Eén voor allen en
Allen voor één?
Een onderzoek naar de democratische legitimiteit en effectiviteit van de
bestuurlijke structuur van de Metropoolregio Rotterdam Den Haag.
Door: Lennart Marijs (P.L.)
Studentnummer: 1140981 Datum: 9 juni 2016 Studie: MSc. Bestuurskunde – Management van de Publieke Sector Begeleider: dr. W.J. van Noort Faculty of Governance and Global Affairs Universiteit Leiden
1
Voorwoord
In dit voorwoord wil ik graag een dankwoord richten aan degenen die hebben bijgedragen aan het mogelijk maken van het onderzoek dat heeft geleid tot deze masterscriptie. Allereerst dank ik daarvoor de heer Van Noort die mij begeleid heeft gedurende het traject. Mede dankzij zijn adviezen en kritieken ben ik gestimuleerd om kritisch te blijven kijken naar het onderzoek.
Voor mijn onderzoek heb ik een aantal gemeenten en personen benaderd voor het afnemen van interviews en een enquêteonderzoek. Daarbij wil ik de heren Rosier (Zoetermeer), Förster (Delft), Horlings (Midden-Delfland) en Lesschen (Provincie Zuid-Holland) bedanken voor de medewerking aan de interviews voor deze scriptie. Voorts dank ik mevrouw Keltjens (Wassenaar), mevrouw Van der Woude (Den Haag) en de heren Bosch (gemeente Delft), De Vos (Midden-Delfland), Dekker (MRDH), Vallinga (Nissewaard) voor de inspanningen bij het afnemen van de enquête. Uiteraard dank ik ook alle 67 raadsleden die de enquête hebben ingevuld. Zonde de bijdrage van al deze mensen had ik mijn onderzoek niet in deze vorm kunnen uitvoeren.
2
Inhoudsopgave
Voorwoord 1
1. Inleiding 4
1.1. Metropoolregio Rotterdam Den Haag 4
1.2. Probleemstelling 6 1.3. Leeswijzer 7 1.4. Maatschappelijke relevantie 8 1.5. Wetenschappelijke relevantie 8 2. Theoretisch kader 10 2.1. Stedelijk netwerk 11
2.2. Bestuurlijke structuur regionale samenwerking 14
2.2.1. Motieven voor regionale samenwerking 14
2.2.2. Vormen van regionale samenwerking 15
2.3. Effectiviteit regionale samenwerking 17
2.3.1. Samenvattend 18
2.4. Legitimiteit 20
2.4.1. Definitie legitimiteit 20
2.4.2. Democratische legitimiteit 23
2.4.3. Vormen van democratische legitimiteit 23
2.4.4. Legitimiteit en regionale context: drie logica’s 26 2.4.5. Voorwaarden voor legitimiteit in regionale samenwerking 27
2.4.6. Samenvattend 27
2.5. Conceptueel model 28
2.5.1. Toelichting conceptueel model 29
3. Methoden en Technieken 30
3.1. Onderzoeksstrategie 30
3.2. Operationalisering kernconcepten 30
3.2.1. Bestuurlijke structuur MRDH 30
3.2.2. Democratische legitimiteit bestuurlijke structuur MRDH 31
3.2.3. Effectiviteit bestuurlijke structuur MRDH 35
3.3. Onderzoeksmethoden 37
3.3.1. Literatuuronderzoek 37
3.3.2. Analyse van bestaande data 38
3.3.3. Interviews 38
3.3.4. Enquêteonderzoek 39
3.4. Responsanalyse 43
3
4. Achtergrond MRDH 45
4.1. Groei takenpakket gemeenten 45
4.2. Naar intergemeentelijke samenwerking 46
4.3. De WGR-plus: een wet in verandering 47
4.4. Trends intergemeentelijke samenwerking 52
4.5. Samenwerking tussen Rotterdam en Den Haag 56
4.5.1. WGR-plusregio’s Rotterdam en Haaglanden 57
4.5.2. Naar een metropoolregio Rotterdam Den Haag 59
4.5.3. Afschaffing WGR-plus 61
4.6. Vorming MRDH 63
4.7. Wettelijke grondslag MRDH 66
4.7.1. Algemene taken en bevoegdheden 66
4.7.2. Bestuurlijke structuur MRDH 66 4.7.3. Verantwoordingsmechanismen MRDH 69 5. Analyse 70 5.1. Structuur 70 5.2. Democratische legitimiteit 70 5.3. Effectiviteit 85 5.4. Reflectie op theorie 93 6. Conclusie 96 Literatuurlijst 100 Bijlagen 105
- Bijlage A - Transcript interview dhr. F. Förster 106
- Bijlage B - Transcript interview dhr. H. Horlings 112
- Bijlage C - Transcript interview dhr. M. Rosier 119
- Bijlage D - Transcript interview dhr. H. Lesschen 124
- Bijlage E – Enquêteformulier 129
4
Hoofdstuk 1: Inleiding
Samenwerking tussen gemeenten is in Nederland een thema dat al decennialang op de politieke agenda staat. Daarbij zijn er sinds de invoering van de gemeentewet in 1848 verschillende initiatieven ontplooid om de samenwerking tussen gemeenten vorm te geven. Zo is er door de jaren heen gesproken over de inrichting van stadsgewesten, stadsprovincies, agglomeratiegemeenten, een Randstadprovincie, mini-provincies, supermini-provincies, WGR-plusgebieden, dubbelsteden en metropoolregio’s. Hoewel een aantal van deze constructen nooit in de praktijk is gebracht, zijn de metropoolregio’s wel tot stand gekomen. Zo bestaat er een Metropoolregio Amsterdam (MRA) en een Metropoolregio Rotterdam Den Haag (MRDH). Laatstgenoemde zal in dit onderzoek nader worden beschouwd.
Op 19 december 2014 is er door de Eerste Kamer ingestemd met de gemeenschappelijke regeling metropoolregio Rotterdam Den Haag.1 Dit betekende het officiële startschot voor de MRDH. Al sinds de jaren tachtig werd er gesproken over de intensivering van de samenwerking tussen de gemeenten Rotterdam en Den Haag. Ruim dertig jaar later is deze samenwerking pas formeel tot stand gekomen. Naast de gemeenten Rotterdam en Den Haag zijn er nog 21 gemeenten betrokken in de MRDH. Door de betrokkenheid van maar liefst 23 gemeenten ontstaat het bestuurlijke vraagstuk hoe het samenwerkingsverband vormgegeven moet worden om een effectieve samenwerking te waarborgen. Daarnaast betekent een samenwerkingsverband van 23 gemeenten ook dat er 23 gemeenteraden betrokken zijn. Daardoor rijst de vraag hoe er binnen de MRDH voor gezorgd is dat alle neuzen dezelfde kant op staan. Nu, anderhalf jaar na instelling van de MRDH, is het interessant om na te gaan hoe de metropoolregio ervaren wordt door de betrokken actoren. Aangezien er maar liefst 23 gemeenten zijn verenigd in de MRDH, ontstaat ook de vraag hoe de politieke verhoudingen zijn in dit samenwerkingsverband. Daarmee is het interessant om na te gaan hoe het bestuur van de MRDH is vormgegeven en welke rollen de lokale besturen hierin vervullen. Gezien de grootte van het samenwerkingsverband kan er worden afgevraagd in welke mate de afzonderlijke gemeenten nog wel controle hebben op het besluitvormingsproces en in welke er mate dus nog sprake is van een volksvertegenwoordiging.
1.1 Metropoolregio Rotterdam Den Haag
Voordat de ideeën over de vorming van een metropoolregio tot stand waren gekomen, werd er al gesproken over (eventuele) samenwerking tussen Rotterdam en Den Haag. Zo werd er in 1989 gesproken over een samenwerkingsverband voor ruimtelijke ordening en het verbeteren van de gezamenlijke infrastructuur in het rapport Parkstad tussen Hof en Haven2. In 2002 werd een voorstel
1 Rijksoverheid (2014), Gemeenschappelijke Regeling Metropoolregio Rotterdam Den Haag 2014, op:
http://decentrale.regelgeving.overheid.nl/cvdr/xhtmloutput/historie/Rotterdam/321443/321443_1.html, artikel 1:2
2 NRC (1990), Parkstad Zuid-Holland omstreden, 2 februari, op: http://www.nrc.nl/handelsblad/1990/02/02/
5 gedaan tot de creatie van een stadsprovincie Rotterdam (Allers & Fraanje, 2011: 111), waarna in 2007 gesproken werd over Rotterdam en Den Haag als ‘dubbelstad’ in het rapport Randstad Kracht3. Het feit dat de MRDH pas in 2014 tot stand is gekomen, komt voort uit de instelling van zogeheten plusgebieden vanuit de Wet op de Gemeenschappelijke Regeling (WGR). In 2006 gaf de regering de voorkeur aan deze variant, ten opzichte van gemeentelijke herindeling of de inrichting van stadsprovincies. In Wijzigingswet WGR-plus4 werden per 1 januari 2006 acht plusregio’s ingesteld waarin op een aantal beleidsterreinen verplicht moest worden samengewerkt. Twee van die plusregio’s lagen rond Rotterdam en Den Haag. Hierdoor kwamen de stadsregio Rotterdam en het stadsgewest Haaglanden tot stand. De regio’s bestonden uit respectievelijk vijftien en negen gemeenten.
Ondanks de instelling van de verplichte WGR-plusregio’s wordt er in 2008 opnieuw gesproken over een mogelijke samenwerking tussen Rotterdam en Den Haag. In dat jaar presenteert het Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke ordening en Milieubeheer (VROM) de Structuurvisie Randstad 2040. Dit rapport volgde in het kielzog van het OESO-rapport Territorial Reviews: Randstad Holland. In dit OESO-rapport werd namelijk benadrukt dat hoewel de Randstad een sterke economische regio is (Amsterdam, Rotterdam, Den Haag, Utrecht) er geen overkoepelend bestuur gevormd zou moeten worden. De grootste economische groei zou volgens de OESO kunnen worden bereikt door de versterking van de afzonderlijke stadsregio’s van de Randstad. Daarbij benoemde ook de OESO de regio van Rotterdam en Den Haag als één regio (OESO, 2007: 39, 202). Deze conclusie komt dan ook terug in de Structuurvisie Randstad 2040 van het Ministerie van VROM. Er wordt gesteld dat de Noordvleugel (Amsterdam) en de Zuidvleugel (Rotterdam en Den Haag) de kern zijn van de Randstad en de grootste economische potentie hebben.
In 2009 stellen de gemeenten Rotterdam en Den Haag samen met de Rijksoverheid en de Provincie Zuid-Holland een gezamenlijke gebiedsagenda op, in navolging van een structuurvisie. Daarnaast stellen in 2010 de gemeenten samen ook de Agenda 2010-2014 Metropoolregio Rotterdam-Den Haag op. Met deze twee agenda’s komt samenwerking in metropoolverband steeds dichterbij. Als vervolgens de regering in 2010 in haar regeerakkoord te kennen geeft de WGR-plusregio’s af te willen schaffen, komt de samenwerking weer op losse schroeven te staan. Dit leidt tot verbazing aangezien de WGR-plusregio’s volgens de betrokkenen goed functioneren, getuige rapporten van de VNG en het Ministerie van Binnenlandse Zaken. Toch wordt de afschaffing doorgezet en worden de plusregio’s opgeheven per 1 januari 2015. Een intensieve lobby van Amsterdam, Rotterdam en Den Haag leidt ertoe dat voor deze (voormalige) plusregio’s een uitzondering wordt gemaakt vanwege de aanwezigheid van de lokale
3 Kamerstukken II, 2006-07, 31089, nr. 2
4 Rijksoverheid (2013), Memorie van toelichting inzake afschaffen plusregio’s, op:
https://www.rijksoverheid.nl/binaries/rijksoverheid/documenten/kamerstukken/2013/06/18/memorie-van-toelichting-inzake-afschaffen-plusregio-s/memorie-intrekking-plusregio-s.pdf, pagina: 1,3,4
6 vervoersbedrijven: wanneer de plusregio’s zouden worden opgeheven, zouden de vervoerstaken naar de provincie gaan. Door een Europese richtlijn zou dit tot de opheffing van de lokale vervoerders leiden. Door de lobby behouden de regio’s de regie op de regionale vervoersautoriteit en zullen zij in regionaal verband de financiële middelen voor de vervoerstaken ontvangen. Op basis van deze uitzondering is vervolgens de gemeenschappelijke regeling metropoolregio Rotterdam Den Haag5 tot stand gekomen. Naast de vervoersautoriteit is er ook samenwerking met betrekking tot het economisch vestigingsklimaat toegestaan in deze regeling. Hierdoor werden 24 gemeenten verbonden met elkaar in de metropoolregio Rotterdam Den Haag (MRDH). Dit aantal is inmiddels 23, door de fusie van de gemeenten Bernisse en Spijkenisse tot de gemeente Nissewaard.
Figuren 1 en 2: MRDH-gebied6 en beeldmerk7
1.2 Probleemstelling
Met de formele totstandkoming van de MRDH per 19 december 2014 is het samenwerkingsverband officieel een “een rechtspersoonlijkheid bezittend openbaar lichaam” 8. In de MRDH zijn 23 gemeenten verenigd, waardoor er sprake is van verlengd lokaal bestuur. Het beleid dat ontwikkeld wordt binnen het samenwerkingsverband heeft betrekking op 2,2 miljoen inwoners9, wat betekent dat MRDH relevant is voor 12,9% van de Nederlanders10. Binnen de MRDH is voor elke inwoner een bijdrage van €2,47 vastgesteld in de begroting van 201611. Hierdoor rijst de vraag wie er over dit geld beslist en wat er mee
gebeurt. Aangezien er sprake is van verlengd lokaal bestuur, is het de vraag in hoeverre de 23 betrokken
5 Rijksoverheid (2014), Gemeenschappelijke Regeling Metropoolregio Rotterdam Den Haag 2014, op:
http://decentrale.regelgeving.overheid.nl/cvdr/xhtmloutput/historie/Rotterdam/321443/321443_1.html, artikel 1:2
6 MRDH (g.d.), Gemeenten, op: http://mrdh.nl/gemeenten
7 MRDH (g.d.), MRDH, op: http://www.jayacreation.com/wp-content/uploads/2015/02/MRDH-2.png
8 Rijksoverheid (2014), Gemeenschappelijke Regeling Metropoolregio Rotterdam Den Haag 2014, op:
http://decentrale.regelgeving.overheid.nl/cvdr/xhtmloutput/historie/Rotterdam/321443/321443_1.html, artikel 1:2
9 MRDH (g.d.), Netwerk, op: http://mrdh.nl/netwerk
10 CBS (2015), Bevolkingsteller, http://www.cbs.nl/nl-nl/menu/themas/bevolking/cijfers/extrabevolkingsteller.htm 11 MRDH (2015), Begroting 2016 en meerjarenbeeld 2017-2019, op:
7 gemeenten inspraak hebben op het besluitvormingsproces of controle hebben over de besluitvorming in de MRDH. Het zijn immers de 23 raden van de gemeenten die direct verkozen worden door de burger. De vraag is dus in hoeverre de MRDH – en dan met name de bestuurlijke structuur – democratisch gelegitimeerd is. Daartoe is het interessant om enerzijds na te gaan hoe de democratische legitimiteit formeel is vastgelegd. Anderzijds is het ook van belang te onderzoeken hoe de volksvertegenwoordigers die democratische legitimiteit ervaren binnen de MRDH. Naast de discussie over de mate van democratische legitimiteit is het ook interessant om na te gaan hoe effectief de MRDH eigenlijk is. Een samenwerkingsverband van 23 gemeenten is erg groot. Zodoende is het de uitdaging om de bestuurlijke structuur van de MRDH zo in te richten dat de besluitvorming niet te stroperig wordt, maar dat wel alle gemeenten zich betrokken voelen. De vraag is dus in hoeverre de huidige bestuurlijke structuur bijdraagt aan de effectiviteit en democratische legitimiteit van de MRDH. Daarbij dient er gekeken te worden naar de formele structuren en procedures, terwijl ook de ervaringen van de betrokken actoren in de praktijk van belang zijn om hier een oordeel over te vellen. In dit onderzoek zullen beide elementen worden geanalyseerd, waarbij de doelstelling is om een antwoord te geven op de volgende hoofdvraag:
In hoeverre leidt de bestuurlijke structuur en werkwijze van de Metropoolregio Rotterdam-Den Haag tot een effectieve en democratisch gelegitimeerde samenwerking voor de 23 deelnemende gemeenten?
1.3 Leeswijzer
Zoals gesteld bij de probleemstelling zal er zowel gekeken worden naar de formele structuren en procedures als naar de ervaringen van de betrokken actoren. Om daarbij een genuanceerd oordeel te kunnen vormen over de democratische legitimiteit en de effectiviteit van de bestuurlijke structuur van de MRDH, bestaat het onderzoek uit een aantal onderdelen.
Allereerst zal er in het volgende hoofdstuk een oriëntatie van wetenschappelijke literatuur worden gemaakt. Hierbij wordt er gekeken naar (wetenschappelijke) literatuur over de ontwikkeling van (stedelijke) netwerken en motieven en vormen van regionale samenwerking. Hierdoor ontstaat er een kader dat handvatten biedt om de ontwikkeling van de MRDH en de verhoudingen tussen de deelnemende gemeenten (onderling) te begrijpen. Vervolgens zal er gezocht worden naar de definities van de twee belangrijkste concepten uit de hoofdvraag: democratische legitimiteit en effectiviteit. Nadat er een definitie is opgesteld, wordt er in de literatuur gekeken naar verschillende vormen en aspecten van beide concepten. Hiermee ontstaat er een begrip van de elementen die moeten worden onderzocht wanneer de concepten in de casus van de MRDH worden geanalyseerd. Uiteindelijk wordt er een conceptueel model gevormd waarin de belangrijkste concepten uit het onderzoek zijn vermeld. Op basis van dit model kan het onderzoek in het methodologische hoofdstuk verder worden vormgegeven. De conceptualisering van de kernconcepten heeft ertoe geleid dat er een aantal onderzoeksmethoden worden gebruikt. Dit zijn een literatuuronderzoek, een analyse van bestaande data, semigestructureerde
8 interviews en een enquêteonderzoek. De toelichting en de nadere invulling van de onderzoeksmethoden zijn beschreven in hoofdstuk 3. In het vierde hoofdstuk wordt vervolgens de achtergrond van de MRDH uiteengezet. Hierbij is er aandacht voor de geschiedenis van regionale samenwerking in Nederland en verschillende trends met betrekking tot regionale samenwerking, alvorens er in gegaan wordt op de ontwikkeling van de MRDH. Niet alleen de totstandkoming, maar ook de formele structuur van de MRDH wordt in dit hoofdstuk beschreven. Daarbij is er aandacht voor zowel de bestuursstructuur als de verantwoordingsstructuur van de MRDH. In hoofdstuk 5 worden de uitkomsten van de interviews en van het enquêteonderzoek gepresenteerd en geanalyseerd. Dit gebeurt aan de hand van de geoperationaliseerde kernconcepten uit het conceptueel model. In dit hoofdstuk wordt gekeken naar de ervaringen met betrekking tot de democratische legitimiteit en effectiviteit van de bestuurlijke structuur van de MRDH in de praktijk. Deze uitkomsten worden vervolgens gekoppeld aan de hoofdvraag en de theoretische inzichten uit hoofdstuk 2. In dit hoofdstuk vindt de analyse plaats die uiteindelijk zal leiden tot een antwoord op de hoofdvraag. In de conclusie (hoofdstuk 6) wordt het antwoord op de hoofdvraag geformuleerd en zullen er enkele aanbevelingen worden gepresenteerd naar aanleiding van de bevindingen uit het onderzoek.
1.3 Maatschappelijke relevantie
Het onderzoek naar de bestuurlijke structuur van de MRDH is van maatschappelijke waarde. Zoals in de probleemstelling reeds vermeld werd heeft de MRDH betrekking op 2,2 miljoen inwoners. Voor al deze inwoners is een inwonerbijdrage van € 2,47 vastgesteld voor de ontwikkeling van MRDH-beleid. De vraag in hoeverre het samenwerkingsverband deze middelen effectueert in beleid dat bijdraagt aan regionale ontwikkeling, is daarmee legitiem. Daarnaast is het ook van maatschappelijk belang dat wordt nagegaan in hoeverre de bestuurlijke structuur democratisch gelegitimeerd is. Omdat er sprake is van verlengd lokaal bestuur, vindt de besluitvorming van de MRDH niet via een directe volksvertegenwoordiging plaats. Daarom is het relevant om na te gaan hoe de MRDH getracht heeft het democratische gehalte van de samenwerking te waarborgen. Er wordt immers besloten over de rug van 2,2 miljoen inwoners door een bestuur dat niet direct gekozen is.
1.4 Wetenschappelijke relevantie
De totstandkoming van stadsregio’s is een veel beschreven onderwerp in de wetenschappelijke literatuur. Ook over de stadsregio’s, WGR-plusregio’s en regionale samenwerking in Nederland is veel geschreven. Een greep uit die literatuur wordt in de hoofdstukken 2 en 4 uiteengezet. De wetenschappelijk relevantie van dit onderzoek is gelegen in de koppeling van wetenschappelijke inzichten met de praktijk. De MRDH bestaat formeel pas anderhalf jaar op het moment van schrijven, waardoor er nog geen literatuur is verschenen over het functioneren van de MRDH. Er is wel onderzoek gedaan naar motieven om regionale samenwerking aan te gaan, voorwaarden voor democratische legitimatie en effectiviteit in regionale samenwerking. Het is daarom wetenschappelijk interessant om
9 die inzichten te toetsen in de praktijk. Door het vergelijken van de formele structuren en procedures met de ervaringen van de betrokken actoren, kan er empirische bewijs worden geleverd over de ervaring van actoren met een bepaalde bestuurlijke structuur. Daarmee kan er worden nagegaan of de inzichten uit de literatuur overeenkomen met de praktijk, of wellicht moeten worden herzien. Verder biedt het onderzoek de mogelijkheid om de inzichten over regionale samenwerking in Nederland verder uit te breiden. In de loop van de jaren zijn er veel voorstellen voor samenwerking of opschaling van gemeenten gedaan (stadsgewesten, stadsprovincies, agglomeratiegemeenten, een Randstadprovincie, mini-provincies, supermini-provincies, WGR-plusgebieden, dubbelsteden), maar zijn de voorstellen ingetrokken of nooit van de grond komen. Dit onderzoek naar de metropoolregio-variant biedt mogelijk inzichten over de vraag waarom het in het geval van de MRDH wél gelukt is om een samenwerkingsverband tussen 23 gemeenten te organiseren.
10
Hoofdstuk 2: Theoretisch Kader
In dit onderzoek wordt de bestuurlijke structuur van de Metropoolregio Rotterdam Den Haag onderzocht. Er wordt bekeken in hoeverre de bestaande bestuurlijke structuur bijdraagt aan de effectiviteit en democratische legitimiteit van het samenwerkingsverband. Om daar een beargumenteerd oordeel over te formuleren, is het noodzakelijk om eerst een theoretisch kader te vormen waar de MRDH vanuit beschouwd kan worden.
Dit theoretisch kader bestaat uit een aantal onderdelen. Allereerst zal er in gegaan worden op een theoretische benadering van de ontwikkeling van een stedelijk netwerk. Deze theorie biedt handvatten om te begrijpen hoe een netwerk tot stand komt en hoe onderlinge (al dan niet hiërarchische) verhoudingen binnen een netwerk ontstaan. Via deze theorie kan mogelijk begrepen worden hoe de verhoudingen tussen de 23 deelnemende gemeenten van de MRDH zijn ontstaan. Vervolgens zal er in gegaan worden op enkele theoretische benaderingen van regionale samenwerking in Nederland. Hier worden de belangrijkste motieven voor een samenwerkingsverband besproken, evenals verschillende typen samenwerkingsverbanden. Ook worden er indicatoren voor het meten van effectiviteit van regionale samenwerking beschouwd. Door deze uiteenzetting kan er mogelijk worden verklaard waarom er voor de huidige bestuursstructuur is gekozen binnen de MRDH. Tevens kan er worden nagegaan welke factoren bijdragen aan een succesvolle en effectieve vorm van regionale samenwerking.
Na de behandeling van theoretische inzichten over netwerken en regionale samenwerking, zal het concept democratische legitimiteit worden beschouwd. Aan de hand van verschillende wetenschappelijke definities en benaderingen van het concept, zal er toegewerkt worden naar een werkbare definitie van democratische legitimiteit voor het onderzoek naar de MRDH.
Nadat bovenstaande onderdelen zijn uiteengezet, kan er een conceptueel model worden opgesteld waarin de belangrijkste concepten uit het onderzoek worden gedefinieerd aan de hand van de besproken theoretische benaderingen. Daarbij worden ook de onderlinge verbanden tussen de verschillende kernconcepten belicht. Op basis van dit model kan het empirische onderzoek worden vormgegeven in het hoofdstuk methoden en technieken (bladzijde 30).
11
2.1 Stedelijk Netwerk
De term Metropoolregio impliceert dat er sprake is van een bepaalde eenheid. In plaats van te spreken over een samenwerkingsverband, is er gekozen voor de benadering vanuit het perspectief van de regio12. Het is interessant om voor een onderbouwing van die keuze te kijken in de wetenschappelijke literatuur. In het OESO-rapport over de MRDH wordt gesteld dat Nederland een polycentrische ruimtelijke structuur kent (OESO, 2016: 28). Daarmee wordt gerefereerd aan een theoretische benadering over stedelijke ontwikkeling binnen een netwerk. Deze theorie houdt in dat een stedelijk netwerk bestaat uit een aantal kernen (nodes), die onderling afhankelijk van elkaar kunnen zijn met betrekking tot de stroom (flows) van bepaalde middelen. Daarbij kan het gaan om informatie, geld, goederen, arbeid of diensten (Limtanakool, e.a., 2009: 181). In de tijd is het mogelijk dat deze onderlinge afhankelijkheid toeneemt, waardoor de interactie tussen de verschillende kernen ook verder toeneemt. Volgens de polycentrische benadering vindt er op dat moment de ontwikkeling van een netwerk plaats (Limtanakool, e.a., 2009: 182).
Binnen zo een netwerk is er dus sprake van een bepaalde mate van afhankelijkheid tussen de verschillende kernen. De mate van afhankelijkheid bepaalt de positie van een kern binnen het netwerk. Limtanakool onderscheidt drie dimensies van interactie: sterkte, symmetrie en structuur (Ibid.). De sterkte van een interactie tussen twee kernen wordt bepaald door de intensiteit van de relatie. Dus hoe meer middelen (informatie, geld, goederen, etc.) worden uitgewisseld tussen de kernen, hoe sterker de relatie is (zie figuur 1). Wanneer een bepaalde kern met verschillende andere kernen een interactie heeft, verbetert de positie van de kern in het netwerk. En naarmate het aantal kernen dat deelneemt aan de uitwisseling van middelen toeneemt, wordt het netwerk als geheel ook versterkt (Ibid.).
Figuur 3, Sterkte van interactie binnen een netwerk (Limtanakool, e.a., 2009: 182)
De tweede dimensie van interactie is symmetrie. Bij deze dimensie gaat het om de richting van de middelenstroom tussen de kernen. Binnen een netwerk is namelijk niet altijd sprake van een tweezijdige stroom. In termen van een stedelijk netwerk kan het bijvoorbeeld zo zijn dat de ene stad wel een forensenstroom levert aan de andere stad, maar dat dit andersom niet het geval is. In die situatie is er
12 dus geen sprake van een symmetrische relatie. Via deze dimensie kan de mate van afhankelijkheid van een kern binnen het netwerk worden geïdentificeerd (Litanakool, e.a., 2009: 183). Daaruit vloeit voort dat ook binnen deze dimensie de sterkte en gelijkheid van de verhoudingen binnen het netwerk duidelijk wordt. Binnen de symmetrische dimensie worden de kernen die de meeste middelen ontvangen beschouwd als dominante kern, omdat deze kernen klaarblijkelijk in staat zijn om middelen te onttrekken uit andere kernen (Ibid.).
Figuur 4, Symmetrie van interactie binnen een netwerk (Limtanakool, e.a., 2009: 182)
De derde dimensie van interactie binnen een netwerk betreft de structuur van de interactie binnen een netwerk. Evenals bij de symmetrische dimensie is de kern die meeste middelen onttrekt aan anderen in het netwerk dominant. Doordat een kern in staat is om een middelenstroom tot stand te brengen richting de eigen kern, is de andere kern afhankelijk. De eigenschappen van de dominante kern zijn in zo een geval aantrekkelijk voor de omliggende kernen, waarmee er een afhankelijke en hiërarchische verhouding ontstaat (type A, figuur 3). In het gematigde type (B, figuur 3) is er sprake van een dominante kern, maar zijn de andere kernen niet volledig afhankelijk van de dominante kern. Het uiterste is het non-hiërarchische type. De relaties tussen de kernen zijn zo opgebouwd, dat er sprake is van gelijkwaardige interactie, zonder dat een kern dominant is. Dit wordt aangeduid als perfect polycentrisch (Ibid.).
13 In het vervolg van het onderzoek heeft Limtanakool getracht het Nederlandse netwerk in kaart te brengen (Limtanakool, e.a., 2009: 188). Vanuit de visualisatie in figuur 4 wordt duidelijk dat er een aantal stedelijke netwerken in Nederland te identificeren zijn.
Figuur 6: visualisatie van woon-werkverkeerstromen tussen Nederlandse steden in 2002 (Limtanakool, e.a., 2009: 188)
Zo is er een Zuid-Limburgs netwerk zichtbaar (Maastricht, Geleen-Sittard, Heerlen), een Brabants netwerk (Den Bosch, Tilburg, Breda, Eindhoven) en een netwerk tussen Arnhem en Nijmegen. Maar het grootste netwerk bevindt zich in de Randstad, waarbij de sterkte van het netwerk tussen Rotterdam (RTD) en Den Haag (DH) ook duidelijk gevisualiseerd is. In termen van symmetrie en structuur, lijkt er tussen beide steden sprake te zijn van een polycentrische interactie, zoals de OESO in haar rapport al constateerde (OESO, 2016: 28).
Volgens deze theoretische benadering van een netwerk, ontstaat een stedelijk netwerk vanuit afhankelijkheid en vraag en aanbod met betrekking tot de uitwisseling van informatie, personen, goederen, diensten en informatie. Een kern kan een bepaalde aantrekkingskracht hebben voor een andere kern, waardoor er interactie ontstaat. De omvang, de kracht en de symmetrie van die interactie bepaalt vervolgens de kracht van een netwerk en de hiërarchie binnen een netwerk.
14
2.2 Bestuurlijke structuur regionale samenwerking
Vanuit de theoretische benadering van een stedelijk netwerk is duidelijk geworden hoe interacties kunnen ontstaan tussen steden. Daarmee is echter nog niet de vraag beantwoord waarom gemeenten binnen zo een netwerk toenadering zoeken voor regionale samenwerking. Immers, vanuit de netwerktheorie ligt de nadruk op de aantrekkingskracht tussen de steden onderling. Er wordt niet gesproken over de vorming of inrichting regionale samenwerking. In deze paragraaf zal hier daarom nader op worden ingegaan. Daarbij wordt er aandacht gesproken over de motieven, de inrichting en effectiviteit van regionale samenwerking.
2.2.1 Motieven voor regionale samenwerking
De belangrijkste reden voor het zoeken naar regionale samenwerking is gelegen in de schaalproblematiek. Zoals uit het historische overzicht over regionale samenwerking in Nederland naar voren is gekomen, wordt er al decennia lang door overheden gezocht naar de juiste schaalgrootte voor de aanpak van beleidsvraagstukken die gemeentegrensoverschrijdend zijn. Daarbuiten kan ook gedacht worden aan ontwikkelingen als de decentralisatie van rijkstaken (bijvoorbeeld decentralisatie van de zorg per januari 2015), bezuinigen en mogelijke economische krimp in regio’s (Van de Laar, 2010: 29). Voor kleine gemeenten kan het interessant zijn om zich aan te sluiten bij een grotere gemeente vanwege de aanwezigheid van faciliteiten, terwijl een grote gemeente zoekt naar mogelijkheden om zich te blijven kunnen uitbreiden (Breeman, e.a., 2008: 103, 104). Een voorwaarde voor regionale samenwerking is de mogelijkheid tot het behalen van maatschappelijk resultaat, waarbij gedacht kan worden aan kostenbesparingen en kwaliteitsverbeteringen binnen de regio (Herweijer & Fraanje, 2010: 39). In een onderzoek van Korsten (e.a.) zijn de belangrijkste motieven voor regionale samenwerking uiteen gezet (Korsten, e.a., 2006: 34):
- Kwetsbaarheid: voor kleine gemeenten is het lastig om hoogwaardige dienstverlening te garanderen
- Kostenvoordeel burger: bij de instelling van een gedeeld regionaal dienstencentrum dalen ook de kosten van producten voor de burger.
- Kostenvoordelen: uitvoeringsdiensten van de lokale overheden kunnen gedeeld worden, waardoor de kosten lager worden.
- Kwaliteit: zowel de professionaliteit en deskundigheid van de medewerkers, als de kwaliteit van de diensten kan door kostenvoordelen bij regionale samenwerking worden gewaarborgd. - Delen van kennis: door regionale kennisdeling hoeft niet iedere gemeentelijke organisatie het
15 - Onderhandelingspositie: de onderhandelingspositie verbetert bij regionale samenwerking ten opzichte van andere (grote) gemeenten of samenwerkingsverbanden, evenals ten opzichte van leveranciers of uitvoerders van diensten.
- Realiseren grote projecten: via regionale samenwerking kunnen gemeentegrensoverschrijdende projecten worden gerealiseerd. Hierbij kan gedacht worden aan (regionale) infrastructurele projecten, zoals de Randstadrail binnen de MRDH.
Buiten deze elementen stelt Korsten (e.a.) ook dat er vanuit de Rijksoverheid druk kan zijn ontstaan tot regionale samenwerking. Daarbuiten is ook het vergroten van bestuurlijke slagkracht een element dat vanuit politiek-bestuurlijke overwegingen als motivatie wordt gezien voor regionale samenwerking. 2.2.2 Vormen van regionale samenwerking
Van Dam beargumenteert dat binnen de regio van Rotterdam en Den Haag de regionale problematiek de bestuurlijke grenzen heeft ‘overspoeld’, waardoor er behoefte is aan bestuurlijke afstemming van samenwerking binnen de regio. Voor de afstemming van die bestuurlijke structuur haalt Van Dam vier typen aan, die hij ontleend heeft aan Horan en Tayler (1977).
The one government alternative: dit type gaat uit van het idee dat er in een urbane regio slechts behoefte is aan een enkele bestuurslaag (Van Dam, 1996: 50). In termen van bestuurlijke structuur, betekent dit ofwel annexatie van een kleine gemeente door de grote, of gemeentelijke herindeling (Breeman, e.a., 2008: 104).
The two-level alternative: in deze bestuursstructuur gaat het om het splisten van taken en bevoegdheden in twee gescheiden bestuurslagen. De lokale taken en bevoegdheden blijven bij de gemeenten liggen, terwijl de regionale taken bij de hogere bestuurslaag komen te liggen. Beide werken samen, maar zijn wel strikt gescheiden (Van Dam, 1996: 50, 51). Er is dus sprake van een regiobestuur dat los functioneert van de lokale overheden en een eigen, (in)direct gekozen bestuur met eigen wettelijke bevoegdheden krijgt.
The cooperative alternative: volgens dit type wordt de lokale problematiek aangepakt zonder de aantasting van de positie van lokale overheden. Er is dus sprake van intergemeentelijke samenwerking. Hierbij kan er een onderscheid gemaakt worden tussen een formele (vastgelegd) of informele (‘herenakkoord’) vorm van samenwerking. Dit type leent zich volgens Van Dam met name voor het aanpakken van afzonderlijke problemen, in wisselende constellaties. Er is daarbij geen sprake van een apart regionaal bestuur (Van Dam, 1996: 51).
The metropolitan council alternative: dit type van bestuurlijke afstemming bij regionale problemen betreft een samenwerking tussen lokale overheden op permanente basis. De deelname aan dit type bestuursstructuur geschiedt op vrijwillige basis, wat als gevolg heeft dat
16 het regionale bestuur ook maar beperkte besluitvormende bevoegdheden heeft. Van Dam trekt daar de vergelijking met de Verenigde Naties: een permanent samenwerkingsverband, met zeer beperkte bevoegdheden. Dit type bestuursstructuur moet daarom gezien worden als een permanente, vrijwillige manier om de coördinatie van de aanpak van regionale problematiek vorm te geven (Ibid.).
Michiel Herweijer en Rien Fraanje hebben ook getrachte een typologie van intergemeentelijke samenwerking op te stellen. De auteurs onderscheiden drie dimensies: het netwerkmodel, het matrixmodel en het integratiemodel (Herweijer & Fraanje, 2010: 40). Korsten (e.a., 2006: 36-40) voegt hier nog het centrum-model aan toe.
Het netwerkmodel betreft een lichte vorm van intergemeentelijke samenwerking. De ambtelijke organisaties van de deelnemende gemeenten blijven afzonderlijk functioneren, waarbij de samenwerking kan geschieden per thema. De samenwerking geschiedt op vrijwillige basis, waarbij kennisdeling het belangrijkste doel is (Herweijer & Fraanje, 2010: 40).
Het matrixmodel behelst een onderverdeling van taken van afzonderlijke gemeenten. De taken die de gemeenten hebben, worden per gemeente verdeeld. Dit houdt dus in dat er voor gekozen worden dat gemeente A de belastingheffing faciliteert voor alle deelnemende gemeenten, terwijl gemeente B dit doet voor de dienstverlening aan de burger (Ibid.).
Bij een integratiemodel worden de ambtelijke organisaties van de deelnemende gemeenten samengevoegd in een nieuwe organisatie. Dit hoeft niet voor alle beleidsterreinen zo te zijn, maar kan per onderwerp verschillen. Gespecialiseerd personeel kan zo gedetacheerd worden naar een andere gemeente om tot gezamenlijk beleid te komen (Ibid.). Binnen dit model is ook het Shared Service Centre-concept te plaatsen, waarbij de kostbare dienstverlening gedeeld wordt door verschillende deelnemende gemeenten. Het kwaliteitsniveau blijft gewaarborgd, terwijl de kosten voor de afzonderlijke gemeenten dalen (Korsten, e.a., 2006: 39).
Binnen het centrum-model is er binnen het regionale samenwerkingsverband een centrumgemeente die de verzorging van alle diensten op zich neemt. Hierbij gaat het veelal om de grootste gemeente binnen het verband, die de kleinere gemeenten ontziet in hun dienstverlening. Daarbij is niet gezegd dat de kleine gemeenten geen inspraak meer hebben in die dienstverlening. Alle deelnemende gemeenten blijven betrokken bij het vaststellen van de kwaliteitseisen van de dienstverlening en de beleidsbepaling (Ibid.: 36).
17
2.3 Effectiviteit van regionale samenwerking
Buiten de vraag waarom gemeenten willen samenwerken en in welke vorm dit eventueel zou moeten plaatsvinden, is er ook nog de vraag in hoeverre regionale samenwerking effectief is. Mark Bovens (e.a.) stelt dat effectiviteit van het openbaar bestuur “kan worden afgemeten aan de mate waarin de vooraf geformuleerde doelstellingen van het beleid ook daadwerkelijk worden gehaald.” (Bovens, e.a. 2007: 31) In het rapport Slagvaardig en Transparant van de Algemene Rekenkamer over het presteren van de overheid, wordt aan die definitie een extra component toegevoegd. Effectiviteit betekent niet alleen het behalen van de vooraf opgestelde doelstellingen an sich, maar het behalen van doelstellingen die tegemoetkomen aan de behoeften van de samenleving.13 Esther Klaster dat het onderzoeken van die effectiviteit binnen een samenwerkingsverband zeer complex is. Zo zijn er in een samenwerkingsverband meerdere gemeenten betrokken, waardoor de perceptie van de effectiviteit per deelnemende gemeente binnen het netwerk kan verschillen (Klaster, 2010: 64,65).
Daarbij zijn er ook verschillende manieren om het begrip effectiviteit te omschrijven. Daarbij stelt Klaster dat effectiviteit gemeten kan worden op proces-output (proceseffectiviteit), maar ook op content-output (inhoudelijke effectiviteit) (Ibid.: 66). Wanneer er gekeken wordt naar de proces-output, ligt de nadruk op ‘zachte’ indicatoren. Dit betreft indicatoren als betrokkenheid van actoren, onderling vertrouwen, tevredenheid over besluitvormingsprocessen en chemie binnen het verband (Ibid.: 65,66). Bij proces-effectiviteit ligt de nadruk op de organisatie van een samenwerkingsverband, anders dan op de ‘harde’ beleidsinhoudelijke resultaten. De effectiviteit van regionale samenwerking hangt binnen deze benadering dus sterk samen met de perceptie van de deelnemers over de effectiviteit van de samenwerking.
Inhoudelijke effectiviteit betreft de mate waarin vooraf opgestelde beleidsdoelstellingen worden bereikt. Volgens Jurian Edelenbos (e.a.) kan de mate van inhoudelijke effectiviteit worden gemeten aan de hand van zes indicatoren. Zo hangt inhoudelijke effectiviteit samen met het innovatieve karakter van beleid. Hiermee wordt gedoeld op de mate waarin het nieuwe tot nieuwe resultaten leidt. De tweede indicator is de mate waarin het beleid meerdere (omgevings-)functies met elkaar combineert. De effectiviteit van het beleid is zodoende groter volgens deze indicator wanneer er twee beleidsterreinen profiteren van het nieuwe beleid. De inhoudelijke betrokkenheid van actoren – de mate waarin aan de belangen van de actoren wordt toegekomen – is de derde indicator en de mate waarin het beleid het oorspronkelijk geïdentificeerde probleem het hoofd biedt, geldt als vierde indicator. Deze indicator geeft weer in hoeverre het beleid daadwerkelijk probleem-oplossend is. Ten vijfde dient ook te worden beschouwd in hoeverre het probleem op de lange termijn door het nieuwe beleid wordt opgelost. De zesde indicator
13 Algemene Rekenkamer (2003), Slagvaardig en Transparant: presteren en functioneren van het openbaar
18 beschouwt of er sprake is van een evenredige verdeling tussen de baten en lasten van het beleid (Edelenbos, e.a. 2011: 424, 423, 443).
Klaster stelt dat de proces-effectiviteit in hoge mate de duurzaamheid van een samenwerkingsverband bepaalt (Klaster, 2010: 66). Ze concludeert dat hoewel proces-effectiviteit niet direct gaat over inhoudelijke resultaten, het wel van belang is bij het meten van effectiviteit. Een gebrek aan proces-effectiviteit kan namelijk ten grondslag liggen aan een gebrek aan inhoudelijke resultaten. De twee vormen van effectiviteit staan met elkaar in verband, maar dienen wel te worden gezien als twee afzonderlijke waarden. Ze kunnen elkaar beïnvloeden, maar er is geen sprake van een vast verband. Er kan dus niet per definitie gesteld worden dat een effectief proces leidt tot een effectieve uitkomst. Klaster stelt dat zelfs het tegendeel waar kan zijn (Klaster, 2010: 66). Een probleem dat Klaster bij proces-effectiviteit identificeert, is dat er ook sprake kan zijn van bijzonder trage besluitvorming, juist doordat alle partijen in gelijke mate worden betrokken en consensus hoog in het vaandel staat. Tegelijkertijd kan een samenwerking waarin enkele partijen het voortouw nemen en zelfstandig handelen erg effectief zijn (Ibid.). Die tegenstelling leidt tot dilemma’s over de organisatie van een samenwerkingsverband. Wordt er gekozen voor het behalen van doelstellingen op de korte termijn, of wordt er gekozen voor de duurzame samenwerking waarin mogelijk minder snel resultaten worden geboekt? Dit dilemma toont de complexe samenhang tussen de inhoudelijke en procedurele effectiviteit aan.
2.3.1 Samenvattend
Vanuit de theorie van Limtanakool over de vorming van stedelijke netwerken kan worden begrepen hoe interactie tussen steden plaatsvindt. Vanuit de kernen (gemeenten) in een netwerk ontstaan er stromen van middelen (informatie, personen, geld, etc.) tussen de verschillende kernen. De mate waarin de interactie tussen verschillende steden plaatsvindt, bepaalt de kracht en aantrekkingskracht van een stad, op basis waarvan een structuur ontstaat. Hier kan sprake zijn van een polycentrische structuur (gelijkwaardig), of een sterk hiërarchische structuur. Naarmate de interacties tussen de verschillende steden in een netwerk toenemen, alsmede het aantal steden in een netwerk groeit, ontwikkelt het stedelijke netwerk zich. De OESO constateert in haar rapport dat binnen de regio van MRDH sprake is van een polycentrisch netwerk. Uit het onderzoek van Limtanakool blijkt dat dit inderdaad het geval is. In het vervolg is er gekeken naar motieven voor regionale samenwerking, evenals de vorm waarin een samenwerkingsverband gestructureerd wordt. Schaalproblematiek is de belangrijkste oorzaak voor samenwerking. Korsten (e.a.) presenteerde vervolgens een aantal motieven, waaruit blijkt dat kostenvoordelen, het behoud van kwaliteit en informatiedeling de belangrijkste redenen waren voor gemeenten om te zoeken naar regionale samenwerkingsverbanden.
19 Vanuit de literatuur werden aantal vormen aangedragen voor de structurering van regionale samenwerking, waarbij het metropolitan council alternative van Horan en Tayler het dichtst in de buurt komt van de structuur van de MRDH. Daarbij werd door Herweijer & Fraanje de bijzondere positie van de MRDH in het landschap van gemeentelijke samenwerkingsverbanden uitgelicht: “De stadsregio is een eigenstandige, juridisch verankerde bestuurlijke entiteit die alleen nog niet democratisch is volgroeid.” (Herwijer & Fraanje, 2010: 41).
Tot slot werd het concept effectiviteit behandeld. Hierbij werd er een onderscheid gemaakt tussen proces-effectiviteit en inhoudelijke legitimiteit. Proces-effectiviteit beslaat de mate waarin de organisatie en besluitvormingsprocessen toekomen aan de doelstellingen die daar voor opgesteld zijn. De ervaring van de actoren is daarbij leidend bij het meten van effectiviteit. De inhoudelijke effectiviteit kan worden gemeten aan de hand van zes indicatoren (Edelenbos, e.a., 2011) en gaat over de mate waarin beleid de geïdentificeerde problemen op de korte en lange termijn bestrijd.
20
2.4 Legitimiteit
Wanneer in de literatuur gezocht wordt naar een heldere definitie van het begrip legitimiteit, wordt duidelijk dat er verschillende visies zijn op de inhoud van het begrip. Auteurs onderscheiden verschillende elementen waar uit legitimiteit nu zou kunnen bestaan. Om tot een werkbare definitie te komen voor dit onderzoek, zal een aantal opvattingen over het concept legitimiteit uiteen worden gezet. 2.4.1 Definitie legitimiteit
Een eerste wijze om legitimiteit te definiëren, is volgens de zienswijze van David Beetham. Legitimiteit gaat naar zijn inzien over de rechtmatigheid van beslissingen die door een veronderstelde autoriteit genomen worden: “Where power is acquired and exercised according justifiable rules, and with evidence of consent, we call it rightful or legitimate.” (Beetham, 2003: 3) Of er sprake is van een legitieme autoriteit, hangt volgens Beetham af van drie elementen: legaliteit, gedeelde waarden, acceptatie (Beetham, 1991: 15-16). Legaliteit wil zeggen dat een autoriteit volgens de wet over een mandaat beschikt om een bepaalde macht uit te oefenen. Daarbij stelt Beetham dat de regels gerechtvaardigd (justifiable rules) zijn, wanneer ze toekomen aan de gedeelde normen en waarden van de autoriteit en de ‘ondergeschikten’ (subordinate) (Beetham, 2003: 15,16). Met gedeelde waarden duidt Beetham op de verhouding tussen de autoriteit en de ondergeschikten. Daarbij gaat het om de vraag of de beslissingen van de autoriteit voortvloeien uit de gezamenlijke normen, waarden, regels en gedragingen binnen de samenleving. De laatste dimensie, acceptatie, betreft de vraag of de ondergeschikten democratisch hebben ingestemd met de macht voor een entiteit (evidence of consent). Daarbij gaat het om de vraag of de autoriteit geaccepteerd worden door degenen waarvoor – of waarover – de autoriteit beslissingen neemt. Beetham stelt dat een combinatie van deze drie gepresenteerde elementen de mate van legitimiteit van een autoriteit bepaalt. Wanneer een van de elementen niet – of beperkt – aanwezig is bij een bepaalde autoriteit, is er zodoende in termen van Beetham sprake van een gebrek aan legitimiteit.
Een volgende uitleg wordt geboden door Victor Bekkers en Arthur Edwards (Bekkers, e.a., 2007: 37-41). Evenals Beetham, beschouwen deze auteurs legitimiteit als een concept dat gaat over de perceptie van autoriteit. Wanneer beslissingen van een autoriteit als bindend worden ervaren door degenen waarop een beslissing betrekking heeft, is er sprake van gezag (Ibid.: 37). In die notie schuilt de eerste voorwaarde van legitimiteit volgens Bekkers en Edwards, namelijk de acceptatie van een bepaalde autoriteit. Buiten deze voorwaarde, worden er nog twee voorwaarden onderscheiden, waarbij Bekkers en Edwards de focus leggen op de beslissingen die door een autoriteit genomen worden. Zo is een beslissing van een autoriteit pas gelegitimeerd wanneer deze binnen de kaders van de wet past. Zoals bij de definitie van Beetham gaat het hier om de vraag of een autoriteit bij de wet is toegestaan om een beslissing te nemen. Voorts kan een beslissing ook gelegitimeerd worden vanuit de gedeelde waarden
21 en normen vanuit de ondergeschikten. In tegenstelling tot bij Beetham, hoeft een autoriteit niet aan beide elementen te voldoen, maar kan een beslissing ook gelegitimeerd worden vanuit een van de twee perspectieven. Zo kan een beslissing legitiem zijn wanneer deze indruist tegen het sentiment in de ondergeschikten, wanneer de wettelijke regels gevolgd zijn door de autoriteit (Bekkers, e.a., 2007: 38). Andersom stellen Bekkers en Edwards dat het volgen van de wetten geen noodzaak hoeft te zijn om een legitieme beslissing te nemen. Dit wordt door de auteurs verduidelijkt door te stellen dat wetten op zichzelf beschouwd kunnen worden als de formele verankering van de gedeelde maatschappelijke normen en waarden, de gemeenschappelijke visie op de vormgeving van een politiek bestel, of de beoogde gedragingen van de overheid. Deze zijn veranderlijk vanuit mogelijke wijzigingen in de maatschappelijke percepties op deze thema’s. Daarmee is dus ook de wet zelf veranderlijk, wat inhoudt dat de wet niet per se als noodzakelijke voorwaarde voor legitimiteit kan worden beschouwd. Daarbij wordt wel de kanttekening geplaatst dat een politiek systeem het niet (lang) kan volhouden zonder maatschappelijke steun (Ibid.: 37) Zodoende sluiten Bekkers en Edwards aan bij de definitie van Christopher Morris van legitimiteit: “to be recognized as lawful, just or rightful (Morris, 1998: 102, in: Bekkers, e.a., 2007: 37). Het gaat dus om de acceptatie (recognized as lawful) van een beslissing als zijnde rechtvaardig (just) of rechtmatig (rigthful), waarbij beide elementen afzonderlijk tot een gelegitimeerd besluit kunnen leiden.
Ook John Schaar biedt een beschouwing van het concept legitimiteit. Hij identificeert een verschuiving rondom de perceptie van legitimiteit (Schaar, 1981: 20). Waar de focus in de oudere lezingen van legitimiteit lag op de legaliteit van macht vanuit de wet, verschuift de aandacht in de modernere literatuur in toenemende mate naar het geloof in een autoriteit of politiek systeem (belief) en de maatschappelijke mening (opinion) over de autoriteit. Schaar ziet dat een systeem of autoriteit in de moderne lezing als legitiem wordt beschouwd wanneer deze als ‘passend’ of ‘moreel juist’ worden ervaren door de ondergeschikten in een bepaalde situatie (Ibid.: 20, 21). Daarbij constateert hij dat het begrip aan duidelijkheid heeft ingeleverd en is verworden tot een ‘ambigu’ en ‘sentimenteel’ concept. Schaar doelt hier op het feit dat de mate van legitimiteit van een autoriteit of organisatie in de moderne tijd ook steeds meer een gevoelsmatige kwestie geworden is. In hoeverre een autoriteit toekomt aan gemeenschappelijke ideeën kan bijvoorbeeld subjectief worden beschouwd. Daarmee is de meetbaarheid van de mate van legitimiteit ook steeds lastiger. De discussie over legitimiteit is zodoende ook sterk veranderd volgens Schaar. Wanneer er gekeken wordt naar de verschillende percepties van legitimiteit, vindt er volgens Schaar in toenemende mate een discussie plaats over de wijze waarop een organisatie gestructureerd behoort te zijn (subjectief), waarna er vervolgens gesproken wordt over de mate waarin wordt toegekomen aan de maatschappelijke wensen en de vraag of er belangenverstrengeling plaatsvindt. Daarmee probeer Schaar aan te geven dat er niet meer gesproken wordt over (klassieke) legitimiteit, maar over waarden als efficiëntie, effectiviteit en transparantie (Ibid.: 22, 23). Door de inmenging van subjectieve elementen, stelt Schaap dat de nieuwe lezing van legitimiteit
22 juist een bedreiging kan vormen voor een autoriteit, in plaatst van dat gezag wordt bekrachtigd (Ibid.: 25).
De notie van Schaar dat de maatschappelijke opvattingen en acceptatie een belangrijke rol spelen in de zoektocht naar legitimiteit, komt terug in de benaderingen van Beetham. Bekkers & Edwards en Morris. Ook in recente wetenschappelijke literatuur over intergemeentelijke samenwerking worden die elementen van legitimiteit benadrukt. Zo stellen Tamara Metze en Melika Levelt dat legitimiteit de acceptatie van een persoon, argument, oplossing, organisatie, of besluitvormingsstructuur behelst (Metze & Levelt, 2010: 81). Deze algemene definitie wordt verder verscherpt door Jan van Tatenhove, die stelt dat legitimiteit gaat over de acceptatie van zowel het politieke systeem, als de uitkomst en kwaliteit van besluitvormingsprocessen (Van Tatenhove, 2009: 32). Met de uitkomst en kwaliteit van besluitvormingsprocessen doelt Van Tatenhove op het handelen van een autoriteit in overeenstemming is met de geldende maatschappelijke normen en waarden (Ibid.).
Zodoende kan na de beschouwing van verschillende definities worden vastgesteld dat het concept legitimiteit bestaat uit een aantal elementen. Daarbij zijn er drie elementen die dominant zijn in de literatuur:
Legaliteit: met legaliteit wordt gedoeld op het handelen van een autoriteit binnen de maatschappelijk gestelde normen, structuren en procedures. In engere zin: het handelen van een autoriteit binnen de kaders van de geldende wet. Het gezag van een entiteit of een besluit is dus gelegitimeerd wanneer deze in overeenstemming is met de wet.
Acceptatie: de legitimiteit van een autoriteit hangt ook samen met de acceptatie door de ondergeschikten. Wanneer een autoriteit niet erkend wordt als gezaghebbende entiteit kan er gesproken worden over een gebrek aan legitimiteit. De acceptatie kan zowel betrekking op de beslissingen, de structuur of de personen binnen een entiteit.
Gedeelde waarden: legitimiteit vanuit gedeelde waarden wordt gewaarborgd wanneer het handelen of het gezag van een autoriteit in overeenstemming is met maatschappelijke normen en waarden. Voor dit element gaat het dus om de mate waarin de totstandkoming van het gezag van een entiteit voortkomt uit gedeelde opvattingen tussen de autoriteit en de ondergeschikten. Wanneer deze sterk verschillen, is de legitimiteit van de autoriteit beperkt.
23 2.4.2 Democratische Legitimiteit
Op basis van de beschouwing van het concept legitimiteit in het voorgaande is er geconstateerd dat het concept meerdere elementen bevat. In de hoofdvraag van dit onderzoek wordt echter gesproken over democratische legitimiteit. Dit betekent dat er nog een extra element moet worden toegevoegd aan het reeds gevormde begrip van legitimiteit.
Wanneer er gesproken wordt over het begrip democratie, wordt er verwezen naar een politiek systeem. Binnen een democratisch systeem ligt het politieke mandaat bij de door de burger verkozen volksvertegenwoordiging. Volgens Bekkers en Edwards zijn er drie kernwaarden te onderscheiden binnen het concept democratie. Dit zijn politieke vrijheid, politieke gelijkheid en responsiviteit (Bekkers, e.a., 2007: 41, 42). Met politieke vrijheid wordt bedoeld dat het ieder lid van de samenleving vrij staat om een eigen persoonlijke politieke voorkeur en mening te hebben. Politieke gelijkheid beslaat de gelijke behandeling van eenieder in de samenleving, ongeacht de politieke voorkeur. Responsiviteit behelst de mate waarin de overheid toekomt aan de wensen van de burger (vgl. gedeelde waarden, pagina 11).
Wanneer het begrip van een democratisch politiek systeem, met inbegrip van de drie democratische waarden, wordt gekoppeld aan het concept legitimiteit, betekent dit dat democratische legitimiteit is gewaarborgd wanneer er wordt voldaan aan een aantal voorwaarden. Het gezag en de bevoegdheden van een autoriteit moeten binnen de kaders van de wet vallen; het handelen van de autoriteit moet in overeenstemming zijn met de bestaande normen en waarden in de samenleving; er moet sprake zijn van een verkozen representatieve vertegenwoordiging van degenen waarover de autoriteit haar bewind voert. Een democratisch gelegitimeerde autoriteit is een rechtmatige, responsieve, representatieve en geaccepteerde entiteit.
2.4.3 Vormen van democratische legitimiteit
Nu het concept legitimiteit is afgebakend, kan er verder worden gekeken naar de verschillende vormen van legitimiteit die in de wetenschappelijke literatuur worden genoemd. De vier dominante (meest voorkomende) vormen zijn: input-legitimiteit, proces-legitimiteit (ook: through-put-legitimiteit, Scharpf, 1999), output-legitimiteit en feedback-legitimiteit (Van Tatenhove, 2009: 32). Deze vier vormen hebben betrekking op de wijze waarop politieke besluitvormingsprocessen plaatshebben en bieden handvatten om te bepalen in hoeverre er sprake is van democratisch gelegitimeerde besluitvorming. Elk van de bovengenoemde vier vormen van legitimiteit is geïntroduceerd door Fritz Scharpf (1999). Deze vormen zijn vaak overgenomen en verder uitgewerkt in andere literatuur (Scharpf 2004; Engelen & Sie Dhian Ho, 2004; Edelenbos, e.a.; 2006; Bekkers, e.a.: 2007 Van Tatenhove, 2009; Mezte & Levelt; 2010; Hendriks, e.a., 2011). In het artikel van Jan van Tatenhove (2009) besteedt de
24 auteur specifieke aandacht aan de relatie tussen deze vier vormen van legitimiteit en regionale samenwerking, wat interessant is voor de behandeling van de casus omtrent de MRDH.
Input-legitimiteit
Deze eerste vorm van legitimiteit beslaat de uitdrukking van de wil van de burgers, maatschappelijke organisaties of een politieke gemeenschap in politieke keuzes (Van Tatenhove, 2009: 32). De mate waarin de democratische voorkeuren terug zijn te zien in besluitvormingsprocessen, bevordert de mate van legitimiteit (Bekkers, e.a. 2007: 43; Scharpf, 1999: 11). Bekkers en Edwards stellen dat input-legitimiteit kan worden gewaarborgd wanneer burgers (of andere actoren) de mogelijkheid hebben om deel te nemen aan het besluitvormingsproces (opportunities for citizen participation). Verkiezingen zijn een vorm van participatie, evenals de mogelijkheid tot burgerinspraak of het eventueel ontplooien van burgerinitiatieven. Een volgend element van input-legitimiteit is de representativiteit van de volksvertegenwoordiging. Dit element beslaat de mate waarin alle belangen in de samenleving (of in een regio, zoals bij de MRDH) zijn vertegenwoordigd in de besluitvorming (Metze & Levelt, 2010: 81; Bekkers, e.a., 2007: 44). Als derde element stellen Bekkers en Edwards dat de input-legitimiteit van de autoriteit ook kan worden afgemeten aan de mate waarin het mogelijk is om de politieke agenda te beïnvloeden (Ibid.). Hieraan kan de mate van responsiviteit van de een autoriteit namelijk voor een deel aan worden afgemeten, wat ook van invloed is op de input-legitimiteit. Van Tatenhove stelt dat dit probleem bij een regionaal samenwerkingsverband ook kan optreden. Wanneer niet alle betrokken partijen evenredig zijn vertegenwoordigd, is er sprake van een beperkte input-legitimiteit (Van Tatenhove, 2009: 34). Ook kan het zijn dat de verwachtingen en belangen van alle partijen vooraf niet goed geïnventariseerd zijn, waardoor de samenwerkingsvorm mogelijk niet goed aansluit bij alle belangen. Ook dan is er sprake van een beperkte input-legitimiteit (Ibid.)
Throughput-(proces)legitimiteit
Deze tweede vorm wordt in de Nederlandse literatuur als proceslegitimiteit aangeduid. Zoals in de term opgesloten ligt, beslaat deze vorm de legitimiteit van het besluitvormingsproces zelf. De aandacht ligt dus op de (besluitvormings-)procedures en de werkwijze van de autoriteit (Scharpf, 1999: 11). Wanneer de proceslegitimiteit wordt onderzocht gaat het over de kwaliteit van de besluitvormingsprocedures en de structuur van een autoriteit met betrekking tot transparantie, legaliteit, responsiviteit, effectiviteit en efficiëntie (Van Tatenhove, 2009: 32). Daarbij wordt er gekeken naar de verantwoordingsstructuren, de bevoegdheden en verantwoordelijkheden van de deelnemers aan het besluitvormingsproces, welke onderwerpen er besproken zijn en hoe het besluit uiteindelijk genomen is. Bekkers en Edwards geven aan dat bij het meten van de proceslegitimiteit onderzocht moet worden in hoeverre er collectieve besluitvorming heeft plaatsgevonden (zijn alle actoren betrokken?), in hoeverre er transparante besluitvorming heeft plaatsgevonden en in hoeverre alle mogelijke belangen en opties eerlijk zijn afgewogen (checks and balances) (Bekkers, e.a. 2007: 44,45). Wanneer bijvoorbeeld de belangen van
25 kleinere, of zwakkere groepen in een besluitvormingsproces niet serieus worden meegenomen, gaat dit ten koste van de proceslegitimiteit. De belangrijkste elementen bij proceslegitimiteit zijn redelijkheid, billijkheid en de rechtmatigheid van het besluitvormingsproces (Van Tatenhove, 2009: 32). Van Tatenhove stelt dat wanneer er voor een bepaald beleid of een bepaalde organisatiestructuur is gekozen, het mogelijk is dat deze niet geschikt is voor het oplossen van bepaalde problemen. In dat geval is er sprake van een beperkte proceslegitimiteit, omdat het besluitvormingsproces niet past bij de het probleem (Ibid.: 34). Voorts stelt hij dat er bij regionale samenwerking het probleem op kan treden dat een besluitvormingsproces niet conform de institutionele regels is. Hier is sprake van wanneer er onduidelijkheid is over de taken en verantwoordelijkheden binnen een samenwerkingsverband, of over de fasen die moeten worden doorlopen om tot de gewenste uitkomst te komen (Ibid.: 35).
Output-legitimiteit
Voor de waarborging van output-legitimiteit dient de vraag gesteld te worden in hoeverre de uiteindelijke uitkomst van beleid daadwerkelijk de collectieve belangen dient, problemen oplost en wensen vertegenwoordigt (Scharpf, 1991:11). Daarbij gaat het dus niet om het besluitvormingsproces, maar om de bedoelde en onbedoelde effecten (outcome) van het beleid (Bekkers, e.a., 2007: 45). Het gaat daarbij dus zowel om de responsiviteit (toekomen aan de wensen), als effectiviteit en efficiëntie (actie). Hierbij dient te worden gekeken in hoeverre de oorspronkelijk opgestelde doelen zijn verwezenlijkt, alsmede op welke wijze dit heeft plaatsgevonden. Dit hangt nauw samen met de definitie van Bovens van effectief openbaar bestuur (Bovens, e.a., 2007: 30). Daarbij moet er een onderscheid worden gemaakt tussen output en outcome. Bekkers en Edwards stellen bijvoorbeeld dat wanneer het aantal verkeersboetes toeneemt (output van de overheid), dit niet direct hoeft te betekenen dat het verkeer veiliger is geworden (outcome) (Bekkers, e.a., 2007: 45). Een mogelijk probleem met betrekking tot output-legitimiteit en regionale samenwerking is volgens Van Tatenhove dat een samenwerkingsverband niet de resultaten oplevert die vooraf waren verwacht. Het kan zo zijn dat er veel wordt geïnvesteerd in een probleem door een samenwerkingsverband, maar dat deze investering niet bijdraagt aan het oplossen van het probleem. In dat geval is er een beperkte output-legitimiteit (Van Tatenhove, 2009: 35). Daar kan ook sprake van zijn wanneer blijkt dat het samenwerkingsverband weinig slagvaardig is op het regionale niveau. Ook dan is er sprake van een beperkte output-legitimiteit, aldus Van Tatenhove (Ibid.).
Feedback-legitimiteit
Deze laatste vorm van legitimiteit beslaat de kwaliteit van het verantwoordingsmechanisme. Voor de democratische legitimiteit is deze vorm zeer belangrijk (Bekkers, e.a., 2007: 45, 46). De mate waarin politici of bestuurders verantwoording afleggen aan de samenleving en de politiek over de uitkomst van besluitvormingsprocessen, is een belangrijke schakel in het waarborgen van de legitimiteit van beslissingen (Van Tatenhove, 2009: 32). Met feedback wordt verwezen naar de reactie die er vanuit de
26 politiek of de samenleving komt op het afleggen van verantwoording. Eventuele goed- of afkeuring van afgelegde verantwoording kan vervolgens weer aan de input-zijde van het besluitvormingsproces worden gebruikt (Ibid.). Bekkers en Edwards benadrukken dat de autoriteit verantwoordelijk is voor de genomen beleidsbeslissingen, hoewel ook andere actoren betrokken zijn geweest bij de besluitvorming. Verantwoording over het gehele proces draagt bij aan transparantie en biedt zowel de politiek als burgers en andere actoren de mogelijkheid om deel te nemen aan het besluitvormingsproces (Bekkers, e.a., 2007: 46). Binnen regionale samenwerking kunnen met betrekking tot feedback-legitimiteit problemen voorkomen wanneer politieke keuzes onvoldoende vooraf zijn toegelicht, waardoor dit achteraf tot problemen kan leiden. Juist omdat de voorkeuren en wensen tussen de deelnemers aan het regionale samenwerkingsverband kunnen verschillen, kan de uiteindelijk teruggekoppelde uitkomst sterk verschillen met de intenties. In die situatie is het lastig om verantwoording af te leggen, wat ten koste gaat van de feedback-legitimiteit (Van Tatenhove, 2009: 35).
2.4.4 Legitimiteit en regionale context: drie logica’s
Binnen de regionale samenwerking heeft legitimiteit niet alleen betrekking op het bestaan van een samenwerkingsverband zelf, maar ook op de (institutionele) omgeving waarin deze zich bevindt. Zo stellen March en Olson (1989) dat voor het duiden van de positie van een samenwerkingsverband in een institutionele omgeving er een tweedeling tussen de logic of consequence en de logic of appropriateness gemaakt moet worden. Vanuit de logica van consequentie bezien ontstaat een samenwerkingsverband vanuit de wens tot nutsmaximalisatie van de deelnemers. Er wordt gestreefd naar een zo hoog mogelijke efficiëntie en effectiviteit, waarbij de consequentie is dat de afzonderlijke actoren hun heil zoeken in regionale samenwerking (Van Tatenhove, 2009: 33).
De logica van de ‘passendheid’ richt zich op de mate waarin er verwachtingen zijn (cultureel of politiek) over de wijze waarop een beleidsvraagstuk dient te worden aangepakt. Hierbij kan het dus zijn dat er vanuit de maatschappelijke en institutionele omgeving gestuurd wordt op de deelname aan een regionaal samenwerkingsverband. Daarbij zijn niet efficiëntie en effectiviteit, maar politieke en sociaal-culturele verhoudingen leidend in de wijze of schaalgrootte waarop een beleidsvraagstuk wordt behandeld (Ibid.). Hoewel in beide logica’s vanuit een verschillende invalshoek wordt gekeken en er bovendien voor hetzelfde vraagstuk verschillende uitkomsten mogelijk zijn, kan een beleidskeuze vanuit beide logica’s als legitiem worden beargumenteerd.
Bovenop deze beide zienswijzen, introduceren Metze & Levelt nog een derde logica: de logica van interdependentie (wederzijdse afhankelijkheid). Deze logica behelst dat het mogelijk is dat er soms vanuit een gebrek aan daadkracht op lokaal niveau, een noodzaak ontstaat voor regionale samenwerking. Zodoende is er in beperkte mate sprake van een echte keuze voor regionale samenwerking, omdat een lokale autoriteit vanuit een bepaalde noodzaak gedwongen kan worden tot de deelname aan een
27 samenwerkingsverband (Metze & Levelt, 2010: 82). Ook in die situatie is een regionaal samenwerkingsverband vanuit de afhankelijke lokale autoriteit gelegitimeerd.
2.4.5 Voorwaarden voor legitimiteit in regionale samenwerking
Na de behandeling van de problemen die kunnen ontstaan met betrekking tot de vier vormen van legitimiteit, heeft Van Tatenhove een aantal voorwaarden kunnen vaststellen voor de inbedding van democratische legitimiteit in regionale samenwerking (Ibid.: 35,36):
Regionale samenwerking kan alleen gelegitimeerd worden als alle vier de vormen in samenhang worden betrokken. Zodoende moet er sprake zijn van een representatieve volksvertegenwoordiging in een samenwerkingsverband (input). Verder dienen alle verantwoordelijkheden van de diverse betrokkenen duidelijke te worden afgebakend en worden betrokken bij de besluitvormingsprocessen in het samenwerkingsverband (proces). Daarnaast moet het daadwerkelijke beleid toekomen aan de overeengekomen doelstellingen en belangen (output), alsmede dat in alle lagen van het samenwerkingsverband verantwoording dient te worden afgelegde (feedback);
Er dient rekening te worden gehouden met institutionele verhoudingen buiten het samenwerkingsverband zelf. Zo moet er gekeken worden in hoeverre het nieuwe samenwerkingsverband past binnen de reeds bestaande en in hoeverre een nieuwe samenwerking bijdraagt aan de verbetering van de aanpak van regionale opgaven;
Ten derde moet er bij de beschouwing van een samenwerkingsverband worden gerealiseerd dat samenwerkingsverbanden sterk van elkaar kunnen verschillen. Dit betekent dat ook de legitimiteitsvraagstukken per vorm kunnen verschillen. Hierbij kan gedacht worden aan het wel of niet verplichte karakter van een samenwerking en de omvang van de samenwerking.
2.4.6 Samenvattend
In de beschouwing van het concept democratische legitimiteit is er eerst gekeken naar de verschillende definities die in de literatuur worden geboden van legitimiteit. Aan de hand van benaderingen van Beetham, Bekkers en Edwards, Schaar en Van Tatenhove werden drie dominante elementen van het concept gedestilleerd: legaliteit, acceptatie en gedeelde waarden. Vervolgens werden hier de democratische elementen responsiviteit en representativiteit aan gekoppeld. Nadat hiermee de betekenis van democratische legitimiteit was afgebakend werden verschillende vormen uit de literatuur beschouwd. De vier vormen Input-legitimiteit throughput-(proces-)legitimiteit, output-legitimiteit en feedbacklegitimiteit bieden een handvat om de democratische legitimiteit van een autoriteit te bestuderen. In combinatie met de voorwaarden voor democratische legitimiteit in regionale samenwerking van Van Tatenhove kunnen deze vormen in het hoofdstuk methode en technieken worden toegespitst op de casus van de MRDH. Daarbij bieden de drie logica’s van March & Olsen en Metze & Levelt een extra dimensie waaruit regionale samenwerking kan worden gemotiveerd.
28
Bestuurlijke
structuur
MRHD
Effectiviteit Proces‐ effectiviteit Inhoudelijke effectiviteit Democratische legitimiteit Feedback‐ legitimiteit Output‐ legitimiteit Proces‐ legitimiteit Input‐legitimiteit2.5 Conceptueel model
In het voorgaande is er ingegaan op de theoretische benaderingen van stedelijke netwerken, regionale samenwerking en het concept legitimiteit. Daarbij is er een uiteenzetting gemaakt van de belangrijkste begrippen en concepten. In deze paragraaf zal de verhouding tussen deze concepten en de hoofdvraag van het onderzoek worden beschouwd.
In onderstaande figuur is het conceptueel model van dit onderzoek gevisualiseerd. De bestuurlijke structuur van de MRDH wordt onderzocht op haar effectiviteit en mate van democratische legitimatie. Daarmee bestaat het onderzoek uit twee pijlers, waarbij de bijbehorende concepten ook zijn weergeven.
+ / - + / -
+ / -
+ /
+ / - + /
-+ / - + / -
