4.6 Vorming MRDH
4.7.1 Algemene taken en bevoegdheden
De algemene doestelling van de MRDH wordt in de gemeenschappelijke regeling aangeduid als het bevorderen van de samenwerking tussen de gemeenten, met betrekking tot de organisatie van het verkeer en vervoer en de versterking van het economisch vestigingsklimaat in de regio. Daarbij staat het de MRDH vrij om zelf de doestellingen vast te stellen en regionaal beleid te ontwikkelen op deze twee beleidsveleden. Samenwerking op andere beleidsterreinen is niet mogelijk in deze gemeenschappelijke regeling. 76
4.7.2 Bestuurlijke structuur MRDH
In de gemeenschappelijke regeling is vastgelegd dat er een algemeen bestuur, een dagelijks bestuur, twee bestuurscommissies en twee adviescommies moeten worden ingesteld (zie ook: figuur 12, pagina 68). Het algemeen bestuur moet bestaan uit 28 leden. Alle 24 gemeenten leveren een lid aan het algemeen bestuur, terwijl Rotterdam en Den Haag hun burgemeester en de portefeuillehouder verkeer en vervoer verplicht hun gemeente vertegenwoordigen in het algemeen bestuur. De taak van het algemeen bestuur is besluitvorming over voorstellen die voorbereid zijn door het dagelijks bestuur. Daarbij hebben de leden van het algemeen bestuur het recht van initiatief, amendement en motie. De besluitvorming geschiedt vervolgens bij volstrekte meerderheid van stemmen, waarbij in de regeling gewogen stemmen vermeld staan. Zo mogen de afgevaardigden van de gemeenten Rotterdam en Den Haag respectievelijk 15 en 13 stemmen uitbrengen, terwijl de afgevaardigden van de gemeente Brielle slechts twee stemmen mogen uitbrengen. De wijze van verantwoording wordt voor de leden van het algemeen bestuur vrij gelaten: er is slechts vastgelegd dat er verantwoording dient te worden afgelegd aan het orgaan dat het lid van het algemeen bestuur vertegenwoordigd. De wijze waarop is niet vastgelegd. Er is wel bepaald dat het mogelijk is om een lid uit zijn functie te ontslaan wanneer een lid van het algemeen bestuur het vertrouwen van het vertegenwoordigde orgaan verliest. Tot slot staat het vrij om als algemeen bestuur een lid van de Gedeputeerde Staten van Zuid-Holland wel of geen toegang te verlenen tot een vergadering.
75 Rijksoverheid (2014), Gemeenschappelijke Regeling Metropoolregio Rotterdam Den Haag 2014, op:
http://decentrale.regelgeving.overheid.nl/cvdr/xhtmloutput/historie/Rotterdam/321443/321443_1.html, artikel 1:2
76 Rijksoverheid (2014), Gemeenschappelijke Regeling Metropoolregio Rotterdam Den Haag 2014, op:
67 Het dagelijks bestuur bestaat uit vijf leden, die verkozen worden door – en vanuit – het algemeen bestuur. Twee van die leden zijn respectievelijk de voorzitter en vicevoorzitter. Die twee functies zijn (inwisselbaar) voorbehouden aan de burgemeesters van Rotterdam en Den Haag. De overige leden worden voor een periode van twee jaar gekozen vanuit het algemeen bestuur. De taak van het dagelijks bestuur is het voorbereiden van voorstellen die ter goedkeuring worden voorgelegd. Dit houdt in dat het algemeen bestuur voorstellen vooraf (tenminste acht weken voor behandeling in het algemeen bestuur) naar de deelnemende gemeenten stemt, waarna het plaatselijke College het voorstel voorlegt aan de gemeenteraad. De gemeenten stellen vervolgens een zienswijze op het voorstel op, welke teruggezonden wordt naar het algemeen bestuur van de MRDH. Op basis van de zienswijze kan (niet verplicht) het dagelijks bestuur een advies bij het voorstel voegen, alvorens het behandeld wordt in het algemeen bestuur.
Buiten het instellen van een dagelijks en een algemeen bestuur kunnen er bestuurscommissies worden ingesteld.77 De wettelijke vereiste is dat er in ieder geval een bestuurscommissie Vervoersautoriteit wordt aangesteld door het algemeen bestuur. De bestuurscommissie Vervoersautoriteit moet bestaan uit de portefeuillehouders verkeer en vervoer van de deelnemende gemeenten. Opnieuw is de portefeuillehouder van Rotterdam of Den Haag de voorzitter. Voorst is het algemeen bestuur in de mogelijkheid om ook de portefeuillehouder verkeer en vervoer van de Gedeputeerde Staten toegang te verlenen tot de beraadslagingen. De taken en bevoegdheden van de bestuurscommissie zijn in de gemeenschappelijke regeling niet vastgelegd, omdat de commissie formeel wordt ingesteld door het algemeen bestuur. De inhoud van de overleggen, voorstellen of anderszins staat de bestuurscommissie Vervoersautoriteit dus vrij, voor zover het algemeen bestuur hier toestemming voor geeft. Het algemeen bestuur is ook in de positie om taken en bevoegdheden te delegeren aan een bestuurscommissie, conform de reguliere wet op de gemeenschappelijke regeling78. Het algemeen bestuur mag dus volgens de regeling zelf bepalen hoeveel bestuurscommissies zij instelt. Echter, het aantal beleidsvelden waarop samengewerkt mag worden in de metropoolregio krachtens deze regeling is beperkt tot de Vervoersautoriteit en het thema economisch vestigingsklimaat. Buiten de bestuurscommissie Vervoersautoriteit is er in de MRDH dan ook maar een extra bestuurscommissie ingesteld door het algemeen bestuur: de bestuurscommissie Economisch Vestgingsklimaat. Aan een extra bestuurscommissie zijn in de regeling geen vereisten gesteld met betrekking tot welke portefeuillehouders er moeten worden afgevaardigd door de gemeenten, evenals dat er geen inhoudelijke eisen aan een extra bestuurscommissie zijn gesteld.
77 Rijksoverheid (2014), Gemeenschappelijke Regeling Metropoolregio Rotterdam Den Haag 2014, op:
http://decentrale.regelgeving.overheid.nl/cvdr/xhtmloutput/historie/Rotterdam/321443/321443_1.html, artikel 2:7
78 Rijksoverheid (2015), Wet gemeenschappelijke regelingen, op: http://wetten.overheid.nl/BWBR0003740/2015-
68 Het algemeen bestuur is naast het instellen van de bestuurscommissie Vervoersautoriteit en het kiezen van het dagelijks bestuur ook gehouden om in ieder geval twee adviescommissies in te stellen. De regeling stelt dat er zowel een adviescommissie Vervoersautoriteit als een adviescommissie Economisch Vestigingsklimaat moet worden ingesteld. Daarbuiten is het mogelijk om ook adviescommissies voor het algemeen bestuur, het dagelijks bestuur en de voorzitter in te stellen. De leden van de verplichte adviescommissies Vervoersautoriteit en Economisch Vestigingsklimaat worden niet verkozen door het algemeen bestuur, maar door de afzonderlijke gemeenten. De leden van de adviescommissies Vervoersautoriteit en Economische Vestigingsklimaat dienen volgens de regeling uit de vertegenwoordigde organen te worden gekozen, wat inhoudt dat de commissies louter uit raadsleden dienen te bestaan. De toelichting die bij de keuze wordt gegeven is als volgt:
“Dat geeft raadsleden de mogelijkheid rechtstreeks met elkaar en met het algemeen bestuur en/of de Vervoersautoriteit de dialoog aan te gaan. Op deze wijze wordt een democratisch gelegitimeerd licht metropoolbestuur vormgegeven. Daar komt bij dat maximaal gebruik is gemaakt van de juridische mogelijkheden om de gemeenteraden vooraf en effectief bij de metropoolsamenwerking te betrekken.”79 Zodoende wordt de afvaardiging van raadsleden in de twee adviescommissies aangeduid als de maximale juridische mogelijkheid om gemeenteraden effectief en vroegtijdig te betrekken.
Figuur 12: Schematische weergave formele structuur MRDH volgens gemeenschappelijke regeling
79 Rijksoverheid (2014), Gemeenschappelijke Regeling Metropoolregio Rotterdam Den Haag 2014, op:
http://decentrale.regelgeving.overheid.nl/cvdr/xhtmloutput/historie/Rotterdam/321443/321443_1.html, toelichting: pagina 14 Gemeenteraad 23 Gemeenten College van B&W 23 Colleges Algemeen bestuur MRDH 28 leden Dagelijks bestuur 5 Leden Bestuurscommissie Vervoersautoriteit 23 leden Bestuurcommissie Economisch Vestigingsklimaat 23 leden Adviescommissie Vervoersautoriteit 46 leden Adviescommissie Economisch Vestigingsklimaat 46 leden
69 4.7.3 Verantwoordingsmechanismen MRDH
Als uitgangspunt wordt genoemd dat de besluitvorming van de MRDH op transparante wijze en democratisch gelegitimeerd plaatsvindt in het verlengd lokaal bestuur. De eerste vereiste ter waarborging daarvan is de zogeheten zienswijzenprocedure. De deelnemende gemeenten zijn gehouden om bij belangrijke besluiten vooraf hun visie op een voorstel te geven. Daarbuiten staat het voor het algemeen bestuur vrij om een zienswijzeprocedure op te starten voor andere besluiten. Voorbeelden van ‘belangrijke besluiten’ zijn een strategische agenda, een werkplan, een regionaal verkeer- en vervoersplan, een wijziging van de regeling, de oprichting van een rechtspersoon en het vaststellen of wijzigen van de begroting. Acht weken voordat een beraadslaging in het algemeen bestuur plaatsvindt, dient het conceptvoorstel te worden gezonden naar de gemeenten voor het opstellen van een zienswijze. De gemeenten richten zich vervolgens tot het dagelijks bestuur en vermelden in de zienswijze “hun gevoelens en bezwaren omtrent het voorstel”80. De zienswijzen zijn niet bindend, maar gelden als richtsnoer voor het dagelijks bestuur om een advies over een voorstel uit te brengen aan het algemeen bestuur. Wanneer een besluit van het algemeen bestuur sterk afwijkt van de zienswijzen van de gemeenten, dient het algemeen bestuur het afwijkende besluit te motiveren.
Naast de verplichte zienswijze procedure is er nog een tweede zekerheid ingebouwd voor de gemeenten: de informatie- en verantwoordingsplicht aan gemeenteraden. Het algemeen bestuur en het dagelijks bestuur zijn verplicht om de gemeenteraden te voorzien van alle informatie die nodig is om het beleid van de MRDH te beoordelen. Daarbij kunnen de gemeenteraden het algemeen bestuur, het dagelijks bestuur, de bestuurscommissie en de voorzitter dwingen om informatie te overleggen. Verder zijn de leden van algemeen bestuur verplicht om verantwoording af te leggen aan de gemeenteraden van hun eigen gemeente. Zoals reeds gemeld bij de omschrijving van het algemeen bestuur, is de wijze waarop dit dient te gebeuren niet in de regeling vastgelegd. Binnen de MRDH zelf kunnen de adviescommissies vanuit hun functie als raadslid de controlerende rol op de bestuurscommissies en de twee besturen uitvoeren. Het uiterste machtsmiddel is daarbij ontzetting van een lid uit het algemeen bestuur door de vertegenwoordigde gemeenteraad, wanneer het vertrouwen van de eigen gemeente is geschaad. Een laatste bepaling met betrekking tot de rol van de gemeenteraden is dat bij een uitbreiding of inperking van het takenpakket van de MRDH toestemming van de afzonderlijke gemeenten vereist is. Ditzelfde geldt voor een eventuele overdracht van taken en bevoegdheden naar de MRDH. 81 De enige uitzondering hierop betreft de subsidieverstrekking van het Rijk, daar de BDU wordt uitgekeerd aan de gemeenschappelijke regeling (en dus niet aan de afzonderlijke gemeente).
80 Rijksoverheid (2014), Gemeenschappelijke Regeling Metropoolregio Rotterdam Den Haag 2014, op:
http://decentrale.regelgeving.overheid.nl/cvdr/xhtmloutput/historie/Rotterdam/321443/321443_1.html, artikel 2:1
81 Rijksoverheid (2014), Gemeenschappelijke Regeling Metropoolregio Rotterdam Den Haag 2014, op:
http://decentrale.regelgeving.overheid.nl/cvdr/xhtmloutput/historie/Rotterdam/321443/321443_1.html, toelichting: pagina 17
70
Hoofdstuk 5: Analyse
In het vorige hoofdstuk is er een (historisch) overzicht gevormd van intergemeentelijke samenwerking en de totstandkoming van de MRDH in het bijzonder. Hierdoor kan er worden begrepen hoe de MRDH haar huidige bestuurlijke structuur heeft gekregen en waarom de samenwerking zich toespitst op de regionaal verkeer en vervoer en de regionale economie. Nu de bestuurlijke structuur in kaart is gebracht, kan er worden gekeken naar de democratische legitimiteit en de effectiviteit van die structuur. In dit hoofdstuk zullen de resultaten van het empirische onderzoek worden gepresenteerd en geïnterpreteerd. 5.1 Structuur
Om een helder en gestructureerd overzicht van het onderzoek te vormen, zullen de gegevens gepresenteerd worden aan de hand van het conceptueel model. In hoofdstuk drie zijn de kernconcepten uit het conceptueel model geoperationaliseerd om de onderzoeksvraag meetbaar te maken. In de operationalisering is toegelicht welk type vragen er per kernconcept zijn gesteld in het enquêteonderzoek. Zodoende zal de onderzoekdata gepresenteerd worden aan de hand van de vier gedefinieerde vormen van democratische legitimiteit en de twee condities van effectiviteit. Bij de presentatie van de gegevens zullen telkens de resultaten per commissie worden gepresenteerd, evenals dat het gecombineerde resultaat wordt weergeven. Hierdoor is het mogelijk om eventuele verschillen of overeenkomsten in percepties van gemeenten te zien en wordt er voorkomen dat er een vertekend beeld ontstaat.
Entiteit Commissie Aantal leden Aantal respondenten Respons (in %)
Midden-Delfland Raadscommissie 17 18 106%
Wassenaar Ruimte en economie 13 6 46%
Nissewaard Bestuur 11 9 82%
Delft Ruimte en Verkeer 25 5 20%
Den Haag Bestuur 37 7 19%
MRDH Adviescommissie VA 46 22 47,8%
Totalen 149 67 45%
Tabel 16: responsanalyse enquêteonderzoek