................................................... 283. 4.5.3.2. Diagnosefunctie ................................................................................................ 284. 4.5.3.3. Instrumenten voor de diagnosefunctie ................................................................ 286. Beleidsconstructie ............................................................................................................ 292 4.5.4.1. Inleiding .......................................................................................................... 292. 4.5.4.2. Constructiefunctie ............................................................................................. 292. 4.5.4.3. Instrumenten voor beleidsconstructie ................................................................. 293. Beleidscoördinatie ............................................................................................................ 303 4.5.5.1. Inleiding .......................................................................................................... 303. 4.5.5.2. Coördinatiefunctie ............................................................................................. 303. 4.5.5.3. Instrumenten voor de coördinatiefunctie ............................................................. 306. 5.. Organisatiewijze ........................................................................................ 308. 5.1. Inleiding ...................................................................................................................................... 308. 5.2. Begrippenkader ............................................................................................................................. 311. 3.

(8) 5.3. 5.4. 5.5. 4. 5.2.1. Inleiding ......................................................................................................................... 311. 5.2.2. Theoretische positionering van de organisatiemethodiek ..................................................... 312. 5.2.3. Socialiteit ........................................................................................................................ 315. 5.2.4. Organisatie ..................................................................................................................... 315. 5.2.5. Beleidsorganisatie ............................................................................................................ 316. 5.2.6. Professionele beleidsorganisatie ........................................................................................ 318. De opzet van een professionele beleidsorganisatie ............................................................................ 324 5.3.1. Inleiding ......................................................................................................................... 324. 5.3.2. Organisatiestrategie ......................................................................................................... 325. 5.3.3. Organisatievoorzieningen ................................................................................................. 325. 5.3.4. Organisatiecultuur ........................................................................................................... 326. 5.3.5. Organisatiestructuur ........................................................................................................ 326. De professionele beleidsorganisatie in werking ................................................................................. 330 5.4.1. Inleiding ......................................................................................................................... 330. 5.4.2. Professionele zelforganisatie ............................................................................................. 330. 5.4.3. Managementopgave ......................................................................................................... 334. Proces van professionalisering ....................................................................................................... 339 5.5.1. Inleiding ......................................................................................................................... 339. 5.5.2. Visie op organisatieverandering ......................................................................................... 339. 5.5.3. Doelen van organisatieverandering .................................................................................... 342. 5.5.4. Aanpak van organisatieontwikkeling .................................................................................. 344. 6.. Validatie ................................................................................................... 348. 6.1. Inleiding ....................................................................................................................................... 348. 6.2. Validatie van het pleidooi tot professionalisering ............................................................................... 350. 6.3. 6.4. 6.2.1. Inleiding ......................................................................................................................... 350. 6.2.2. Werkwijze ....................................................................................................................... 350. 6.2.3. Resultaten van de interviews ............................................................................................ 355. 6.2.4. Persoonlijke reflectie op de uitkomsten van de interviews .................................................... 368. Validatie van de kwaliteitscriteria ................................................................................................... 372 6.3.1. Inleiding ......................................................................................................................... 372. 6.3.2. Intersubjectieve begrijpelijkheid ........................................................................................ 372. 6.3.3. Interne coherentie ........................................................................................................... 373. 6.3.4. Nieuwheidswaarde ........................................................................................................... 376. 6.3.5. Maatschappelijke bruikbaarheid ........................................................................................ 377. Validatie van de bruikbaarheid ....................................................................................................... 379 6.4.1. Inleiding ......................................................................................................................... 379. 6.4.2. Diagnose Maatschappelijk Functioneren ............................................................................. 379. 6.4.3. Diagnose Beleidskader ..................................................................................................... 383. 6.4.4. Diagnose Beleidsrendement .............................................................................................. 387.

(9) 6.4.5. Beleidsstrategie ............................................................................................................... 390. 6.4.6. Beleidsplan...................................................................................................................... 393. 6.4.7. Interventieontwerp .......................................................................................................... 400. 6.4.8. Ex ante evaluatie ............................................................................................................. 408. 6.4.8. Uitvoeringsprogramma ..................................................................................................... 411. 6.4.9. Beleidsmonitoring en -evaluatie ........................................................................................ 413. 7.. Discussie.................................................................................................. 416. 7.1. Inleiding ....................................................................................................................................... 416. 7.2. Discussiepunten ............................................................................................................................ 417. 7.3. 7.4. 7.2.1. Inleiding ......................................................................................................................... 417. 7.2.2. Codificering van persoonlijke ervaring ................................................................................ 417. 7.2.3. Ontwerpbenadering in de sociale wetenschappen ................................................................ 421. 7.2.4. Filosofisch relativisme........................................................................................................ 428. 7.2.5. Ontwerpmethodologie voor de sociale wetenschappen ......................................................... 430. 7.2.6. Overheidseffectiviteit en professionalisering van de beleidsfunctie ......................................... 434. Aanbevelingen voor praktijk en wetenschap ..................................................................................... 437 7.3.1. Inleiding ......................................................................................................................... 437. 7.3.2. Aanbevelingen voor beleidsontwikkelaars ........................................................................... 437. 7.3.3. Aanbevelingen voor managers van beleidsorganisaties ........................................................ 437. 7.3.4. Aanbeveling voor universiteiten en hogescholen ................................................................. 438. 7.3.5. Aanbeveling voor het rijk .................................................................................................. 439. 7.3.6. Aanbeveling voor wetenschappelijk onderzoek ................................................................... 439. Conclusie ...................................................................................................................................... 440. Nawoord ........................................................................................................... 441 Literatuurlijst..................................................................................................... 443 Samenvatting .................................................................................................... 456 Summary .......................................................................................................... 460 Ervaringsoverzicht ............................................................................................. 463. 5.

(10) Voorwoord Met deze promotiestudie beoog ik persoonlijke ervaring rond het thema van de overheidseffectiviteit overdraagbaar te maken. Ervaring die in de afgelopen decennia tot stand is gekomen door mijn werk als extern adviseur in een groot aantal adviestrajecten voor ministeries, provincies, waterschappen, gemeenten, onderzoeksinstellingen en uitvoeringsorganisaties. Op deze manier heb ik een aardige inkijk gekregen in de werking van de Nederlandse overheid. De keuze voor het onderzoeksthema lag voor de hand: bijdragen aan de effectiviteit van de overheid vormt de rode draad in mijn dagelijkse werk. Onze beschaving en onze welvaart zijn gebaseerd op een hoge maatschappelijke organisatiegraad. Uit de aard der zaak vraagt maatschappijvorming naast individuele betrokkenheid ook gemeenschappelijke inspanning en voor dit laatste is een goed functionerende overheid, zo is mijn overtuiging, onontbeerlijk. Dit betekent in mijn optiek wel dat de overheid effectief moet zijn. Noblesse oblige. Dit onderzoek komt voort uit een aantal persoonlijke verwonderingen. De eerste verwondering heeft te maken met de wetenschappelijke aandacht voor de effectiviteit van de overheid.. 6. Het functioneren van de overheid kan, zowel nationaal als internationaal al sinds eind jaren zeventig van de vorige eeuw, rekenen op belangstelling. Alleen dat leidt niet tot baanbrekende inzichten.1 Zo stelt de bestuurskundige Hoogerwerf in 1977 dat weinig bekend is over de effectiviteit van het overheidsbeleid. 2 Vijftien jaar later, in 1992, komt Leeuw tot een soortgelijke bevinding. De conclusie van Leeuw is dat weliswaar in vergelijking met 1977, positieve ontwikkelingen zijn waar te nemen, maar dat de aandacht vooral uitgaat naar doelmatigheidsvraagstukken en dat het meten en verklaren van de maatschappelijke effectiviteit van beleid nog weinig aandacht krijgt. 3 Weer 15 jaar later, bij de aanvang van deze studie is het vraagstuk van de effectiviteit nog steeds actueel en mogelijk dringender dan ooit. Dit gegeven zette aan tot nadenken: hoe kan het zo zijn dat een essentieel thema als dit zo weinig kan rekenen op wetenschappelijke voortgang? In de tweede plaats heb ik mij in mijn dagelijkse praktijk vaak verwonderd over de beperkte aandacht die er is voor de wijze van beleidsvoering in de dagelijkse praktijk en de daarmee samenhangende onderschatting van hoe moeilijk het is effectief in te grijpen in het maatschappelijk functioneren. Dit terwijl juist in dat ingrijpen de meerwaarde moet liggen voor de beleidsfunctie van de overheid. Dat is in onze steeds complexere leefwereld verre van vanzelfsprekend geworden, zowel inhoudelijk als procesmatig. De bestuurs- en beleidskunde zijn naar mijn indruk te lang blijven hangen in benaderingen die in het verleden wel succesvol waren, maar inmiddels in belangrijke mate hun kracht verloren hebben. Zo heeft de overheid de maatschappij al lang niet meer aan een lijntje en lopen belangen, behoeften en belevingen in onze ‘versnipperde’ samenleving niet (vanzelfsprekend) meer parallel en deze zijn bovendien steeds moeilijker te duiden.4 1 2 3 4. Noordegraaf, 2004: 23; Twist, van, et al., 2009 Hoogerwerf, 1977: 4 Leeuw, 1992 Frissen, 2007b: 37 en 175.

(11) Mijn derde verwondering betreft de vraag waarom de beleidsfunctie niet geprofessionaliseerd is, zoals bij zoveel andere publieke kennisintensieve functies? Volgens Freidson zijn er twee omstandigheden om te streven naar professionalisering: het geloof dat bepaald werk zo gespecialiseerd is dat het ontoegankelijk is voor degenen die de benodigde opleiding en ervaring missen en het geloof dat het werk niet gestandaardiseerd en gerationaliseerd kan worden.5 Mijn inziens gaan beide criteria op voor de beleidsfunctie en vandaar het in dit proefschrift uitgewerkte pleidooi voor professionalisering van de beleidsfunctie. Mijn vierde verwondering heeft te maken met het fenomeen van methodisch werken. Het viel me op dat medewerkers in het bedrijfsleven in vergelijking tot de overheid meer geneigd zijn tot methodisch werken. Er bestaan ook veel meer bedrijfsgerichte dan overheidsgerichte methoden en technieken. Uit een eigen behoefte om ook binnen overheidsprojecten methodisch te kunnen werken ben ik organisatie- en bedrijfskundige werkwijzen en instrumenten gaan toepassen voor projecten bij de overheid en heb me altijd op de hoogte proberen te houden van de theorievorming hieromtrent. In de loop van de jaren is zo op een incrementele wijze een methodiek ontstaan. Steeds zijn ‘bouwstenen’ of technieken ontwikkeld die daarna in de dagelijkse adviespraktijk zijn toegepast. Wat niet werkte werd teruggegooid op een virtuele berg van methodisch ‘oud ijzer’. Wat wel werkte werd vervolmaakt en kreeg zelfs ‘een likje verf’. In eerste instantie werden de zo ontwikkelde technieken in de spreekwoordelijke gereedschapskist opgeborgen en van daaruit situatieafhankelijk gebruikt. Pas later is gestart om samenhang aan te brengen. De behoefte tot integratie heeft uiteindelijk geleid tot dit proefschrift.. Dit onderzoek verkent de mogelijkheden om via professionalisering van de beleidsfunctie te komen tot stelselmatige verbetering van de overheidseffectiviteit. 6 Hiertoe is een methodisch kader ontwikkeld. 7 Dit methodisch kader beoogt een theoretische kennisbasis aan te reiken voor professioneel beleidshandelen. Op deze manier is dit proefschrift praktijkgericht, maar paradoxaal genoeg bevat het zelf heel weinig praktijk. Dit is gedaan vanuit de gedachte dat theorie op zich al wezenlijk kan bijdragen aan de praktijk, niets is immers zo praktisch als een goede theorie. Een cruciale uitdaging in dit onderzoek bleek te liggen in beantwoording van de vraag wat een ‘goede’ theorie is. Dat heeft veel, heel veel voeten in aarde gehad en heeft geleid tot een jarenlange zoektocht. De basisidee was om in deze zoektocht gebruik te maken van de wetenschap. Dit vanuit de initiële veronderstelling dat wetenschap bij uitstek geschikt zou moeten zijn om theorieën te ontwikkelen. Daarom is de vraag wat een goede theorie is hertaalt in de vraag ‘hoe kan op een wetenschappelijk verantwoorde wijze praktijkrelevante theorievorming plaatsvinden?’ Na een uitgebreide literatuurstudie bleek dat er voor de sociaalwetenschappelijke theorievorming geen operationele denken werkwijzen beschikbaar zijn. Daarom is een eigen aanpak ontwikkeld voor. systematische. sociaalwetenschappelijke. theorievorming. en. de. resultaten. hiervan. vormen. de. wetenschappelijke kern van dit onderzoek. Deze aanpak heeft vorm gekregen als een methodologie voor conceptualisering die de naam ‘Sociologica’ heeft meegekregen. In paragraaf 2.5 is deze methodologie nader. 5. Freidson, 2001: 17 De begrippen ‘professionalisering’, ‘beleidsfunctie’, ‘effectiviteit’ en ‘overheid’ zijn in het verloop van hoofdstuk 1 nader gedefinieerd. 7 Het begrip ‘methodisch kader’ is gedefinieerd als een ‘omvattende en samenhangende (systemische) set van uitgangspunten voor professioneel handelen’. Een kader is een cognitieve structuur met een narratieve opbouw en een intersubjectieve betekenis; het is een concept dat het denken omvat en inperkt; niet alles behoort meer tot de mogelijkheden, maar tegelijkertijd biedt een kader ook ruimte aan handelen, immers zonder grenzen is er geen sprake van ruimte. 6. 7.

(12) toegelicht. Voorafgaande daaraan zijn in hoofdstuk 2 de uitgangspunten toegelicht die hebben geleid tot deze methodologie. Uitgangspunten die voortkomen uit de filosofie en de wetenschap. De ‘Sociologica’ beoogt van sociale fenomenen concepten te maken. Op deze manier wordt voor elke sociale omstandigheid steeds de meest basale opbouw expliciet gemaakt of dat nu de werking van een maatschappij, een individuele organisatie of een toevallige ontmoeting behelst. En die meest abstracte opbouw is voor elke sociale omstandigheid gelijkvormig. Niet voor niets toont zich dit uitgangspunt door het hele proefschrift heen: elk getoond concept heeft de zelfde opbouw omdat deze gebaseerd is op de Sociologica, vandaar dat alle figuren zo op elkaar lijken. Met de systematische toepassing van de Sociologica door het gehele proefschrift heen is inhoud gegeven aan een belangrijk deel van de wetenschappelijke verdediging ervan: tientallen sociale fenomenen zijn uitgewerkt aan de hand van de methodologie en zo is de bruikbaarheid van de methodologie voor conceptualisering gevalideerd. Daarnaast is aan de hand van de methodologie een feitelijk en actueel maatschappelijk vraagstuk onderzocht, dat van de effectiviteit van de overheid en in hoofdstuk 1 is dit vraagstuk nader toegelicht.. 8. Schilderij: ‘Sociologica’, 2013, olieverf op doek (J.W.F.M. van Grunsven).

(13) 1.. Introductie. 1.1. Inleiding. In dit eerste hoofdstuk is een toelichting gegeven op het thema van dit proefschrift. Het thema is de effectiviteit. van de Nederlandse overheid. Tegen de achtergrond van afnemende legitimiteit, toenemende complexiteit in het maatschappelijk functioneren, tegenvallende overheidsresultaten, hoge publieke kosten en een lange historie van min of meer mislukte overheidshervormingen is het thema van dit proefschrift actueel te noemen. Hoofdstuk 1 kent de volgende opbouw:. ▪. Paragraaf 1.2. Diagnose. ▪. Paragraaf 1.3. Interventievoorstel. ▪. Paragraaf 1.4. Onderzoeksopzet. ▪. Paragraaf 1.5. Opzet van het proefschrift. In dit hoofdstuk is allereerst ingegaan op de probleemdiagnose, zie paragraaf 1.2. Hierin is de effectiviteit van de overheid geproblematiseerd en is gezocht naar oorzaken hiervoor. In paragraaf 1.3 is de oplossingsrichting uitgewerkt in de vorm van een interventievoorstel. Dit voorstel beoogt via professionalisering van de beleidsfunctie van de overheid de effectiviteit ervan stelselmatig te verhogen. Vervolgens is in paragraaf 1.4 een toelichting gegeven op de onderzoeksopzet. Hierin zijn doel, input, aanpak en resultaat van het onderzoek beschreven. Ten slotte is in paragraaf 1.5 de opzet van het proefschrift toegelicht. Dit eerste hoofdstuk heeft een drieledige functie. In de eerste plaats functioneert het als een inleiding voor het proefschrift en hiertoe is ingegaan op de probleemstelling, de onderzoeksvraag, de doelstelling, de aanpak van het onderzoek. en. de. opzet. van. het. proefschrift.. In. de. tweede. plaats. is. het. geschreven. als. een. beleidsinterventievoorstel. Dit voorstel heeft vorm gekregen als een publiek pleidooi tot professionalisering van de beleidsfunctie. En ten derde beoogt het beleidsvoorstel een voorbeeld te zijn voor de in dit proefschrift uitgewerkte beleidsmethodiek zoals dat is toegelicht in hoofdstuk 4: de inhoud van hoofdstuk 1 is tot stand gekomen aan de hand van deze beleidsmethodiek.. 9.

(14) 1.2. Diagnose. 1.2.1. Inleiding. Paragraaf 1.2 bevat de probleemdiagnose. Deze paragraaf is als volgt gestructureerd:. ▪. Subparagraaf 1.2.2. Onderzoeksthematiek. ▪. Subparagraaf 1.2.3. Probleemsituatie. ▪. Subparagraaf 1.2.4. Probleemanalyse. ▪. Subparagraaf 1.2.5. Onderzoeksvraag. Paragraaf 1.2 start met een toelichting op de thematiek van het onderzoek. Het bevat de resultaten van een literatuurstudie naar de betekenis van het begrip ‘effectiviteit’. Uit de literatuurstudie komt naar voren dat het begrip ‘effectiviteit’ uit overwegingen van praktische bruikbaarheid herdefinitie op zijn plaats is. In subparagraaf 1.2.3 is vervolgens aangegeven dat de effectiviteit van de Nederlandse overheid structureel te wensen overlaat. Geconstateerd is dat er al decennialang sprake is van maatschappelijke en wetenschappelijke problematisering van de overheidseffectiviteit, maar dat ondanks ampele pogingen tot verbetering de problematiek persistent blijkt. Er kan gesproken worden van een ‘weerbarstig vraagstuk’. Daarna is in subparagraaf 1.2.4 ingegaan op de oorzaken. 10. hiervan. Dit is gedaan door het ‘achterliggende systeem’ in het vizier te nemen. Het systeem dat moet zorgen voor effectiviteit. Dit systeem is de beleidsfunctie van de overheid. Vervolgens is geconstateerd dat de beleidsfunctie al sinds jaar en dag in ontwikkeling is, maar dat men er desondanks niet in slaagt tot een adequate oplossing te komen. De beleidsfunctie is inmiddels in onvoldoende mate opgewassen tegen de alsmaar groeiende complexiteit van het maatschappelijk functioneren. Er is sprake van een systeemcrisis in de beleidsfunctie zelf en dat vraagt om een fundamentele interventie. Vervolgens is in subparagraaf de onderzoeksvraag van deze studie toegelicht. Deze luidt: hoe kan de overheid effectiever worden?. 1.2.2. Thematiek van het onderzoek. Dit onderzoek behandelt de effectiviteit van de Nederlandse overheid. Dit begrip kent inmiddels verschillende betekenissen, zoals mag blijken uit onderstaande verkennende rondgang in de literatuur. Het begrip effectiviteit heeft haar oorsprong in het Latijnse woord effictivus, wat creatief, productief of effectief betekent. Effectiviteit heeft volgens ‘Van Dale’ twee betekenissen. 8 De eerste betekenis betreft ‘het wezenlijke’. Effectiviteit geeft dan aan of iets aanwezig is. Als voorbeeld wordt het effectief van een leger gegeven. Bedoeld wordt dan de feitelijke sterkte ervan in een ‘ruststand’. De tweede betekenis die de Van Dale aan het woord effectief geeft, is het effect hebben. In deze betekenis bestaat er grote samenhang met het begrip doeltreffendheid. De uitkomst van een handeling staat in deze tweede betekenis centraal. Het gaat niet om de sterkte van het leger op zichzelf, maar om de vraag of het leger al dan niet als winnaar uit de strijd is gekomen. 8. Geerts & Den Boon, 1999: 865.

(15) Een soortgelijke opvatting van het begrip effectiviteit is te vinden bij Covey die in zijn boek ‘The Seven Habits of Highly Effective People’ aan het begrip ‘effectiviteit’ de betekenis meegeeft van de balans tussen ‘production’ en ‘production capability’, tussen het bereiken van resultaten en het vermogen hiertoe.9 Drucker geeft ook een tweeledige betekenis mee aan het begrip ‘effectiviteit’ en wel als volgt: de juiste dingen. doen en de dingen juist doen.10 In ‘The Oxford Dictionary for the Business World’ heeft het begrip effectief (‘effective’) de volgende vier betekenissen: het produceren van het beoogde resultaat; indrukwekkend en opvallend; feitelijk en werkelijk en ten slotte ‘in werking’, dat iets werkt of operationeel is. 11 Een klassieke opvatting uit de bedrijfskunde over de betekenis van het begrip effectiviteit is terug te vinden bij Maier en Hoffman: effectiviteit = kwaliteit x acceptatie, populair gesteld als ‘je moet gelijk hebben en ook krijgen’.12 In de bestuurskundige literatuur zijn verschillende betekenissen terug te vinden van het begrip effectiviteit. Buurma omschrijft het als ‘het realiseren van politiek gewenste maatschappelijke effecten’ .13 Hoogerwerf geeft aan het begrip beleidseffecten een brede betekenis mee. Voor hem gaat het over de doelbereiking (gewenste effecten), het optreden van niet-beoogde effecten, de mate waarin het beleid heeft bijgedragen aan de doelbereiking, de doelmatigheid, de maatschappelijke en bestuurlijke kostenverdeling, de legitimiteit van het beleid en de verklarende factoren van het beleid.14 De meest voorkomende betekenis in de bestuurskunde is echter doeltreffendheid.15 In deze studie is tegen de achtergrond van bovenstaande begripsimpressie in subparagraaf 4.3.4 een eigen uitwerking. meegegeven. aan. het. begrip. effectiviteit,. met. name. gericht. op. het. aanreiken. van. handelingsperspectief.16 Dit is gedaan om te voorkomen dat het begrip effectiviteit wordt verengd tot doeltreffendheid omdat daarmee weinig handelingsperspectief overblijft. Immers je weet dan pas achteraf of een ingreep effectief was en dan is er niet veel meer aan te doen. De in subparagraaf 4.3.4 uitgewerkte definitie van het begrip ‘effectiviteit’ heeft een procesmatig karakter meegekregen, opdat in elk stadium van het beleid zo nodig kan worden bijgestuurd. De definitie die in deze studie aan effectiviteit is meegegeven luidt: ‘succes met voorbedachten rade’, zie ook subparagraaf 1.2.4.17. 9. Covey, 1992: 54 Drucker, 2008: 9 11 The Oxford Dictionary for the Business World, 1993: 260 12 Maier & Hoffman, 1965 13 Buurma, 2000: 3 14 Hoogerwerf & Herweijer, 2003: 28 15 Bovens, et al., 2001: 28; Bekkers, 2007: 301 16 Zie subparagraaf 4.3.4 17 In deze studie zijn definities vooral als aforismen uitgewerkt. 10. 11.

(16) 1.2.3. Probleemsituatie. De in deze studie centraal gestelde problematiek is de al decennia lang voortdurende maatschappelijke kritiek op de effectiviteit van de overheid. Onderstaande opsomming illustreert die kritiek:. ▪. In 1992 stellen de auteurs van de bundel Bestuursvernieuwing bij de Overheid het volgende: “Over één ding lijkt iedereen het in ieder geval eens: er zijn vele verbeteringen mogelijk en wenselijk. Enigszins generaliserend valt niet te ontkennen, dat de overheid als geheel genomen niet de effectieve en efficiënte machine is, die zij geacht wordt te zijn.”18. ▪. Kerklaan en Verhoeff leggen de focus op de problematiek van de wildgroei aan weten regelgeving en constateren: “De overheid raakt met haar allesoverheersende wens tot regulering, verstrikt in haar eigen regelgeving.”19. ▪. Een ander voorbeeld van de kritiek op de overheid is te lezen in het advies van de Gemengde Commissie Bestuurlijke Coördinatie van 30 mei 2005, de ‘Commissie De Grave’. De commissie start vanuit een scherp geformuleerde probleemstelling haar analyse: “Het zijn barre tijden voor de (rijks)overheid. Haar handelen en presteren staan onder stevige maatschappelijke. 12. en professionele kritiek. De samenleving is ontevreden over het presteren van de overheid, zoals de leden van de Commissie merken in de dagelijkse praktijk van hun eigen werk en in de directe kring van hun contacten. Ook via de media wordt de kritiek duidelijk gemaakt. Zo kwam het NRC Handelsblad in het voorjaar van 2005 met een hoofdartikel waarin het directe oordeel van de Nederlandse burger over de overheid nog eens werd samengevat: de overheid in haar algemeenheid is weinig effectief, reageert traag op ontwikkelingen en betrekt burgers te weinig bij besluitvorming.”20. ▪. De Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid schrijft in 2006: “De kritiek op het politieke bestel betreft [ ] zowel de legitimiteit van het optreden van de politiek als de effectiviteit van het overheidshandelen.”21. ▪. Frissen spreekt in dit verband zelfs van een institutionele crisis: “Daarbij is de institutionele positie van politiek in het geding: de maakbaarheid van de samenleving is begrensd; de politiek is verplaatst; de netwerksamenleving kent geen centrum. Tegelijkertijd zijn er de interventieparadox en de dubbelzinnigheid der burgers en hun verbanden. Juist in tijden van economische crisis en grote internationale problemen (milieu, terrorisme, globalisering) lijken politiek-bestuurlijke interventies even. 18. Van ’t Spijker et al., 1992: 8 Kerklaan & Verhoeff, 1997: 24 20 Gemengde Commissie Bestuurlijke Coördinatie, 2005 21 WRR, 2006: 19; in deze studie is met behulp van rechte haken in citaten aangegeven dat een deel van de in de literatuur gevonden letterlijke tekst is overgeslagen, uit de overweging van leesbaarheid en/of beperkte relevantie in het kader van het onderhavige onderzoek. 19.

(17) noodzakelijk als vergeefs. Het centrum raakt ondermijnd terwijl het zo cruciaal lijkt. Burgers en maatschappelijke verbanden schreeuwen om autonomie en terugtred van de overheid, maar eisen tegelijkertijd centrale regulering en controle. Men wil maatwerk en uitzondering, maar ook gelijkheid en uniforme handhaving.”22 Bovenstaande opsomming illustreert de publieke opinie: de overheid komt er niet goed vanaf. Vanuit een democratisch gezichtspunt mag en kan de overheid de publieke opinie niet negeren. Het publieke juryoordeel is nu eenmaal bindend, de overheid moet tot handelen overgaan. Het is dan ook niet voor niets dat de regering in 2007 koos voor een actiegerichte benadering. De regering stelt daarin: “Het vertrouwen van burgers in de overheid, dat tot enkele jaren geleden zeker in Nederland altijd relatief groot was, staat [ ] onder druk. Om deze ontwikkeling het hoofd te kunnen bieden is onder andere een andere wijze van het optreden van de overheid nodig.”23 Hoe het optreden van de overheid op een andere wijze is te organiseren vormt het thema van deze studie en in de volgende subparagraaf is op die andere wijze oftewel een andere aanpak ingegaan.. 1.2.4. Probleemanalyse. Een cruciaal uitgangspunt voor de in hoofdstuk 4 nader uitgewerkte beleidsmethodiek is dat elke beleidsinterventie gericht is op het optimaliseren van het maatschappelijk functioneren. Overheidsbeleid dient zich – zoals in deze studie is beargumenteerd – te richten op het oplossen van die problemen die in het maatschappelijk functioneren niet vanuit zichzelf worden opgelost. Opgaven die aan de overheid zijn opgedragen, omdat de maatschappelijke zelforganisatie er in onvoldoende mate in slaagt deze opgaven zelf op te lossen. 24 Willke stelt het zo: “Die Gesellschaft und ihre Teilbereiche brauchen die Politik und ihre Intervention erst, wenn es weh tut.”25 In de vorige subparagraaf is de kritiek op de effectiviteit van de overheid geïllustreerd. Deze is persistent: al decennia lang is er kritiek. Het vraagstuk van de overheidseffectiviteit kan dan ook worden getypeerd als weerbarstig, oftewel als een ‘(super) wicked problem’. In deze studie is de onderzoeksvraag hoe de overheid effectiever kan worden behandeld, als een weerbarstig vraagstuk. Het is niet eenvoudig om bij weerbarstige vraagstukken te komen tot eenduidig doorgronden van dé of in ieder geval de belangrijkste te achten, verklarende factoren en dat is in deze studie dan ook niet gedaan. Wat wel is. 22. Frissen, 2007b: 37 Regeringstandpunt over de vernieuwing rijksdienst, 2007: 4 24 Het begrip ‘zelforganisatie’ komt in de hoofdstukken 2 en 3 nog nader aan de orde. Kortweg is het in deze studie gedefinieerd als ‘het vermogen van een systeem zich binnen de systeemgrenzen aan te passen aan veranderende omstandigheden buiten het systeem’. 25 Willke, 2005:240 23. 13.

(18) gedaan, is een andere manier van benaderen. Het startpunt hiervan ligt in de conclusie van Metze en Turnhout, dat bestaande kennis en benaderingen ontoereikend zijn voor het effectief aanpakken van weerbarstige maatschappelijke vraagstukken. Dit betekent dat voor de behandeling van het weerbarstige vraagstuk van de effectiviteit van de overheid de bestaande kennis en de ingeburgerde wetenschappelijke benaderingen niet als uitgangspunt zijn genomen, maar dat de benaderingen als een onderdeel van het probleem zijn gemaakt.26 Daarom is in de probleemstelling niet alleen een andere aanpak voor de overheid beschouwd, maar evenzeer de wetenschappelijke benadering om dit probleem aan te pakken. Er is met andere woorden ‘een andere aanpak’ in de wetenschappelijke benadering ontwikkeld om zodoende een nieuwe kijk te ontwikkelen op het vraagstuk van de overheidseffectiviteit. In dit onderzoek is gekozen voor een wetenschappelijke benadering die te kenschetsen is als een transdisciplinaire ontwerp- en systeembenadering die met name gebaseerd is op de cybernetica. In subparagraaf 1.4.4 is een nadere toelichting gegeven op de gehanteerde onderzoeksaanpak. Die aanpak is binnen de sociale wetenschappen niet ‘alledaags’. In de wetenschappen kan namelijk het zogenoemde wetenschappelijke standaardmodel nog steeds rekenen op veel draagvlak en daarom kan het afwijken van het pad dat het standaardmodel uitstippelt vanzelfsprekend leiden tot kritiek in de wetenschappelijke gemeenschap.27 Toch is dat risico genomen vanwege de persoonlijke overtuiging dat ook in de wetenschap ‘ een andere aanpak’ nodig is om de effectiviteit van de overheid adequaat aan te pakken. Boomkens wijst ons in dit verband op een moderne mythe: “[ ] die van de maakbaarheid van mens en samenleving. Die mythe luidt niet zozeer dat de samenleving of het individu maakbaar zijn, maar dat die maakbaarheid afhankelijk is van een eenduidige procedure, methodologie. 14. of technologie, dat (uiteindelijk) één weg naar verbetering of vooruitgang werkelijk de beste of meest juiste is, en dat het er voor alles op aankomt die weg te vinden.”28 Die ‘ene weg’ oftewel het standaardmodel in de wetenschappen is daarom niet gevolgd, een weg die zich laat kenschetsen als een empirische (post)positivistische wetenschappelijke benadering. Daarom is gebruik gemaakt van een weg die wel perspectief biedt, in het bijzonder in het aanreiken van handelingsperspectief om weerbarstige vraagstukken (wicked problems) daadwerkelijk te kunnen aanpakken. In dit verband houdt In ’t Veld ons het volgende voor: “Het lijkt mij van belang dat de wetenschap nog eens bij zichzelf te rade gaat omtrent de vraag wat zij nu eigenlijk heeft te melden in een gezelschap dat zich met het ontwerp van beleid op enig terrein bezighoudt. Het komt mij voor dat er veel aanleiding is voor enige bescheidenheid. De wetenschapper die werkt vanuit een discipline, weet immers dat inzichten en de formulering van waarheidsclaims gestalte krijgen binnen het kenobject dat zich richt op studie van een aspect van de werkelijkheid, en binnen de bescherming van een tenminste deels specifieke methodologie. Dit terwijl een maatschappelijk vraagstuk in de volheid van de realiteit een oplossing moet krijgen, en in het geval van een (super) wicked problem toch ten minste een aanvaarbare wijze van omgang met complexiteit.”29. 26 27 28 29. Metze & Turnhout, 2014: 8; In ’t Veld, 2014: 46 In hoofdstuk 2 is nader ingegaan op het zogenoemde ‘standaardmodel van de wetenschappen’, zie subparagraaf 2.3.2. Boomkens, 2006: 292 In ‘t Veld, 2014: 46.

(19) Die aanvaardbare wijze van omgang met complexiteit is in deze studie gezocht in de systeembenadering. Met behulp van deze benadering is opnieuw naar het vraagstuk van de overheidseffectiviteit gekeken en is op zoek gegaan naar het systeem dat verantwoordelijk is voor de effectiviteit om vervolgens na te gaan hoe dit systeem beïnvloed kan worden. Hiertoe is de functie die de overheid vervult systemisch geobserveerd wat leidt tot een viertal subfuncties: ▪. Politieke functie. ▪. Bestuurlijke functie. ▪. Beleidsfunctie. ▪. Uitvoerende functie. In subparagraaf 4.2.2 is deze typologie nader toegelicht. Uitgangspunt voor deze studie is dat de effectiviteit van de overheid primair wordt bepaald vanuit één van de subsystemen van de overheid, te weten de beleidsfunctie. Effectiviteit is niet de enige maatstaf die het functioneren van de overheid reguleert. In deze studie zijn nog drie andere maatstaven onderkend: legitimiteit, behoorlijkheid en efficiëntie. Deze vier maatstaven voor overheidsfunctioneren corresponderen met evenzoveel functies van de overheid: beleid, politiek, bestuur en uitvoering. Zie tabel 1.1 en een verdere toelichting van dit in deze studie ontwikkelde concept is te vinden in subparagraaf 4.3.2.. 15. Tabel 1.1. Maatstaven voor het overheidsfunctioneren overheidsfunctie. maatstaf. betekenis. politieke functie. legitimiteit. maatschappelijk gezag. bestuurlijke functie. behoorlijkheid. maatschappelijk verantwoord handelen. Beleidsfunctie. effectiviteit. maatschappelijk succes met voorbedachten rade. Uitvoeringsfunctie. efficiëntie. blijvende betaalbaarheid. De beleidsfunctie van de overheid heeft als oogmerk effectief te interveniëren in het maatschappelijk functioneren. Hier vinden beleidsanalyses plaats, de voorbereiding van maatschappelijke interventies, de coördinatie van bestuurlijke en maatschappelijke veranderingsprocessen en vinden feitelijke interventies plaats, zie verder paragraaf 4.4. In deze studie is het vraagstuk van de overheidseffectiviteit beperkt tot de beleidsfunctie van de overheid. Wanneer we die beleidsfunctie nader onder de loep nemen dan valt op dat deze functie al sinds jaar en dag in ontwikkeling is. Zonder enige pretentie van volledigheid illustreert onderstaande opsomming de brede range van verbeteringsmaatregelen van de beleidsfunctie (tabel 1.2):30. 30. Uit praktische overwegingen is een gedetailleerde verwijzing naar de literatuur achterwege gebleven. Veel van de genoemde benaderingen kunnen worden gevonden via de volgende verwijzingen: Van Twist, et al., 2009; Hiemstra, 2003; De Waal & Kerklaan, 2004; Ankersmit & Klinkers, 2008; Kerklaan & Verhoeff, 1997; van ’t Spijker et al., 1992.

(20) Tabel 1.2. Maatregelen ter verbetering van de beleidsfunctie resultaatgericht werken prestatiemanagement excellent ondernemen innoverende overheid overheidscommunicatie de lerende overheid discourse analyse systeemdenken in de publieke sector netcentrisch werken netwerkend werken beleidsdoelenbomen beleidsmonitoring beleidsevaluatie evidence-based policy deliberatieve overheid programmamanagement projectmanagement procesmanagement kwaliteitsmanagement publiek ondernemerschap informatisering in het openbaar bestuur leiderschap governance ketenmanagement conflictmanagement publiek-private samenwerking (PPS). 16. competentiemanagement talentmanagement flexibilsering van het personeel het nieuwe werken ambtenaar 2.0 ambtenaar 3.0 overheidsmarketing overheidscommunicatie lean voor de overheid overheidsregie contractmanagement zelfsturende teams dualisering van beleid en uitvoering governance interactief beleid burgerparticipicatie publiek ondernemerschap risicomanagement opdrachtgeverschap meervoudig sturen ITIL voor de overheid crisismanagement management control strategisch advies cocreatie deregulering. Er is met andere woorden sprake van een voortdurend streven naar optimalisatie van de beleidsfunctie in de praktijk. Over deze voortdurende optimalisatie van de overheid stelt de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid het volgende: “Zo rond 1970 lijkt de Nederlandse regering een abonnement te hebben genomen op rapporten die haar vertellen dat zij haar taken anders moet organiseren.”31 In een onderzoek naar het functioneren van de rijksoverheid en de initiatieven tot vernieuwing in de afgelopen 60 jaar stellen Van Twist et al. de volgende vragen rond de effectiviteit van die vernieuwingen: “Als in ruim 60 jaar de introducerende teksten van ingrijpende en omvangrijke notities niet veranderen, dan is er mogelijk iets aan de hand. Is er in al die jaren dan niets gebeurd? Is het verkeerde gedaan? Wijst de steeds terugkerende poging tot vernieuwing op aanhoudende ontwikkelingen van veroudering? Is het een signaal van stagnatie en inertie?”32 De bevindingen die Van Twist et al. aan deze vragen koppelen, komen neer op het volgende:. ▪. 31 32. de overheid is continu aan het mee veranderen met de veranderende omstandigheden in de maatschappij. WRR, 2006: 21 Van Twist et al., 2009: 7.

(21) ▪. er is, ondanks allerlei goed bedoelde pogingen uiteindelijk nooit sprake van een wezenlijke verandering; de vernieuwingen zijn vooral te kenschetsen als ‘technische operaties’. ▪. de overheid lijkt resistent te zijn tegen institutionele of structuurveranderingen van bovenaf. ▪. ondanks de vele min of meer mislukte pogingen om de structuren in de organisatie te veranderen blijft de focus toch op die structuren liggen33. Door uitvoering te geven aan dit soort maatregelen is veel ervaring opgedaan. Soms bleef het beperkt tot enkele experimenten, maar in een aantal gevallen was er ook sprake van echte trends. Zo ging het in de jaren tachtig van de vorige eeuw vooral over grootscheepse structuurveranderingen die bekend zijn komen te staan als de ‘grote operaties’.34 In de negentiger jaren ging het vooral om privatisering en verzelfstandiging van uitvoeringsorganisaties en de invoering van allerlei managementconcepten.35 Inmiddels is vanaf de jaren 10 van de eenentwintigste eeuw de nadruk komen te liggen op het verkleinen van de overheidsomvang en het decentraliseren en concentreren van de regionale en lokale taakuitvoering. 36 Verder valt. op dat toepassing van allerlei bedrijfsmatige. managementconcepten blijvend mogen rekenen op aandacht binnen overheidsorganisaties.37 De ervaringen van de laatste dertig jaar maken duidelijk dat grootscheepse top-down benaderingen weinig kans maken.38 Dit soort initiatieven smoort al snel in de complexiteit en dynamiek van de moloch die overheid heet. Gezien de lengte van en de diversiteit in de lijst van maatregelen lijkt het haast onmogelijk om hieraan nog iets zinvols toe te voegen en dat is in deze studie dan ook niet gedaan. Deze lijst van maatregelen lijkt namelijk eerder symptomatisch voor de weerbarstigheid van de problematiek dan een oplossingsrichting. Mijn indruk is dat men binnen de overheid de benodigde breedte en complexiteit in de beleidsfunctie chronisch onderschat en men – ondanks de optimalisaties – toch te veel is blijven hangen in benaderingen die in het verleden wel succesvol waren, maar nu in belangrijke mate hun kracht verloren hebben als gevolg van de alsmaar toenemende complexiteit van het beleidswerk. De omstandigheden zijn inmiddels fundamenteel veranderd. Zo heeft de overheid het maatschappelijke functioneren al lang niet meer aan een lijntje en bovendien lopen belangen, behoeften en belevingen in onze ‘versnipperde’ samenleving niet (vanzelfsprekend) meer parallel en zijn deze bovendien steeds moeilijker te duiden.39 De hiervoor geschetste aanpak om via gerichte maatregelen in te grijpen in de werking van de beleidsfunctie is in deze studie daarom niet als effectieve oplossing beschouwd maar als deel van het probleem. Op deze manier moet continu exogeen worden ingegrepen en de effectiviteit van dit type van veranderingsprocessen laat te veel te wensen over. Er wordt met andere woorden in de huidige situatie op een te concreet niveau ingegrepen; een ingreep op een hoger abstractieniveau is nodig. Dat hogere niveau is: het beleidssysteem. Als namelijk over een langere periode, ondanks ampele pogingen tot optimalisatie, het beoogde eindresultaat niet bereikt wordt is de vraag legitiem of het niet beter is de aandacht te verschuiven van optimalisatie van een bestaand systeem naar de ontwikkeling van een nieuw systeem. De veronderstelling in deze studie is dat deze vraag inderdaad een bevestigend antwoord moet krijgen en op basis daarvan is de onderzoeksvraag afgeleid. 33 34 35 36 37 38 39. Van Twist et al., 2009: 8 Van Twist et al., 2009: 8 Van ‘t Spijker et al., 1992: 8 Regeerakkoord 2012 Hiemstra, 2003; De Waal & Kerklaan, 2004; Ankersmit & Klinkers, 2008; Kerklaan & Verhoeff, 1997 Korsten & Hoppe, 2006: 47 Frissen, 2007b: 37 en 175. 17.

(22) 1.2.5. Onderzoeksvraag en ontwerpdoelstelling. Inleiding In subparagraaf 1.2.5 is ingegaan op de contouren van de onderzoeksopzet. Zoals in subparagraaf 1.2.4 al even is aangestipt is deze studie onder andere gebaseerd op een ontwerpwetenschappelijke benadering. Volgens Van Aken spelen in een ontwerpgerichte opzet de onderzoeksaanpak en de ontwerpdoelstelling een belangrijke rol en aan deze twee aspecten is in subparagraaf ingegaan. Onderzoeksvraag In het voorgaande is aangegeven dat er al decennialang sprake is van een maatschappelijke en wetenschappelijke problematisering van de overheidseffectiviteit en dat ondanks het feit dat er al even zolang gewerkt wordt aan verbetering ervan, de problematiek persistent blijkt. Daarom is in dit onderzoek een aanpak gevolgd waarin op een andere manier tegen het probleem is aangekeken. Dit is gedaan door de opzet van het achterliggende systeem in het vizier te nemen. Dit systeem kan worden getypeerd als de beleidsfunctie van de overheid. Vervolgens is geconstateerd dat de beleidsfunctie al sinds jaar en dag in ontwikkeling is, maar men er desondanks niet in geslaagd is tot een adequate oplossing te komen. Daarom is dit onderzoek op zoek gegaan naar een alternatieve oplossingsrichting aan de hand van de centrale onderzoekvraag van deze studie: hoe kan de overheid effectiever. worden?. 18. Deze onderzoeksvraag laat zich als volgt duiden en inperken:. ▪. Veld- en kennisprobleem In subparagraaf 1.2.3 is – in ontwerpwetenschappelijke terminologie – het zogenoemde ‘veldprobleem’ voor dit onderzoek geïntroduceerd: het betreft het persistente probleem van de effectiviteit van de overheid. 40 Conform de gevolgde ontwerpbenadering is in dit onderzoek dit veldprobleem omgezet in een ‘kennisprobleem’. Een kennisprobleem is afgeleid van het veldprobleem en legt de nadruk op de vraag welke kennis ontbreekt die nodig is bij het oplossen van het veldprobleem.41 Dit onderzoek richt zich daarom nadrukkelijk op het aanleveren van kennis die in de praktijk gebruikt kan worden om daarmee de effectiviteit van de overheid stelselmatig te optimaliseren.. ▪. Praktijkoriëntatie van het onderzoek De onderzoeksvraag begint met het woord hoe. Hiermee toont zich de oriëntatie op de praktijk. Het hoe-woord impliceert dat beantwoording van de onderzoeksvraag de bedoeling heeft het overheidshandelen in de dagelijkse praktijk te optimaliseren. Hiertoe is deze studie interventionistisch.42 Deze studie beoogt daartoe kennisvalorisatie, het aanreiken van bruikbare wetenschappelijke kennis voor publiek gebruik. 43 Dit, in afwijking tot de meer traditionele opvatting van wetenschap, waar kennisontwikkeling primair wordt nagestreefd voor. 40. Van Aken & Andriessen definiëren een veldprobleem als volgt: ‘Beschrijving van een probleem volgens de probleemdefinitie van de onderzoeker dat in de praktijk in meerdere gevallen voortkomt.’ (Van Aken & Andriessen, 2011:11 41 Van Aken & Andriessen, 2011: 10 42 Verschuren, 2011: 29 43 In deze studie is vooral nagegaan welke voor deze studie relevante kennis te vinden is in de wetenschappelijke literatuur..

(23) de wetenschap zelf en waar maatschappelijke toepassing op zijn best een bijproduct is. De studie is niet alleen gestart vanuit de vooronderstelling dat het wetenschappelijk onderzoek meerwaarde moet hebben voor de praktijk (kennisvalorisatie), maar dat er ook meerwaarde moet zijn ten opzichte van praktijkonderzoek. Zowel wetenschappelijk onderzoek als praktijkonderzoek leveren kennis op, daarin zit het verschil niet. Het grote verschil in de twee benaderingen ligt in de geldigheidsreikwijdte van kennis. Praktijkkennis behoeft alleen bruikbaar te zijn binnen de gestelde, vaak zeer beperkte context. Wetenschappelijke kennis dient een ruimere context na te streven, omdat het een onderdeel gaat vormen van het publieke domein, waardoor het op voorhand niet bekend is wie gebruik gaat maken van de wetenschappelijke kennis en onder welke omstandigheden. Dit stelt andere eisen aan de aanpak van wetenschappelijk onderzoek. Welke eisen dit zijn is in paragraaf 2.3 verder uitgewerkt. Met de gevolgde aanpak is ernaar gestreefd theorie en praktijk onderling in relatie te brengen.44. ▪. Focus ligt op methodevorming Het tweede woord in de onderzoeksvraag, het woord kan, duidt op het bieden van mogelijkheden. Aan de wetenschap zijn geen universele zekerheden gevraagd in de vorm van volledig uitgewerkte theorieën die alles zouden kunnen verklaren en zelfs voorspellen. Er is gewerkt vanuit een beperkte, maar wel haalbaar geachte ambitie: het onderzoek beoogt praktijkprofessionals te ondersteuning door een methodisch kader aan te reiken.. ▪. Nederlandse overheid als reikwijdte voor het onderzoek Het derde en vierde woord in de onderzoeksvraag: ‘de overheid’ zijn opgevat in een vrij beperkte betekenis. Deze studie richt zich op de onderdelen van de Nederlandse overheid die formeel en legitiem beleid ontwikkelen en die rechtstreeks onder politieke verantwoording staan. Dit zijn in Nederland de ministeries, de provincies, de gemeenten en de waterschappen.. ▪. Effectiviteit als kernbegrip in het onderzoek Het vijfde woord in de onderzoeksvraag, effectiever vormt de inhoudelijke kern van dit onderzoek. Het gaat vooral om de vraag wat effectiviteit is en hoe het te beïnvloeden valt. Het begrip effectiviteit duidt op doelgerichte handeling vanuit de behoefte om te veranderen.45 Mensen stellen doelen, waarmee zij aangeven dat de feitelijke situatie niet de wenselijke is. Binnen de overheid is het doelgerichte handelen georganiseerd in de beleidsfunctie. Hierin zorgen beleidsambtenaren voor onderbouwing, uitwerking, verankering en niet te vergeten, realisatie van beleidsdoelen. Effectiviteit is te beschouwen als ‘succes met voorbedachten rade’. Het is een maatstaf om zowel de ambitie, het proces en de mate van realisatie mee weer te geven. Hiermee krijgt het begrip effectiviteit een bredere betekenis dan de traditioneel beperkte betekenis van ‘doeltreffendheid’. Effectiviteit is met nadruk niet als een ‘achterafbegrip’ beschouwd, maar juist als een begrip waarmee het overheidshandelen continu bij te sturen valt. Dat is nodig omdat vooraf nooit zeker is of maatregelen wel de beoogde doorwerking zullen hebben. Bovendien veranderen omstandigheden.. 44. Dit is gedaan vanuit een dialectisch standpunt tussen praktijk en theorie. In navolging van Von Stein worden theorie noch praktijk in hun zuivere vorm als afdoende beschouwd (Rutgers, 2004: 72). 45 Zie bijvoorbeeld Bekkers, 2007. 19.

(24) ▪. Veranderingsaanpak Het zesde woord worden, duidt op een onderliggend proces. Het geeft terecht aan dat effectiviteit niet iets is dat direct in één keer te realiseren valt en daarna voor altijd vast te houden zou zijn. Er is blijvende aandacht nodig voor effectiviteit en dat vraagt structurele inspanning in de vorm van een voortdurend verbeterproces. Dit proces dient in de praktijk plaats te vinden en daarmee valt het buiten de kaders van dit onderzoek. In die praktijk zullen diverse interventies nodig zijn om de effectiviteit daadwerkelijk te realiseren. Met name is in dit onderzoek ingegaan op het verankeringsproces in de overheidsorganisaties. Dit is benaderd van onderaf (‘bottom-up’) om te voorkomen in de valkuil te stappen van grootschalige top-down overheidshervormingen. Dit is een valkuil omdat deze benadering in Nederland sinds de jaren tachtig van de vorige eeuw tot onvoldoende resultaten heeft geleid.46. Onderzoeksdoelstelling In bovenstaande alinea is de onderzoeksvraag toegelicht en deze luidt: ‘hoe kan de overheid effectiever worden?’ Deze onderzoeksvraag is vervolgens ‘hertaald’ in een onderzoeks(doel)stelling. Het kernidee in dit proefschrift is om via professionalisering de in paragraaf 1.2 beschreven systeemcrisis in de beleidsfunctie aan te pakken. Van Aken gebruikt voor de oplossingsrichting het begrip ‘ontwerpstelling’. 47 Hij definieert dat als ‘een mogelijke oplossing die je direct in een specifieke context kunt gebruiken.’48 De ‘ontwerpstelling’ van het onderhavige onderzoek luidt: ‘professionalisering van de beleidsfunctie vergroot stelselmatig de effectiviteit van de overheid.’49. 20. 46 47 48 49. Korsten & Hoppe, 2006: 47; Van Twist et al., 2009 Van Aken, 2011: 32 Van Aken, 2011: 10 Wieringa, 2014: 29.

(25) 1.3. Interventievoorstel. 1.3.1. Inleiding. Paragraaf 1.3 gaat nader in op de gekozen oplossingsrichting voor het in paragraaf 1.2 behandelde probleem: de professionalisering van de beleidsfunctie. Deze paragraaf is als volgt gestructureerd:. ▪. Subparagraaf 1.3.2. Kenmerken van professionalisering. ▪. Subparagraaf 1.3.3. Overwegingen voor professionalisering. ▪. Subparagraaf 1.3.4. Stand van zaken rond de professionalisering. ▪. Subparagraaf 1.3.5. Implementatiestrategie. 1.3.2. Pleidooi tot professionalisering van de beleidsfunctie. Inleiding Subparagraaf 1.3.2 licht het pleidooi tot professionalisering van de beleidsfunctie nader toe. Dit is gedaan door:. ▪. in te gaan op de generieke kenmerken van professionalisering om op deze manier de specificaties van het ontwerp mee te geven. ▪. een aantal uitgangspunten rond het beoogde proces van professionalisering expliciet te maken. ▪. verschillende overwegingen mee te geven waarom gekozen is voor de oplossing van professionalisering van de beleidsfunctie binnen de Nederlandse overheid.. Kenmerken van professionalisering Professionalisering kan bogen op een lange traditie en in de literatuur is dan ook een groot aantal kenmerken meegegeven aan deze organisatievorm. Deze kenmerken zijn in deze paragraaf in rij en gelid gezet. Naast een aantal andere overwegingen die pleiten voor deze organisatievorm ligt de basis voor de keuze voor professionalisering als oplossingsrichting voor de eerder geproblematiseerde effectiviteit van de overheid in de overweging dat met professionalisering de interne complexiteit in de beleidsfunctie van de overheid structureel af te stemmen is op de toegenomen externe complexiteit. Professionalisering is namelijk een organisatiewijze die ten opzichte van de overheersende bureaucratische structuur van overheidsorganisaties een veel grotere complexiteit kan verwerken. De gekozen oplossingsrichting houdt twee zaken in:. ▪. Professionaliseren van beleidsambtenaren In de eerste plaats dienen beleidsambtenaren in een proces van professionalisering te komen tot een structurele ontwikkeling van hun vakmanschap in beleid. In hoofdstuk 4 is hiertoe een beleidsmethodiek uitgewerkt.. 21.

(26) ▪. Professionaliseren van beleidsorganisaties Naast de professionalisering van beleidsambtenaren dienen ook beleidsorganisaties geprofessionaliseerd te worden, dat wil zeggen zodanig georganiseerd te zijn dat er voldoende ruimte is voor professioneel handelen. Dit vanwege de constatering dat veel beleidsorganisaties nu nog primair bureaucratisch zijn georganiseerd en er daardoor te weinig ruimte is voor professioneel handelen van beleidsambtenaren. Zie verder hoofdstuk 5.. Het fenomeen professie is een verschijnsel dat een eeuwenlange traditie kent. Het begin ervan is terug te voeren tot in de Romeinse oudheid: er was sprake van een gemonopoliseerde rechtspraak en rechters kenden een besloten beroepsgroep. Op deze manier konden rechters hun werk zelfstandig doen en bovendien beschikten ze over specifieke kennis en vaardigheden. In de Middeleeuwen ontstonden andere onafhankelijke beroepsgroepen zoals notarissen en advocaten.50 In de negentiende eeuw zijn in Engeland professies als artsen, apothekers, architecten en accountants ontstaan. Dit vond plaats vanuit een proces van arbeidsdeling en institutionalisering. 51 Inmiddels is er wereldwijd sprake van een diversiteit aan geprofessionaliseerde beroepen en ook in Nederland is een traditie opgebouwd van professionalisering van allerlei publieke functies. Deze aandacht voor professionalisering is terug te voeren op de economische behoefte om werk te organiseren. Freidson onderkent drie fundamentele manieren waarop we werk kunnen organiseren, op basis van onderscheid in de wijze van aansturing: 52. 22. ▪. via de markt waar consumenten bepalend zijn. ▪. via de bureaucratie waar management bepalend is. ▪. via professionalisme waar de beroepsgroep in control is.. In de publieke sector is hier nog een vierde aansturingsmodel aan toe te voegen: een politieke benadering waarin burgers bepalend zijn. In hoofdstuk 5 is nader ingegaan op deze vier organisatiewijzen. Elk van deze vier organisatievormen kent voor- en nadelen en we kunnen onze maatschappij niet vormgeven op basis van één van deze manieren. Al sinds de oude Grieken kennen we het politieke proces om de wijze van samenleven vorm te geven om te komen tot gemeenschappelijke afweging bij belangentegenstellingen en complexe maatschappijen als de onze kunnen niet zonder het regulerende politieke proces. Daarnaast is de marktwerking in onze maatschappij niet weg te denken en is onze welvaart nog steeds afhankelijk van goed functionerende markten.53 De grondlegger van de vrije markteconomie en daarmee van een technische of verticale arbeidsdeling is Smith. Door het opdelen van het productieproces in deeltaken, waarbij een arbeider zich specialiseert in een bepaalde deelbewerking, is de productiviteit van handenarbeid sterk toegenomen. Taylor heeft dit principe van verticale arbeidsdeling nader uitgewerkt en zich daarbij met name gericht op de optimalisatie van het productieproces door hierover kennis te ontwikkelen (scientific management). 54 Die kennis wordt niet door de handarbeider ontwikkeld en toegepast , maar door een aparte functionaris en hiermee doet de manager zijn intrede. 50. Van Houten, 2008: 17 De Sonnaville, 2005: 75 en 76 52 Freidson, E. (2001): 36-59. In aanvulling op de driedeling van Freidson is in hoofdstuk 3 nog een vierde vorm van aansturing onderkend: de politieke sturing. 53 Zie verder subparagraaf 4.3.2 waarin het principe van de markteconomie als één van de pijlers van het maatschappelijk functioneren is opgenomen. 54 Drucker, 2004: 208-211 51.

(27) in de fabriek. Met name de ontwikkeling en toepassing van de kennis over het productieproces heeft geleid tot een spectaculaire stijging van de productiviteit.55 Het principe om via vaste regels het productieproces aan te sturen heet bureaucratisering en we mogen niet vergeten dat dit belangrijke organisatieprincipe ons in de afgelopen eeuw heel veel welvaart heeft gebracht. Hoe succesvol markten managementwerking ook zijn, niet alle organisatieproblemen zijn hiermee op te lossen. Daarom is er naast de technische of verticale manier van arbeidsdeling ook een horizontale of sociale arbeidsdeling mogelijk. Deze vorm wordt professionalisme genoemd en het gaat in zijn algemeenheid om het optimaliseren van het werk in gevallen waar de uitvoerenden hoogwaardige kennis moeten hebben, kennis die consumenten noch managers kunnen hebben. Wanneer we inzoomen op specificaties van het fenomeen ‘professionaliteit’ dan valt meteen op dat in de wetenschappelijke literatuur een waaier aan opvattingen over wat professionaliteit inhoud bestaat en hoe een proces van professionalisering plaats kan hebben.56 De Sonnaville onderscheidt in deze veelheid twee stromingen:. ▪. inhoudelijk georiënteerde theorieën die het begrip ‘professionaliteit’ centraal stellen en met name ingaan op de structurele eigenschappen vanuit een ideaalbeeld op de professie. ▪. procesgeoriënteerde theorieën die de focus leggen op ‘professionaliseren’ als een voortdurend ontwikkelproces.. De inhoudelijk georiënteerde theorieën gaan uit van klassiek gevestigde professies, zoals priester, leraar, arts en jurist, vanwege hun bijzondere publieke functie in het definiëren van ‘goed en kwaad’, ‘waarheid en onwaarheid’, ‘leven en dood’ en ‘recht en onrecht’. Deze ‘archaïsche’ prototypen kenmerken zich door hun bijzondere publieke functie en dito status en positie.57 In de inhoudelijke visie ligt de nadruk op de professionaliteitskenmerken. De gedachte is dat er pas sprake kan zijn van professionaliteit als aan alle kenmerken voldaan is. Inmiddels is deze gedachte in de wetenschappelijke literatuur grotendeels losgelaten en wordt meer vanuit een procesmatige blik naar professionaliteit gekeken, of beter gezegd naar professionalisering. 58 Er is sprake van een voortdurend proces waarin een beroepsgroep zorgt voor verbetering van de professie, dat wil zeggen dat steeds meer kenmerken structureel geborgd zijn in de dagelijkse praktijk, maar niet per se alle en zeker niet alles tegelijk. Deze laatste visie is ook hier toegepast. Professionalisering wil dan zeggen dat een gedefinieerde beroepsgroep bepaalde kenmerken van professionaliteit vertoont dan wel in een proces hieraan werkt. Dit wil echter niet zeggen dat elke beroepsgroep te kenmerken valt als ‘professioneel’. Een aantal basale kenmerken bepaalt of er sprake kan zijn van een professionele arbeidsorganisatie. Freidson onderkent de volgende kenmerken:59. ▪. een gespecialiseerde taak met een herkende eigen status. ▪. het geloof dat voor de taakuitvoering theoretische gefundeerde kennis en vaardigheden nodig zijn. ▪. een beschermde status op basis van een set van kwalificaties die door de beroepsgroep zelf worden bepaald. ▪. een geformaliseerd programma voor opleiding en training. ▪. een wettelijk verankerd stelsel van voorbehouden handelingen. 55. Drucker geeft aan dat op deze manier de productiviteit in de 20e eeuw is vervijftigvoudigd (Drucker, 2004: 215). De Sonnaville, 2005: 75 57 Van Houten, 2008: 17 58 Smid, 2012: 7. 59 Freidson, 2001: 127. In paragraaf 3.2 is een uitgebreid overzicht gegeven van kenmerken van professionaliteit op basis van een bredere literatuurstudie. 56. 23.

No results found