Voor de negentiende eeuw vervulden de gemeentebesturen slechts de taken als ordehandhaving, belastinginning en armenzorg (Van der Meer & Boonstra, 2006: 8,9). De verder ontwikkeling van het takenpakket en de bestuurlijke organisatie van de gemeenten is vanaf 1851 ingezet. In dit jaar kwam namelijk de Gemeentewet tot stand (Wagenaar, e.a., 2011: 242, 243). Deze wet is een voortvloeisel uit de grondwet van 1848, waarin een driedeling van het openbaar bestuur in Nederland werd gemaakt. Deze driedeling bestond uit de Rijksoverheid, provinciaal bestuur en gemeentelijke bestuur. (Breeman, e.a., 2010: 25). De modernisering van de samenleving vroeg in die periode om een intensivering van het lokaal bestuur. De technologische ontwikkeling leidden namelijk tot de totstandkoming van gemeentelijke nutsbedrijven, waardoor de taken van de gemeenten fors toenamen (Wagenaar, e.a., 2011: 242).
In diezelfde periode namen ook de Rijksinvloeden bij gemeentebesturen toe. De reden hiervoor is dat er tussen verschillende gemeenten veel (sociale) verschillen waren ontstaan. Plaatselijk initiatieven leidden ertoe dat verschillende diensten niet altijd voor iedereen beschikbaar waren. Door het ontstane verschil in gemeentelijke voorzieningen tussen de verschillende gemeenten, zag de Rijksoverheid zich genoodzaakt om nationale richtlijnen op te stellen (Wagenaar, e.a., 2011: 243). De autonomie van gemeenten werd hiermee ingeperkt, waardoor er een verschuiving van autonoom bestuur naar medebewind ontstond: de gemeenten verwerden tot medebestuurders, in plaats van dat er volledige zeggenschap was over het plaatselijke beleid (Ibid.). Toch bleef het takenpakket van de gemeenten groeien aan het begin van de twintigste eeuw. In deze periode werden er lokale beleidsafdelingen georganiseerd voor de ondersteuning van het onderwijs, de bevolkingsadministratie en lokale bedrijven (Ibid.)
15 Rijksoverheid (2014), Gemeenschappelijke Regeling Metropoolregio Rotterdam Den Haag 2014, op:
46
4.2 Naar intergemeentelijke samenwerking
Gezien deze groei van het takenpakket, werd er in de eerste helft van twintigste eeuw voortdurend gezocht naar de juiste schaalgrootte voor beleidsterreinen. De gemeentewet uit 1851 voorzag al in deze behoefte: “Besturen van twee of meer gemeenten kunnen gemeenschappelijke zaken, belangen, inrigtingen of werken, na magtiging en onder goedkeuring van Gedeputeerde Staten, regelen.”16 Kleine steden en dorpen beschikten niet altijd over de middelen om alle voorzieningen te bekostigen, waar grote steden een gebrek aan ruimte hadden om verder te groeien. Dit leidde ertoe dat kleine steden en dorpen geannexeerd werden, of dat kleinere gemeenten bij de grote steden vrijwillig om samenwerking verzochten. Deze vrijwilligheid bood echter voor de grote stad die de helpende hand moest toereiken weinig voordelen (Wagenaar, e.a., 2001: 243). Om dit probleem op te lossen, stelde de bestuurskundige Gerrit van Poeljé in zijn boek De Nederlandsche Gemeente voor om een vierde bestuurslaag voor regionale problematiek in te voeren17. Om de wederopbouw na de Tweede Wereldoorlog te bevorderen werd in 1946 door de regering de Commissie Koelma ingesteld die moest zoeken naar de passende maat voor efficiënte intergemeentelijke samenwerking. De conclusie van de Commissie Koelma was, even zoals Van Poeljé al had voorgesteld, om een vierde bestuurslaag toe te voegen: het district (Allers & Fraanje, 2011: 109). Ondanks deze aanbeveling besloot de regering niet tot het instellen van een extra bestuurslaag. In plaats daarvan wilde de regering een intensivering van de gemeenschappelijke regelingen. Dit leidde ertoe dat in 1950 de Wet op de Gemeenschappelijke Regeling (WGR) tot stand kwam (Wagenaar, e.a.: 2011: 243). Eigenlijk besloeg deze ‘nieuwe’ wet slechts het onderbrengen van toenmalige bepalingen over intergemeentelijke samenwerking in een nieuwe wet over samenwerking tussen gemeenten en andere openbare lichamen (Korsten, g.d.: 9).
Vervolgens laaide discussie in 1965 weer op, toen het Openbaar Lichaam Rijnmond werd opgericht. Dit samenwerkingsverband in de regio van Rotterdam bevond zich qua schaalgrote namelijk tussen de gemeenten en de Provincie in. Om dergelijke samenwerkingsverbanden een plek te geven, verscheen in 1971 een wetsvoorstel voor De wet op Gewesten, dat het land in 44 districten zou verdelen. Dit wetsvoorstel was gebaseerd was op een advies van de Raad van Advies voor de Ruimtelijke Ordening waarin ook werd aangedrongen op de creatie van een vierde bestuurslaag als tussenlaag (Allers & Fraanje, 2011: 110). Echter, ook voor deze wet was geen steun in de Tweede Kamer, waardoor de WGR de enige wettelijke bepaling over intergemeentelijke samenwerking bleef (Korsten, g.d.: 10).
Een aantal jaar later werd vanuit de regering van premier Joop den Uyl opnieuw een poging gewaagd om de bestuurlijke inrichting van het openbaar bestuur te veranderen. Deze keer werd er ingezet op het
16 Thorbecke, J.R (1851), Parlementaire Redevoeringen betreffende het Ontwerp der Gemeentwet van 1851, p.
132, op: http://www.dbnl.org/arch/thor003parl01_01/pag/thor003parl01_01.pdf
17 Huygens Instituut (2013), Poelje, Gerrit Abraham van (1884-1976), op: http://resources.huygens.knaw.nl/
47 verkleinen van de schaalgrootte van de provincies, in plaats van de implementatie van een vierde bestuurslaag. Hoewel er in 1977 plannen door de regering werden gemaakt om 24 miniprovincies in te stellen in plaats van de 12 reguliere, besluit de nieuwe regering – Kabinet Lubbers I – de plannen in 1983 weer in te trekken (Allers & Fraanje, 2011: 110, Korsten, g.d.: 12). Er wordt er in 1985 in plaats van een reorganisatie van het bestuurlijke landschap gekozen voor een herziening van de WGR uit 1950 (Pröpper, e.a., 2005: 9). Aangezien de oude WGR zorgde voor een veelheid aan regelingen, wilde de regering via een herziening van de WGR verschillende regelingen bundelen. De provincie kreeg via deze herziening de regie op samenwerkingsgebieden in haar regio, waardoor het bestuurlijke landschap overzichtelijker zou moeten worden. Verder maakte de nieuwe WGR het mogelijk om ook samenwerking met andere bestuursorganen te verwezenlijken. Op alle niveaus, inclusief de waterschappen, konden via de WGR van 1985 samenwerkingsverbanden worden aangegaan18.
Later werd naar aanleiding van het terugtrekken van het voorstel over de miniprovincies een commissie ingesteld die opnieuw over de bestuurlijke hervorming van Nederland na moest denken. De herziening van de WGR voldeed namelijk niet, omdat regelingen via deze wet leidden tot een “democratisch tekort en ondoorzichtig bestuur.”19 In 1989 presenteerde de Commissie Montijn vervolgens haar advies. In plaats van het instellen van gewesten, wordt er nu gesproken over de vorming van agglomeratiegemeenten (Korsten, g.d.: 14). Deze agglomeratiegemeenten zouden minder bemoeienis van provincies krijgen (wat sinds de herziening van WGR in 1985 het geval was), zonder dat er sprake was van een aparte bestuurslaag. Om die reden werden deze agglomeratiegemeenten ook wel stadsprovincies genoemd (Allers & Fraanje, 2011: 110). De uitwerking van dit advies van de Commissie Montijn werd zichtbaar in de wetten Besturen op Niveau I uit 1990 en Besturen op Niveau II uit 1991, waarin werd gesproken over de ontwikkeling van stadsregio’s rond Eindhoven, Arnhem-Nijmegen, Enschede-Hengelo, Amsterdam, Utrecht, Rotterdam en Den Haag (Ibid.).