Implementatiestrategie

Subparagraaf 1.4.4 gaat in op de strategie om te komen tot een implementatie van de voorgestelde professionalisering.

In subparagraaf 1.2.4 is aangegeven dat de beleidsfunctie primair de effectiviteit van de overheid bepaalt en dat daarom het onderzoek zich richt op de beleidsfunctie. Vervolgens is aangegeven dat de beleidsfunctie als sinds jaar en dag in ontwikkeling is en er ook nu allerlei initiatieven worden genomen om te komen tot betere uitvoering en

97 _{In hoofdstuk 2 is dit principe nader toegelicht vanuit het pragmatisme. In dit onderzoek is het pragmatisme uitgewerkt als}

een cyclisch proces op basis waarvan mensen onderling samenwerken. Dit proces bestaat uit vier functies: interacteren, communiceren, leren en organiseren. De functie organiseren heeft als oogmerk het proces te voorzien van een expliciete opzet.

98 _{Sinds 2000 worden inmiddels binnen diverse overheidsorganisaties verschillende onderdelen toegepast vanuit de eigen}

33

resultaten van het beleid. Echter, deze maatregelen vinden plaats vanuit de huidige systeemopzet van de

beleidsfunctie. Gezien de weerbarstigheid van de problematiek rond de effectiviteit van de overheid is daarom in deze studie de blik gericht op de ontwikkeling van een nieuwe systeemopzet voor de beleidsfunctie. Er is gezocht naar een andere manier van organisatie van de beleidsfunctie. Het gaat met andere woorden niet om optimalisatie binnen de grenzen van de huidige opzet van de beleidsfunctie maar om vernieuwing van die opzet, oftewel een reorganisatie van de beleidsfunctie i.c. het beleidssysteem. Die opzet is gevonden in professionalisering van de beleidsfunctie.

Een belangrijke startvoorwaarde voor professionalisering, zoals uit de in de vorige subparagraaf naar voren komt, is de beschikbaarheid van een gezamenlijke kennisbasis binnen de beroepsgroep. Het hebben en delen van gespecialiseerde en niet te standaardiseren kennis in een beroepsgroep is volgens Freidson namelijk het wezenskenmerk van professionaliteit.99 _{In de kern hiervan ligt de methodische beschrijving van het werk. Elke}

professie kent op deze manier haar eigen kader aan methoden en technieken, zoals in de wetenschap en de medische wereld. Hoewel er in de loop van de tijd veel methoden zijn ontwikkeld voor de beleidsfunctie, ontbreekt het aan een samenhangend methodisch kader met enige status, draagvlak en voldoende interne complexiteit om het hoofd te kunnen bieden aan de externe complexiteit.100 _{Ongetwijfeld heeft dit te maken met:}

▪ onderschatting van de breedte en complexiteit van de beleidsfunctie in de beleidspraktijk

▪ de grote diversiteit in opleiding en ervaring van beleidsambtenaren, waardoor er geen natuurlijke binding is tussen de vakgenoten

▪ het jarenlange proces dat nodig is om een gezamenlijke kennisbasis te ontwikkelen.

Hoewel uit overwegingen van acceptatie een gezamenlijke ontwikkeling van een methodisch kader de voorkeur geniet is dit in de huidige constellatie niet of nauwelijks te organiseren. Daarvoor ontbreekt het aan een gezamenlijk platform en een gezamenlijke inhoudelijke visie binnen de beroepsgroep. Daarom is gekozen voor een individuele aanpak bij de ontwikkeling van een methodisch kader. Dit vanuit de gedachte dat individueel ontwikkelde kennis kan inspireren tot een gezamenlijke discussie over professionalisering van de beleidskunde binnen de beroepsgroep.

De implementatiestrategie sluit aan en is gebaseerd op de in subparagraaf 1.3.2 genoemde vier criteria voor professionaliteit. Hieraan zijn vier interventies gekoppeld en wel als volgt:

▪ Klinisch handelen Professionalisering van de beleidsfunctie ▪ Formele kennisbasis Opleiding tot professioneel beleidskundigen ▪ Beroepsgroep Organiseren van een beroepsgroep ▪ Formele publieke rol Formaliseren van de professie

99 _{Freidson, 2001: 17}

34

Deze indeling sluit min of meer aan op het onderscheid dat De Sonnaville maakt tussen een macro- en een microniveau.101 _{Op macroniveau is sprake van een proces waarlangs een groep beroepsbeoefenaars zich ontwikkelt}

tot een professie met sociale status. Het vak wordt geïnstitutionaliseerd. Het microniveau betreft het proces van de individuele beroepsbeoefenaar, met name een proces van leren. De Sonnaville beschouwt de micro- en de macrobenadering cyclisch verbonden. Hoe meer deze twee processen elkaar beïnvloeden, hoe meer er sprake zal zijn van homogeniteit (aan opleidingseisen) binnen de beroepsgroep.102 _{Deze gedachte van De Sonnaville is}

gevolgd, waarbij zijn microbenadering is uitgesplitst in het opleidingstraject en de professionalisering van de beleidsorganisatie en de macrobenadering is uitgesplitst in het organiseren van de beroepsgroep en het formaliseren van het beroep.

De aldus opgezette implementatiestrategie voor professionalisering is als volgt opgebouwd:

▪ Professionalisering in en via overheidsorganisaties

In de eerste plaats is professionalisering van beleidsorganisaties binnen de overheid nodig om te zorgen dat beleidsambtenaren de ruimte krijgen om klinisch te handelen, dat wil zeggen contextueel te handelen, gericht op optimalisatie van het maatschappelijk functioneren. De focus van deze interventie ligt op beleidsorganisaties. Beleidsorganisaties betreffen grote delen van de ministeries en provincies, van beleidseenheden van waterschappen en van bestuursdiensten en beleidseenheden van gemeenten. Het aanpassen van beleidsorganisaties is nodig omdat het beoogde professionele handelen van beleidsontwikkelaars zich problematisch verhoudt met een organisatie op bureaucratische grondslag, zoals nu veelal het geval is. Het is aan te bevelen dat elke overheidsorganisatie of deel hiervan vanuit een eigen initiatief maatregelen doorvoert. In hoofdstuk 5 is deze interventie uitgewerkt. Deze activiteit dient als eerste te worden aangepakt. Immers zolang organisaties niet zijn ingericht op professioneel handelen, zal elke investering in de andere drie interventies niet zoveel uithalen, want ze botsen dan onvermijdelijk met de directe werkomgeving van de beleidsambtenaar en dat smoort elke afzonderlijke innovatie en de beoogde professionalisering op wat langere termijn.

▪ Opleiden tot professionele beleidskundigen

In de tweede plaats vraagt professionalisering van de beleidskundige structurele training en opleiding. In Nederland bestaat geen formele opleiding tot beleidsambtenaar, zoals die in Frankrijk wel bestaat (École Nationale d’Administration).103 _{Het ontbreekt weliswaar aan een formeel opleidingsinstituut voor}

(beleids)ambtenaren maar dat neemt niet weg dat er zowel intern de overheid als extern op de markt een aanzienlijk aanbod beschikbaar is aan opleidingen en trainingen voor beleidsambtenaren, zoals de Bestuursacademie, de Nederlandse School voor Openbaar Bestuur en het PBLQ-ROI.104 _{Dit zijn echter geen}

formele opleidingen die nodig zijn om toegelaten te worden tot taakuitvoering, zoals te doen gebruikelijk bij andere professies, bijvoorbeeld bij artsen, tandartsen, accountants, advocaten, psychologen, psychiaters en

101 _{De Sonnaville, 2005: 74}

102 _{De Sonnaville, 2005: 74 en 75} 103 _{Kwakkelstein & Beaumont, 2014: 29} 104 _{Kwakkelstein & Beaumont, 2014: 29}

35

rechters. Voor de uitoefening van deze beroepen moet met goed gevolg een specifieke (post)academische

opleiding gevolgd zijn. De ontwikkeling van zo een formele opleiding voor beleidsambtenaar wordt hier bedoeld. Daar zijn we nu nog ver van verwijderd. Als een eerste activiteit in de richting van een formele opleiding tot beleidskundige wordt aan hogescholen en universiteiten aanbevolen te komen tot de ontwikkeling en implementatie van een postacademische opleiding tot professionele beleids- en interventiekundige. In zo’n opleiding moet de nadruk liggen op het effectief interveniëren in het maatschappelijk functioneren.105 _De

bedoeling is om de huidige generatie van beleidsambtenaren en –adviseurs de mogelijkheid te bieden zich te bekwamen in de interventiegerichte beleidskunde. Dit is gewenst vanwege de volgende overwegingen. De eerste overweging heeft te maken met de implementatie van een aangepast beleidsparadigma. In onze maatschappij hebben universiteiten en hogescholen een vooraanstaande positie om zo’n paradigmashift te realiseren. Onderwijs is hiervoor bij uitstek geschikt. Niet alleen hebben universitaire opleidingen de status om een paradigmashift te introduceren, ook, en dat is de tweede overweging, zullen bestaande opleidingen rond beleid, bestuur en publiek management – wil deze paradigmashift echt worden geïmplementeerd – aanpassing vragen. Dit veranderingsproces zal niet zomaar plaatsvinden. Een discussie in de wetenschappelijke wereld hierover is nodig en zo’n proces zal naar verwachting jaren in beslag nemen. Een derde overweging is dat via opleiding een begin wordt gemaakt van een interorganisatorisch netwerk van professionele beleidskundigen. De alumni zouden de basis kunnen vormen van de beoogde ontwikkeling tot een beroepsgroep. In een later stadium is te overwegen om een opleidingscurriculum te ontwikkelen voor de opleiding van een deel van de volgende generatie van beleidsambtenaren.106 _{Uit de aard der zaak dient dit curriculum een veel bredere scope}

te hebben dan de postacademische opleiding. Met name het bachelordeel van de opleiding dient gericht te worden op brede opleiding in de sociale wetenschappen. Het gaat in ieder geval om: bestuurskunde, beleidskunde, economie, geschiedenis, publiek financieel management, staats- en bestuursrecht, sociologie, psychologie, organisatiekunde en communicatiekunde. Kwakkelstein en Beaumont komen in dit verband in hun bijdrage aan het themanummer van het blad Bestuurskunde tot de volgende conclusie aangaande opleiding van beleidsambtenaren:

“Geconcludeerd kan worden dat er binnen het huidige opleidingsaanbod ruimte bestaat om het ambtelijk vakmanschap beter gestructureerd te borgen. Een universele opleidingsmodule zou uitkomst kunnen bieden, waarin aandacht is voor publieke waarden, politiek-ambtelijke verhoudingen, de basisprincipes van democratie en rechtsstaat en de dilemma’s die het vak van ambtenaar kenmerken. Ook zouden de laatste wetenschappelijke inzichten uit verschillende kerndisciplines, zoals bestuurskunde, politicologie, rechten en economie, over het voetlicht kunnen worden gebracht. De module kan worden ingepast in al bestaande opleidingstrajecten, en kan dienen als instrument om ambtelijk vakmanschap te borgen.”107

105 _{Zie verder subparagraaf 4.3.}

106 _{In de huidige praktijk kan de groep van beleidsambtenaren gekenmerkt worden door hun pluriforme opleidingsachtergrond.}

Hoewel de ingenieur, de historicus, de milieukundige of de planoloog vanzelfsprekend het nodige moet bijleren om beleidsadviseur te kunnen zijn, is die opleidingspluriformiteit een belangrijk kenmerk van de algemene kwaliteit van de overheid.

36

▪ Organiseren van de beroepsgroep voor professionele beleidskundigen

Het derde interventiespoor richt zich op het organiseren van de beroepsgroep voor professionele beleids- en interventiekundigen. Van geïnteresseerde beleidsambtenaren wordt het initiatief gevraagd te komen tot ontwikkeling van een ‘virtuele community’, die later kan worden uitgebouwd tot een beroepsvereniging. In en met een beroepsvereniging wordt vanuit de professionals zelf aandacht besteed aan voortdurende opleiding. In dit verband kan gewezen worden op een tweetal verenigingen die in de afgelopen jaren belangrijke stappen hebben gezet. Het betreft : de vereniging voor overheidsmanagement en de stichting Innovatie, Kwaliteit en Professionaliteit van het Openbaar Bestuur (IKPOB).108

▪ Formaliseren van de professie van beleidskundigen

Aan de rijksoverheid (Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties) wordt op enig moment gevraagd te komen tot een meer geformaliseerde implementatie van de professionalisering van beleidskundigen en beleidsorganisaties. In dit verband lijkt de ontwikkeling rond het wetsvoorstel ‘normalisatie rechtspositie ambtenaren mogelijkheden te bieden. De bedoeling is namelijk dat in 2017 de rechtspositie van de meeste ambtenaren, waaronder beleidsambtenaren, gelijk wordt getrokken aan werknemers in de marktsector.109 _{Om te zorgen dat de bijzondere publieke rol die (beleids)ambtenaren vervullen niet ook verloren}

gaat bij het verdwijnen van de procesrechtelijke bijzondere positie ten opzichte van andere werknemers, is een statuut voorzien waarin de kernwaarden van het ambtelijk vakmanschap verankerd zullen worden.110

108 _{Zie de websites van deze twee verenigingen (www.vom-online.nl en www.ikpob.nl).} 109 _{Kwakkelstein & Beaumont, 2014: 26}

37

In document De effectiviteit van de overheid: een cybernetische bijdrage aan de professionalisering van de beleidsfunctie (pagina 36-41)