3.2 Operationalisering kernconcepten
3.2.2 Democratische legitimiteit bestuurlijke structuur MRDH
In het theoretisch kader is vastgesteld dat het begrip legitimiteit gaat over de legaliteit, de acceptatie van autoriteit en de vertegenwoordiging van gedeelde waarden door die autoriteit. Er kan over democratische legitimiteit gesproken wanneer aan deze elementen ook responsiviteit en representativiteit wordt toegevoegd. Het meten van de mate van democratische legitimiteit in het onderzoek naar de bestuurlijke structuur van de MRDH zal geschieden aan de hand van de vier vormen van democratische legitimiteit: input-legitimiteit, proceslegitimiteit, output-legitimiteit, feedback- legitimiteit.
Voor de operationalisering van de vier vormen van democratische legitimiteit is het noodzakelijk om een belangrijke kanttekening te plaatsen, welke ontleend is uit het evaluatierapport van de WGR-plus van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. Het kan namelijk zo zijn dat de procedures en regels op papier leiden tot een conclusie dat de MRDH democratisch gelegitimeerd is. Echter, hiermee is er geen enkele garantie dat de MRDH ook in de praktijk naar tevredenheid functioneert. Zo staat er in het evaluatierapport:
“Voor kiezers, maar vaak ook raadsleden, blijft de Wgr of het samenwerkingsverband een abstractie, waarvan zij niet weten hoe zij invloed kunnen uitoefenen op de besluitvorming of kunnen bijsturen als zij dat nodig
achten. Dat is des te pijnlijker als het gaat om strategische beleidskeuzes waarover democratische verantwoording essentieel is.”14
14 Ministerie van Binnenlandse Zaken (2010), Plussen en Minnen. Evaluatie van de WGR-plus, op:
https://www.rijksoverheid.nl/documenten/rapporten/2010/08/18/rapport-plussen-en-minnen-evaluatie-van-de- wgr-plus, pagina 42
32 Om die reden zal in dit onderzoek naar de bestuurlijke structuur van de MRDH niet alleen gekeken worden naar de formele procedures en schriftelijke praktijk van de besluitvorming, maar zullen ook de ervaringen van de betrokken actoren worden onderzocht. Die tweeledige benadering zorgt voor een zo genuanceerd mogelijke visie op de bestuurlijke structuur van de MRDH.
Inputlegitimiteit
Aangezien de MRDH een samenwerkingsverband is tussen 23 gemeenten, zal moeten worden nagegaan in hoeverre de belangen van de gemeenten mee worden genomen in de besluitvorming. Om dit te kunnen meten zal worden nagegaan hoe de vertegenwoordigde raadsleden, vertegenwoordigende raadsleden en collegeleden dit ervaren binnen de huidige bestuurlijke structuur van de MRDH. Hiervoor wordt gebruikt van de analyse van zienswijzen van deelnemende gemeenten, interviews met Collegeleden en een enquêteonderzoek onder vertegenwoordigde en vertegenwoordigende raadsleden.
Definitie Operationalisatie Indicator
Inputlegitimiteit beslaat de uitdrukking van de wil van de
burgers, maatschappelijke organisaties of een politieke
gemeenschap in politieke keuzes. Vertegenwoordiging belangen afzonderlijke gemeenten in formeel besluitvormingsproces Zienswijzen gemeenten Midden-Delfland, Wassenaar, Nissewaard, Delft en Den Haag in zienswijzeprocedure
programmabegroting 2016 Ervaring actoren met betrekking
tot vertegenwoordiging belangen in besluitvorming Enquêteonderzoek: Vragen 1,2,3,4,9,15 (zie bijlage E) Interviews:
Vragen 6,7,10 (zie bijlage A t/m D)
Tabel 2: operationalisatie input-legitimiteit
Proceslegitimiteit
Voor het onderzoek wordt er, zoals de naam van het concept al zegt, gekeken naar het besluitvormingsproces. De verantwoordingsstructuren, de bevoegdheden en verantwoordelijkheden van de deelnemers aan het besluitvormingsproces zullen worden onderzocht. Daarnaast wordt er gekeken naar welke onderwerpen er besproken zijn en hoe het besluit uiteindelijk genomen is. Hiervoor kan de beschouwing van de wettelijke regeling worden gebruikt, maar is het ook belangrijk om na te gaan hoe de praktijk wordt beschouwd door verschillende betrokkenen. Daarbij zal in de interviews met Collegeleden en een enquêteonderzoek onder vertegenwoordigde en vertegenwoordigende raadsleden worden gevraagd in hoeverre zij de huidige besluitvormingsprocedure slagvaardig en effectief vinden en in hoeverre zij vinden dat de huidige bestuurlijke opzet een goede structuur is om de regionale samenwerking te organiseren. Ook de mate waarin de actoren ervaren dat ieders belangen gelijkwaardig worden behandeld, is een onderdeel van de proceslegitimiteit.
33
Definitie Operationalisatie Indicator
Proceslegitimiteit gaat over de kwaliteit van de besluitvormingsprocedures en de structuur van een autoriteit
met betrekking tot transparantie, legaliteit, responsiviteit, effectiviteit en efficiëntie. Formele besluitvormingsproces, verantwoordingsstructuur Gemeenschappelijke regeling Metropoolregio Rotterdam Den Haag
Ervaring actoren met betrekking tot slagvaardigheid en effectiviteit besluitvormingsproces Enquêteonderzoek: Vragen 6, 20, 21,22 ,23 (zie bijlage E) Interviews:
Vragen 6,7,9 (zie bijlage A t/m D)
Ervaring actoren met betrekking tot transparantie en responsiviteit besluitvormingsproces Enquêteonderzoek: Vragen 6, 7, 8, 12, 13, 14 (zie bijlage E) Interviews:
Vragen 6,7 (zie bijlage A t/m D)
Ervaring actoren met bestuursstructuur MRDH
Enquêteonderzoek: Vragen 6, 13, 14 (zie
bijlage E) Interviews:
Vragen 6,7,9 (zie bijlage A t/m D)
Ervaring actoren met betrekking tot gelijke behandeling van alle gemeenten
Enquêteonderzoek: Vragen 13, 14, 16 (zie
bijlage E) Interviews:
Vraag 10 (zie bijlage A t/m D)
Tabel 3: operationalisatie proceslegitimiteit
Output-legitimiteit
Voor het onderzoek naar de MRDH betekent het onderzoeken van de output-legitimiteit dat er gekeken moet worden naar hetgeen reeds bereikt is door de MRDH. Hoe het besluitvormingsproces verlopen is, is voor deze vorm niet relevant. Ook het meten van deze vorm van legitimiteit zal in dit onderzoek geschieden aan de hand van de beschouwing van de ervaringen van de betrokken actoren. Daarbij is de vraag in hoeverre de actoren zien dat de MRDH resultaten oplevert die bijdragen aan het oplossen van regionale problemen.
34
Definitie Operationalisatie Indicator
Output-legitimiteit gaat over de mate waarin de uiteindelijke
uitkomst van beleid daadwerkelijk de collectieve
belangen dient, problemen oplost en wensen vertegenwoordigd.
Beoordeling actoren MRDH als goed samenwerkingsverband om regionale opgaven effectief het hoofd te bieden.
Enquêteonderzoek: Vraag 4 (zie bijlage E) Interviews:
Vragen 2, 4, 12, 14 (zie bijlage A t/m D) Ervaring actoren verhouding
tussen baten en lasten van de MRDH
Enquêteonderzoek:
Vragen 21, 22 (zie bijlage E)
Interviews:
Vragen 4, 12, 14 (zie bijlage A t/m D) Tabel 4: operationalisatie outputlegitimiteit
Feedback-legitimiteit
Voor deze vorm van legitimiteit zal de formele verantwoordingsstructuur worden onderzocht. Hiervoor zal de beschouwing van de wettelijke regeling worden gebruikt. Daarnaast is het ook voor de feedbacklegitimiteit van belang om na te gaan hoe de verantwoording ervaren wordt door degenen aan wie verantwoording dient te worden afgelegd. Dat hangt sterk samen met de kanttekening die werd geplaatst vanuit het evaluatierapport van de WGR-plus (zie ook pagina: 31). Een verantwoordingsmechanisme kan in overeenstemming zijn met de wettelijke eisen en op papier goed geregeld zijn, maar alsnog als onvoldoende ervaren worden. Om hier een uitspraak over te kunnen doen zal in de interviews met de collegeleden gevraagd worden hoe de verantwoording in de praktijk werkt en hoe zij dit ervaren. Aan de vertegenwoordigde en vertegenwoordigende raadsleden zal ook worden gevraagd hoe zij dit ervaren, alsmede in hoeverre zij een gevoel van controle op de MRDH ervaren. Ook zal worden gevraagd in welke mate zij de MRDH als een bedreiging voor de autonomie van de eigen gemeente zien.
Definitie Operationalisatie Indicator
Feedbacklegitimiteit is de mate waarin politici of bestuurders verantwoording afleggen aan de samenleving en de politiek
over de uitkomst van besluitvormingsprocessen.
Verantwoording van MRDH naar gemeenten over
besluitvorming
Beantwoording dagelijks bestuur op zienswijzen gemeenten Midden-Delfland, Wassenaar, Nissewaard, Delft en Den Haag in
zienswijzeprocedure programmabegroting 2016 Ervaring actoren met betrekking
tot controle van de gemeente over het besluitvormingsproces, informatievoorziening,
verantwoording van MRDH aan de gemeenten en mate van evaluatie van de deelname aan de MRDH.
Enquêteonderzoek:
Vragen 7, 10, 12, 13, 23 (zie bijlage E)
Interviews:
Vragen 6,7,8 (zie bijlage A t/m D)
35 3.2.3 Effectiviteit bestuurlijke structuur MRDH
In het conceptueel model zijn twee condities opgenomen op basis waarvan kan worden nagegaan in hoeverre de bestuurlijke structuur van de MRDH effectief is. De effectiviteit kan worden gemeten op basis van de effectiviteit van het besluitvormingsproces (proceseffectiviteit) en op basis van de mate waarin (beleids)doelstellingen worden bereikt (inhoudelijke effectiviteit). Beide elementen zijn voor het onderzoeken van de bestuurlijke structuur van de MRDH relevant.
Proceseffectiviteit
Deze vorm van effectiviteit van Klaster (2010: 66) wordt gemeten aan de hand van zachte indicatoren. Betrokkenheid van actoren, onderling vertrouwen, tevredenheid over besluitvormingsprocessen en chemie binnen het verband zijn belangrijk indicatoren voor het meten van de proceseffectiviteit. Voor de bestuurlijke structuur van de MRDH is deze vorm van effectiviteit van belang omdat er sprake is van een vrijwillig samenwerkingsverband. De mate waarin de betrokken actoren elkaar vertrouwen en in tevredenheid samenwerken is van belang voor de effectiviteit en duurzaamheid van de samenwerking. Dit concept zal dan ook gemeten worden via de percepties van de actoren. In de interviews met de collegeleden zal worden gevraagd hoe het besluitvormingsproces ervaren wordt en of de huidige bestuurlijke structuur tevreden stemt. Dezelfde vragen zullen ook in het enquêteonderzoek aan de vertegenwoordigde en vertegenwoordigende raadsleden worden voorgelegd.
Definitie Operationalisatie Indicator
Proceseffectiviteit beslaat de mate waarin de het besluitvormingsproces naar tevredenheid van de betrokken
actoren effectief is verlopen.
Ervaring actoren met betrekking tevredenheid bestuurlijke structuur MRDH
Enquêteonderzoek: Vraag 6 (zie bijlage E) Interviews:
Vragen 6,7,8,11,14 (zie bijlage A t/m D) Ervaring actoren met betrekking
tot betrokkenheid eigen
gemeenteraad in besluitvorming
Enquêteonderzoek: Vragen 7,8,13,14 (zie
bijlage E) Interviews:
Vragen 6,7 (zie bijlage A t/m D)
Ervaring actoren over de mate waarin lokale belangen worden gehoord (en meegenomen) in het besluitvormingsproces van de MRDH
Enquêteonderzoek:
Vragen 15, 16 (zie bijlage E)
Interviews:
Vragen 5,6,7,9,10 (zie bijlage A t/m D) Tabel 6: operationalisatie proceseffectiviteit
36 Inhoudelijke effectiviteit
In het theoretische kader zijn aan de hand van literatuur van Edelenbos (e.a., 2011: 424, 423, 443) een aantal indicatoren gedestilleerd op basis waarvan de inhoudelijke effectiviteit gemeten kan worden. Een aantal daarvan zullen worden gebruikt voor het onderzoek naar de bestuurlijke structuur van de MRDH. De indicatoren die niet zullen worden gemeten zijn het innovatieve karakter van beleid, de mate waarin meerder omgevingsfuncties worden gecombineerd in beleid en de mate waarin een probleem op de lange termijn wordt opgelost. Het innovatieve karakter kan – gezien de bestuurskundige achtergrond van dit onderzoek en de onderzoeker – niet (of in ieder geval onvoldoende) worden beoordeeld. Het analyseren of het combineren van meerdere omgevingsfuncties is meegenomen in MRDH-beleid wordt niet gemeten omdat hier niet van wordt verwacht dat het bijdraagt aan de analyse van de bestuurlijke structuur. De effectiviteit van het beleid op de lange termijn kan ook niet worden beoordeeld, daar de MRDH pas op 1 januari 2015 is gestart.
Zodoende blijven er drie indicatoren over die wel zullen worden onderzocht voor dit onderzoek. De eerste indicator is de inhoudelijke betrokkenheid van actoren: de mate waarin aan de belangen van de actoren wordt toegekomen. Dit kan worden onderzocht aan de hand van de analyse van de zienswijzen van deelnemende gemeenten over beleidsvoorstellen, evenals via interviews met Collegeleden en het enquêteonderzoek onder vertegenwoordigde en vertegenwoordigende raadsleden. Er zal worden gevraagd in hoeverre ervaren wordt dat de raadsleden zich inhoudelijk betrokken worden, terwijl er aan de Collegeleden gevraagd wordt in hoeverre zij ervaren dat alle gemeenten gelijkwaardig worden behandeld in de MRDH. De tweede indicator is de mate waarin het beleid het oorspronkelijk geïdentificeerde probleem het hoofd biedt. Deze indicator geeft weer in hoeverre het beleid daadwerkelijk probleemoplossend is. Hiervoor kan worden gekeken naar de geïdentificeerde problemen op de agenda van de MRDH (zowel van de vervoersautoriteit als de economische agenda), om vervolgens in de programmabegroting na te gaan of er beleid voor is ontwikkeld en of er middelen zijn toebedeeld. De derde indicator is de vraag of er sprake is van een evenredige verdeling tussen de baten en lasten van het beleid. De onderzoeker is niet in de positie om daar over een economische uitspraak over te doen. Echter, hiernaast is de vraag of er een evenredige verdeling is tussen de baten en lasten ook subjectief. Zodoende zal deze vraag wel worden voorgelegd in de interviews en het enquêteonderzoek.
37
Definitie Operationalisatie Indicator
Inhoudelijke effectiviteit beslaat de mate waarin vooraf opgestelde beleidsdoelstellingen
worden bereikt.
Motieven voor deelname aan de MRHD
Enquêteonderzoek:
Vraag 17 (zie bijlage E) Interviews:
Vraag 6 (zie bijlage A t/m D) Vertegenwoordiging belangen afzonderlijke gemeenten in formeel besluitvormingsproces Zienswijzen gemeenten Midden-Delfland, Wassenaar, Nissewaard, Delft en Den Haag in zienswijzeprocedure
programmabegroting 2016 Ervaring actoren met betrekking
tot (gelijkwaardige) inhoudelijke betrokkenheid eigen gemeenteraad in besluitvorming Enquêteonderzoek: Vragen 7,8,13,14 (zie bijlage E) Interviews:
Vragen 7,8,9 (zie bijlage A t/m D)
Omzetting doelstellingen uit agenda’s MRDH in beleid
Opname van- en toebedeling van middelen aan
beleidsdoelstellingen uit agenda Vervoersautoriteit en
Economische Vestigingsklimaat in Programmabegroting 2016 Ervaring actoren met betrekking
tot een evenredige verdeling tussen baten en lasten voor het MRDH-beleid
Enquêteonderzoek: Vraag 6 (zie bijlage E) Interviews:
11, 14 (zie bijlage A t/m D) Tabel 7: operationalisatie inhoudelijke effectiviteit
3.3 Onderzoeksmethoden
In de vorige paragraaf zijn de kernconcepten geoperationaliseerd. De onderzoeksopzet wordt op basis van die operationalisering in deze paragraaf verder toegelicht. Voor dit onderzoek wordt er gebruik gemaakt van zowel kwalitatieve als kwantitatieve onderzoeksmethoden. De kwalitatieve onderzoeksmethoden zijn: een literatuuronderzoek, analyse van bestaande data en semigestructureerde interviews (Ibid.: 274-279, 338-340, 344-348). De kwantitatieve onderzoeksmethode betreft een enquêteonderzoek (Ibid.: 254-274)
3.3.1 Literatuuronderzoek
Om een wetenschappelijk gemotiveerd antwoord te geven op de hoofdvraag van het onderzoek, is het noodzakelijk om eerst de reeds bestaande inzichten over stedelijke netwerken (Limtanakool, 2009; OESO, 2016), regionale samenwerking (Van de Laar, 2010; Breeman, e.a., 2008; Herweijer & Fraanje, 2010; Korsten, e.a., 2006; Horan & Tayler, 1977; Van Dam, 1996;), effectiviteit (Klaster, 2010; Bovens, e.a., 2007, Edelenbos, e.a., 2011) en democratische legitimiteit (Beetham, 1991; 2003; Bekkers, e.a.,
38 2007; Morris, 1998; Schaap, 1981; Metze & Levelt, 2009; Van Tatenhove, 2009; Scharpf, 1999; March & Olsen, 1989) in kaart te brengen. Hiermee wordt de positie van het onderzoek binnen de wetenschappelijke literatuur duidelijk, alsmede dat er door het literatuuronderzoek een conceptueel model opgesteld kan worden. De beschouwing van literatuur draagt daardoor bij aan het operationaliseren van de concepten die onderzocht zullen worden in de casus van de MRDH. Voorts is deze onderzoeksmethode ook gebruikt om de geschiedenis van regionale samenwerking en de totstandkoming van de MRDH in kaart te brengen (Van der Meer & Boonstra, 2006; Wagenaar, e.a., 2011; Breeman, e.a., 2010; Korsten, g.d.; 2006; Allers & Fraanje, 2011; Pröpper, e.a., 2005;), in combinatie met een aantal andere documenten (zie analyse van bestaande data).