1.3 Interventievoorstel
1.3.3 Stand van zaken
Subparagraaf 1.3.3 beschrijft de uitgangssituatie rond professionalisering van de beleidsfunctie medio de jaren twintig van de 21ste eeuw.
De voorgestelde organisatievorm is professionalisering. Professionalisering is een gangbare vorm van institutionalisering van maatschappelijk gewaardeerde en erkende kennis.85 Niet voor niets bestaat er inmiddels
een lange traditie van professionalisering van allerlei publieke functies, zoals artsen, tandartsen, advocaten, rechters, politiemensen, onderwijzers, notarissen, apothekers en accountants. Opvallend mag het ontbreken van beleidsambtenaren in deze rij genoemd worden. Immers, zij spelen een cruciale rol in de vormgeving van ons aller toekomst.
Het in dit onderzoek uitgewerkte pleidooi tot professionalisering komt niet uit de lucht vallen. Er loopt al enige tijd een discussie over professionalisering rond de beleidsambtenaar zoals hierna is geïllustreerd en bovendien is er in de dagelijkse beleidspraktijk sprake van een breed palet aan initiatieven tot professionalisering. Wanneer we de Nederlandse literatuur van de afgelopen jaren op dit punt onder de loep nemen dan kunnen daarin een aantal mijlpalen benoemd worden. In het themanummer van het blad Bestuurskunde van 2006 over ‘andere ambtenaren’ wordt in de inleiding van dit themanummer een beeld geschetst van verwarring over wat ambtenaren moeten kunnen en hoe dat bereikt kan worden.86 Er is volgens Noordegraaf, Van der Steen en Frissen over andere
83 Drucker, 2004: 220
84 Drucker, 2004: 224 85 Meij, 2008: 92
30
ambtenaren sprake van veel grootse opvattingen, veel normativiteit en veel contradicties.87 Hun conclusie is dat
het juist moet gaan over kleine veranderingen in de alledaagse praktijk en het niet moet gaan om grootse veranderingen omdat die smoren of in abstractie of in de weerspannige praktijk.88 In het themanummer over
ambtelijk vakmanschap van het zelfde blad maar dan een aantal jaren later om precies te zijn in 2014 is een ander inzicht te lezen over het belang van professionaliteit van de ambtenaar:
“‘Een portrettengalerij van Nederlandse ambtenaren’. ’24-uur lang aandacht voor vakmanschap van ambtenaren in verschillende gemeenten’. ‘Ambtelijk vakmanschap 3.0’. ‘Ambtenaren leren filmen van Frans Bromet’. Het is slechts een greep uit de initiatieven in 2014 op verschillende plaatsen genomen zijn om het ambtelijk vakmanschap onder de aandacht te brengen. Het lijkt een heuse trend. Ook de politiek laat zich niet onberoerd. In juni 2012 kondigde toenmalig minister Spies van Binnenlandse Zaken en Koninkrijkrelaties aan om ‘met de professionals, werkgevers en andere betrokkenen in gesprek te gaan om te komen tot nadere duiding van de waarden en normen van ambtelijk vakmanschap’. En begin 2014 zegde minister Plasterk in het debat over de normalisering van de ambtenarenstatus in de Tweede Kamer toe een ambtenarenstatuut te ontwikkelen, waarin de kernwaarden van ambtelijk vakmanschap worden vastgelegd. En is er dus ook nog een themanummer van Bestuurskunde over ambtelijk vakmanschap.”89
Eén van de in bovenstaande citaat genoemde ontwikkelingen die nadere aandacht vraagt is een essay van de bestuurskundige ’t Hart: ‘Ambtelijk vakmanschap 3.0’ en de nasleep daarvan.90 Van ’t Hart onderkent drie fasen in
de ontwikkeling van de Nederlandse ambtenaar en noemt die achtereenvolgens Ambacht 1.0, Ambacht 2.0 en Ambacht 3.0. Elke fase geeft Van ’t Hart een aantal kenmerken mee. Deze zijn:
▪ Ambacht 1.0: de bloeitijd van het Nederlandse model (eerste helft van de twintigste eeuw) ▪ Loyaal en effectief dienen
▪ De bestuurlijke achterkamer faciliteren ▪ Expertise en realisatievermogen bundelen ▪ Weberiaanse deugden cultiveren
▪ Ambacht 2.0: repararatieperiode (vanaf het midden van de jaren zestig van de twintigste eeuw) ▪ Blik (ook) naar buiten richten
▪ Interne samenhang vergroten
▪ Leren omgaan met transparantie en verantwoording ▪ Internationaal denken, multi-level opereren
▪ De eerste adviseur van het bestuur zien te blijven
▪ Ambacht 3.0: turbulente netwerksamenleving (vanaf de huidige tijd) ▪ Omgaan met agendaturbulentie
▪ Omgaan met electorale en partijpolitieke turbulentie ▪ Omgaan met gezagsturbulentie
87 Noordegraaf, Van der Steen & Frissen, 2006: 2 88 Noordegraaf, Van der Steen & Frissen, 2006: 2 89 Jansen, Janssen & Kwakkelstein, 2014: 3 90 ‘t Hart, 2014
31
▪ Omgaan met temporele turbulentie▪ Balanceren tussen rollen
▪ Interactief besturen in een netwerksamenleving91
Rond het essay is een brede discussie losgebarsten in het werkveld en dat heeft geleid tot een rapportage hierover die de bevindingen tot dan toe heeft gebundeld. Hieruit kunnen de volgende voorlopige conclusies getrokken worden:
▪ Er is inhoudelijk veel steun voor de gevolgde gedachtegang en er is ‘behoorlijk brede overeenstemming’ over de richting van de ontwikkeling.
▪ Er zijn daarnaast ook enkele reacties gebaseerd op geheel andere inzichten ▪ Er is behoefte aan het ontwikkelen van handelingsperspectief92
Kortom, geconcludeerd wordt dat een vervolgtraject nodig is waarin gerichte aandacht nodig is voor de nog vele openstaande vragen. Uitwerking en dialoog zijn nodig, zo wordt gesteld door nadere onderzoek en experimenten.93
Er loopt, zo constateert men, al veel en het zal vooral een kwestie zijn van verbinden en programmeren van een gezamenlijk vervolgtraject.94
Op basis van het voorgaande kan voorzichtig gesproken worden van een trend tot verdere professionalisering van de beleidsfunctie.95 Het in deze studie uitgewerkte pleidooi tot professionalisering leunt op deze trend. De actuele
ontwikkelingen rond professionalisering vormen een noodzakelijke basis voor het hier uitgewerkte pleidooi.
Het gevaar is dat de lopende ontwikkelingen niet leiden tot een systeemverandering en zodoende uiteindelijk onvoldoende doorwerking hebben. Gerichte interventie – zo is de algemene stelling in deze studie – is noodzakelijk wil men komen tot systeemverandering. Net zoals in de voorgaande analyse rond de beleidsfunctie is ook hier weer een systemische benadering gehanteerd om interventie na te streven in de opzet van het beleidssysteem en niet te streven naar optimalisatie binnen de huidige opzet. Het risico is niet denkbeeldig dat de lopende initiatieven rond professionalisering onvoldoende samenhang en interventiekracht hebben om structureel te kunnen professionaliseren. Professionalisering is geen vrijblijvende zaak. Er mag niet vanuit worden gegaan dat het proces van zelforganisatie, hoe krachtig en noodzakelijk dat proces op zichzelf is, afdoende zal blijven doorwerken. Sociale systemen kunnen namelijk in een staat van crisis komen, waarbij het proces van zelforganisatie niet meer afdoende de beoogde functionaliteit van het systeem waarborgt. Om in woorden van Covey te spreken: er is sprake van een disbalans tussen ‘Production’ en ‘Production Capability’.96 Nogmaals, net zoals bij de behandeling van de effectiviteit
van de beleidsfunctie in de vorige paragraaf is ook hier systeeminterventie nodig dat moet leiden tot gerichte
91 ‘t Hart, 2014
92 Wesseling et al. 2015: 10 93 Wesseling et al. 2015: 11 94 Wesseling et al. 2015: 12
95 Jansen, Janssen & Kwakkelstein, 2014: 3 96 Covey, 1992: 54
32
organisatie van het proces van professionalisering.97
Het in deze studie voorgestelde interventieproces ter (verdere) professionalisering van de beleidsfunctie kent vier fasen:
▪ fase 1: initiëring ▪ fase 2: groei ▪ fase 3: beheersing ▪ fase 4: integratie
Wanneer we bovenstaande ontwikkelingstheorie toepassen op de professionalisering van de beleidsfunctie dan ontstaat het volgende beeld: in de eerste fase bouwen afzonderlijke organisatie-eenheden ervaring op met professionalisering. Zie verder hoofdstuk 5.98 Daarnaast is het aan te bevelen te starten met de ontwikkeling en
introductie van een postacademische opleiding tot professionele beleids- en interventiekundige. Op deze manier vindt professionalisering van beleidskundigen plaats en bovendien vormt dit een communicatiekanaal om grotere bekendheid te krijgen met de mogelijkheden en voordelen van professionalisering. De bedoeling is om in fase 1 inktvlekwerking tot stand te brengen. De eerste fase in het veranderingsproces zal minimaal enkele jaren in beslag nemen. Dit proces is niet of nauwelijks te versnellen. Het gaat om het ontwikkelen van positieve ervaringen en draagvlak op een zodanige schaal dat er sprake zal zijn van een ‘kantelpunt’. Op enig moment is een overgang nodig naar fase 2 waarbij vanuit politiek en bestuur professionalisering wordt gestimuleerd. Vervolgens is een overgang nodig naar fase 3. Het ontwikkelingsproces vraagt dan beheersing. In fase 3 dient met name de rijksoverheid in het geweer te komen. Dan dient het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijkrelaties de beslissing te nemen om te komen tot regievoering op het proces. Er worden dan eisen gesteld aan individuele beleidskundigen en beleidsorganisaties. Ten slotte is nog een vierde fase voorzien. Hierin staat internalisering van professioneel handelen bij beleidsambtenaren in de dagelijkse praktijk centraal en een gewaarborgde verankering in de opzet en werking van beleidsorganisaties.