De vier geoperationaliseerde vormen van democratische legitimiteit zijn input-legitimiteit, proceslegitimiteit, output-legitimiteit, feedback-legitimiteit. Voor elk van de vormen zijn verschillende vragen uit het enquêteonderzoek relevant. Daarbij is het mogelijk dat sommige vragen en de daarbij behorende resultaten voor meerdere kernconcepten relevant zijn.
Inputlegitimiteit
De inputlegitimiteit beslaat de uitdrukking van de wil van de burgers, maatschappelijke organisaties of een politieke gemeenschap in politieke keuzes. Dat betekent voor dit onderzoek de mate waarin de
71 wensen van de verschillende gemeenten worden uitgedrukt in beleid van de MRDH. Daarnaast is ook de vraag of de MRDH überhaupt gewenst is voor de specifieke gemeente onderdeel van de input- legitimiteit: willen de respondenten wel samenwerken in MRDH-verband?
In onderstaande tabel zijn de vragen uit de enquête die betrekking hebben op de input-legitimiteit weergegeven. De respondenten is gevraagd op een vijfpuntschaal antwoord te geven op een stelling. Per groep is het percentage dat mee eens of helemaal mee eens heeft geantwoord weergeven, waarbij het getal tussen haakjes het absolute aantal respondenten inhoudt. In de laatste kolom zijn de gegevens van de totale populatie (N = 67) te vinden. De namen van de gemeenten zijn als volgt afgekort: Midden- Delfland (MD), Wassenaar (WSN), Nissewaard (NIS), Delft (DLF), Den Haag (DH). De adviescommissie vervoersautoriteit is als MRDH aangeduid.
% mee eens tot helemaal mee eens
MD WSN NIS DLF DH MRDH Totaal
Vanuit mijn gemeente bezien is er een sterke behoefte aan regionale samenwerking
94%
(17) 50% (3) 78% (7) 80% (4) 86% (6) 91% (20) 85% (57) Vanuit mijn gemeente bezien is er
vooral behoefte aan regionale samenwerking op ruimtelijk- economisch gebied.
78%
(14) 33% (2) 89% (8) 60% (3) 57% (4) 59% (13) 66% (44) Vanuit mijn gemeente bezien is er
vooral behoefte aan regionale samenwerking met betrekking tot het mobiliteit- en bereikbaarheidsbeleid.
89%
(16) 83% (5) 100% (9) 80% (4) 86% (6) 77% (17) 85% (57) De MRDH is vanuit onze gemeente
bezien een goed samenwerkingsverband om onze lokale doelstellingen effectief te kunnen bereiken.
67%
(12) 50% (3) 44% (4) 33% (2) 43% (3) 64% (14) 57% (38) Binnen de MRDH is er voldoende
aandacht voor de behoeften en doelstellingen van onze gemeente.
28%
(5) 17% (1) 44% (4) 60% (3) 29% (2) 32% (7) 33% (22) Ik ervaar als raadslid dat initiatieven
vanuit de gemeenteraad worden gehoord door MRDH en dat deze mee worden genomen in de besluitvorming;
28%
(5) 17% (1) 33% (3) 60% (3) 57% (4) 18% (4) 30% (20) Tabel 17: percentage ‘eens tot helemaal eens’ vragen input-legitimiteit MRDH
Uit het enquêteonderzoek blijkt dat een grote meerderheid van de respondenten een sterke behoefte aan regionale samenwerking vanuit de eigen gemeente constateert (85% van de totale populatie). Daarbij ligt de nadruk voor de meeste respondenten bij samenwerking op het gebied van mobiliteit en bereikbaarheid (85%). Ook de ruimtelijk-economische samenwerking wordt door de meerderheid als een beleidsterrein aangeduid waar behoefte is aan samenwerking, zij het minder sterk dan de behoefte op het gebied van mobiliteit en bereikbaarheid (66% tegenover 85%). Wanneer de uitslag van de
72 afzonderlijke groepen vergeleken wordt met de totale populatie, vallen de gematigde cijfers van Wassenaar op (respectievelijk 50% en 33%). Hierbij moet worden aangemerkt dat twee respondenten uit deze gemeente de eerste twee stellingen ‘neutraal’ hebben beoordeeld (33%). Het overige deel ziet geen directe meerwaarde in samenwerking via de MRDH. Zo stelt een van de respondenten: “Als kleine gemeente aan de rand is de MRDH geen toegevoegde waarde. Verbindingen met Leiden, Katwijk, Voorschoten zijn minimaal even belangrijk.”82
Vervolgens is er gevraagd in hoeverre de MRDH bijdraagt aan het behalen van lokale doelstellingen. Over de gehele populatie geeft een kleine meerderheid aan dat de MRDH hier een vehikel voor is. Daarbij springt het relatief hoge percentage van Midden-Delfland (67% tegenover 57% van de totale populatie) eruit. Uit een toelichting op de motieven voor deelname aan de MRDH van Midden-Delfland is een mogelijke verklaring te destilleren. Gevraagd naar nadelen, luidt een antwoord: “Nadeel? Wij kunnen als kleine gemeente anders niet overleven!”83 Midden-Delfland behoort tot de drie kleinste gemeenten (Brielle, Midden-Delfland, Westvoorne) binnen de MRDH. Ook wethouder Horlings van de gemeente Midden-Delfland motiveert de MRDH daarom als een kans voor de kleine gemeente om zich te blijven ontwikkelen: “Door de cumulatieve slagkracht van de MRDH kunnen wij veel meer bereiken dan als zelfstandige gemeente van 20.000 inwoners. Dat is ideaal voor ons. Die Metropoolregio is voor ons echt een geweldige kans.”84 Wanneer gekeken wordt naar de overige uitslagen, zou gesteld kunnen worden dat de stelling over het bereiken van lokale doelen via de MRDH dan ook door kleinere gemeenten positiever wordt beoordeeld dan door grotere gemeenten. De twee grootste gemeenten geven hier een lagere score (43% DH, 33% DFL), dan de twee kleinste (MD 67%, WSN 50%). De omvang van de gemeente lijkt dus van invloed op de mate waarin de MRDH gezien wordt als vehikel om lokale belangen te vertegenwoordigen.
De laatste twee enquêtevragen gaan over de mate waarin de MRDH de belangen van de ondervraagde gemeenten meeneemt en de mate waarin input vanuit de gemeente wordt meegenomen in de regionale besluitvorming. Beide vragen worden door de (grote) meerderheid niet positief beantwoord. Respectievelijk 33% en 30% van de totale populatie vindt dat er voldoende aandacht is voor de belangen van de gemeenten en hun initiatieven. Alleen de gemeente Delft is een positieve uitzondering (60%). Ook de Adviescommissie Vervoersautoriteit vindt dat lokale belangen en initiatieven onvoldoende gehoord worden binnen de MRDH. Slechts 32% van de adviescommissie is positief over de mate waarin lokale belangen gehoord worden en 18% ervaart dat initiatieven vanuit de gemeenteraden worden meegenomen. Die score is opmerkelijk te noemen, aangezien de leden van de adviescommissie het dichtst op het besluitvormingsproces zitten. Wanneer er gekeken wordt naar de visies van de
82 Respondent 6 gemeente Wassenaar, opmerking in open veld enquête, pagina 5 enquête
83 Respondent 18 gemeente Midden-Delfland, antwoord op vraag ‘grootste nadeel MRDH’, pagina 4 enquête 84 Interview dhr. Horlings, pagina 113
73 geïnterviewde collegeleden is de beoordeling van de raadsleden naar hun inzien toch niet geheel onverwacht. Zo stelt wethouder Horlings (Midden-Delfland): “Daarbij is het nog de uitdaging om de aandacht in de gemeenteraden van de lantaarnpaal op de hoek te verplaatsen naar het regionaal belang.”85 De focus ligt dus nog teveel op de eigen gemeente, waarbij er gekeken wordt of elke deelnemer wel wat terug ziet van de eigen investering of inwonerbijdrage. Volgens de geïnterviewde wethouders is dat niet de juiste invalshoek en moet er gekeken worden naar de baten van de MRDH. “En dat betekent soms ook dat het geld dus niet in jouw directe omgeving terecht komt, omdat er objectief kan worden aangetoond dat het elders meer rendement oplevert”86, aldus wethouder Förster (Delft). Hoewel die visie dus door de wethouders, die ook in bestuurscommissies van de MRDH zitten, wordt aangehangen blijkt uit het enquêteonderzoek dat nog niet alle raadsleden vinden dat de belangen voldoende worden gehoord of initiatieven worden meegenomen. Volgens wethouder Förster is het aan de bestuurders van de afzonderlijke gemeenten om dat gevoel weg te nemen87. De negatieve score van de adviescommissie is ook te verklaren, zo stelt wethouder Rosier (Zoetermeer): “Er zijn wel adviescommissies met raadsleden, maar deze brengen eigenlijk alleen advies uit aan het algemeen bestuur. Dus de adviezen zijn niet bindend.”88 De adviezen gaan dus naar het algemeen bestuur, zonder dat een advies een inhoudelijke wijziging mogelijk maakt. Dat is dus eventueel ook een reden voor het sentiment van de respondenten uit de adviescommissie.
Een andere vorm voor het leveren van input door de afzonderlijke gemeenten is de zienswijzeprocedure. Acht weken voordat een voorstel besproken wordt in het algemeen bestuur ontvangen de gemeenten het conceptbesluit, waarop aanmerkingen gedaan kunnen worden door de gemeenten. De mate waarin de kritiek is verwerkt of de vraag of er op gereageerd is door het algemeen bestuur, beïnvloedt mogelijk de visie van de respondenten. Om hier een uitspraak over te kunnen doen is er gekeken naar de zienswijzen van de gemeenten uit de steekproef voor een van de kerndocumenten van de MRDH: de MRDH- begroting van 2016. Op 3 juli 2015 is er uiteindelijk ingestemd met de programmabegroting in het algemeen bestuur89. Voorafgaand aan de beraadslaging hebben de gemeenten hun zienswijzen naar het dagelijks bestuur gezonden, waarna er door het dagelijks bestuur een nota van beantwoording is opgesteld90. Van de gemeenten uit het enquêteonderzoek hebben Delft, Midden-Delfland, Nissewaard
85 Interview dhr. Horlings, pagina 117 86 Interview dhr. Förster, pagina 110 87 Interview dhr. Förster, pagina 109 88 Interview dhr. Rosier, pagina 121
89 MRDH (2015), Agenda 4e openbare vergadering algemeen bestuur Metropoolregio Rotterdam Den Haag, op:
http://mrdh.nl/system/files/vergaderstukken/00_Agenda_algemeen_bestuur_MRDH_3_juli_2015.pdf, 18 juni
90 MRDH (2015), Nota van beantwoording zienswijze ontwerp begroting MRDH 2016, op:
http://mrdh.nl/system/files/vergaderstukken/10_02_Nota_van_beantwoording_zienswijze_ontwerp_begroting_M RDH_2016.pdf, 17 juni
74 en Wassenaar om aanpassingen of extra verduidelijking gevraagd91. De gemeente Den Haag was akkoord met de conceptversie. De gemeente Delft geeft in haar zienswijze aan dat ze de inwonerbijdrage relatief aan de hoge kant vindt – evenals de gemeente Nissewaard – en dat deze in het vervolg beter gespecifieerd zou moeten zijn. Dit laatste is ook de kritiek van de gemeente Wassenaar, die ook aangeven dat de begroting ‘te abstract’ is. Het antwoord van het dagelijks bestuur luidt dat er vanwege een te korte voorbereidingstijd nog geen investeringsprogramma bijgevoegd kon worden waarin de inwonerbijdrage gespecificeerd en de investeringen verder geconcretiseerd zouden worden.92 De gemeente Nissewaard stelt, zoals net aangestipt werd, dat de inwonerbijdrage te hoog is. Voordat deze verder (trapsgewijs) verhoogd kan worden, wil de gemeente eerst resultaten van de investeringen zien. Dit is ook de kritiek van de gemeente Midden-Delfland. Die kritiek op de inwonerbijdrage van Nissewaard en Midden-Delfland (gedeeld door Brielle, Ridderkerk en Vlaardingen) wordt in de beantwoording van het dagelijks bestuur terzijde geschoven, omdat de (trapsgewijze) verhoging tot stand gekomen is in samenspraak met ‘de kring van gemeentesecretarissen’ van de voormalige stadsregio Rotterdam.93 Vanuit die motivatie ziet het dagelijks bestuur geen reden tot wijzigingen. Tot slot geeft de gemeente Nissewaard aan dat er voor de projecten van de pijler Eoncomisch Vestigingsklimaat € 3,37 miljoen beschikbaar is, terwijl € 2,5 miljoen per thema is verdeeld, zonder dat er specifieke projecten zijn genoemd. De reactie van het dagelijks bestuur is dat de verdeling nog door de bestuurscommissie Economisch Vestigingsklimaat moet worden voorgesteld. Aangezien die verdeling nog niet gemaakt was, kon het dagelijks bestuur die specificatie ook niet geven.94
Zo valt te zien dat het dagelijks bestuur antwoord geeft op alle vragen en opmerkingen die gesteld worden in de zienswijzen. Echter, concrete toezeggingen – behoudens een investeringsprogramma – voor wijzingen worden niet gedaan. Dit komt enerzijds doordat het dagelijks bestuur slechts een advies mag geven aan het algemeen bestuur en anderzijds omdat de zienswijzen geen bindend karakter hebben. Wethouder Rosier zegt hierover: “Maar een zienswijze procedure biedt gemeenteraden alleen de mogelijkheid om hun visie aan te geven. Dan is er hooguit sprake van invloed, maar niet van enige vorm van macht.”95 Wanneer dit in ogenschouw wordt genomen kunnen ook de lage waarderingen in het
91 MRDH (2015), Gebundeld overzicht zienswijzen gemeenten ontwerpbegroting 2016, op:
http://mrdh.nl/system/files/vergaderstukken/10_04_Zienswijzen_gemeenten_ontwerp_begroting_MRDH_2016_ gebundeld.PDF,
92 MRDH (2015), Nota van beantwoording zienswijze ontwerp begroting MRDH 2016, op:
http://mrdh.nl/system/files/vergaderstukken/10_02_Nota_van_beantwoording_zienswijze_ontwerp_begroting_M RDH_2016.pdf, 17 juni, pagina 5
93 MRDH (2015), Nota van beantwoording zienswijze ontwerp begroting MRDH 2016, op:
http://mrdh.nl/system/files/vergaderstukken/10_02_Nota_van_beantwoording_zienswijze_ontwerp_begroting_M RDH_2016.pdf, 17 juni, pagina 4
94 MRDH (2015), Nota van beantwoording zienswijze ontwerp begroting MRDH 2016, op:
http://mrdh.nl/system/files/vergaderstukken/10_02_Nota_van_beantwoording_zienswijze_ontwerp_begroting_M RDH_2016.pdf, 17 juni, pagina 12
75 enquêteonderzoek voor de mate waarin alle belangen worden meegenomen en initiatieven worden gehoord, worden begrepen vanuit praktijk van de zienswijzeprocedure.
Proceslegitimiteit
De proceslegitimiteit gaat over de kwaliteit van de besluitvormingsprocedures en de structuur van een autoriteit met betrekking tot transparantie, legaliteit, responsiviteit, effectiviteit en efficiëntie. De focus ligt hier op het besluitvormingsproces zelf. Daarbij is het interessant om te zien hoe de vertegenwoordigde en vertegenwoordigende raadsleden dit proces ervaren.
% mee eens tot helemaal mee eens
MD WSN NIS DLF DH MRDH Totaal
De huidige bestuurlijke structuur van de MRDH draagt bij aan effectieve regionale samenwerking. 56% (10) 17% (1) 22% (2) 20% (1) 14% (1) 23% (5) 30% (20) Er vindt in het besluitvormingsproces
van de MRDH voldoende afstemming met de gemeenteraden plaats.
44% (8) 17% (1) 22% (2) 40% (2) 29% (2) 27% (6) 31% (21) De gemeenteraad wordt voldoende
geïnformeerd over de besluitvorming en
het beleid van de MRDH. 56% (10) 17% (1) 67% (6) 60% (3) 29% (2) 55% (12) 51% (34) Ik heb als raadslid een goed en volledig
beeld over besluitvormingsprocessen
binnen de MRDH. 32% (7) 33% (2) 33% (3) 40% (2) 29% (2) 55% (12) 42% (28) Ik ervaar als raadslid dat de
gemeenteraad controle heeft over de rol van mijn gemeente binnen de MRDH.
50%
(9) 17% (1) 44% (4) 20% (1) 14% (1) 14% (3) 28% (19) Ik ervaar als raadslid dat de
gemeenteraad betrokken wordt in het nemen van politieke beslissingen binnen de MRDH.
61%
(11) 50% (3) 33% (3) 40% (2) 43% (3) 50% (11)
49% (33) Ik ervaar als raadslid dat mijn gemeente
even zoveel invloed heeft op de besluitvorming in de MRDH als andere deelnemende gemeenten;
28%
(5) - 33% (3) 60% (3) 29% (2) 32% (7) 30% (20) Tabel 18: percentage ‘eens tot helemaal eens’ vragen input-legitimiteit MRDH
De eerste vraag gaat over de mate waarin de huidige opzet bijdraagt aan effectieve samenwerking. De scores zijn hier relatief laag (30%). Dit cijfer is echter sterk vertekend: 31 respondenten (46%) hebben bij deze stelling ‘neutraal’ ingevuld. Daarmee vindt ‘slechts’ 24% de huidige opzet uitgesproken onvoldoende. De reden voor de hoge neutrale respons is mogelijk gelegen in het idee dat de respondenten vinden dat ze hier niet over kunnen oordelen.
De mate waarin er afstemming plaatsvindt met de gemeenteraad, alsmede de mate waarin de raadsleden voldoende worden geïnformeerd over het besluitvormingsproces kunnen de raadsleden daarentegen wel
76 beoordelen. De mate waarin afstemming plaatsvindt wordt relatief negatief beoordeeld. Slechts 31% van de totale populatie is hier tevreden over. Het is dan ook opmerkelijk dat die cijfers sterk verschillen met de stelling over de mate waarin raadsleden zich betrokken voelen bij het nemen van politieke beslissingen binnen de MRDH (stelling 6, ten opzichte van stelling 2 in de tabel). 49% voelt zich namelijk wel betrokken bij het nemen van politieke beslissingen. Dat is een verschil van 12 respondenten ten opzichte van de stelling over de mate van afstemming. Hieruit kan worden opgemaakt dat hoewel 49% zich betrokken voelt bij het maken van politieke keuzes, er een groter gedeelte is dat vindt dat er meer afstemming plaats zou moeten vinden. Het verschil tussen afstemming en het maken van politieke keuzes is een inhoudelijk verschil: bij het afstemmen van beleid wordt er om input gevraagd bij de gemeente om ervoor te zorgen dat het beleid past bij de lokale belangen. Het maken van een politieke keuze kan worden uitgelegd als het nemen van een beslissing, zonder dat de inhoud van beleid wijzigt. Klaarblijkelijk ervaren de respondenten de mate waarin inhoudelijke afstemming plaatsvindt negatiever dan de mate waarin er meebeslist mag worden. Dit is ook te zien bij de beoordeling van de adviescommissie (27% tevreden over afstemming, 50% over politieke beslissingen).
De mate van informatievoorzieningen wordt relatief positief beoordeeld. Bij de gemeenten Midden- Delfland, Nissewaard, Delft en de adviescommissie is een (ruime) meerderheid positief. Alleen bij de gemeenten Wassenaar (17%) en Den Haag (29%) wordt de informatievoorziening niet als voldoende ervaren. Een van de Haagse respondenten is zelfs uiterst negatief: “Het is een bestuurlijke black box, terwijl Haagse wethouders regelmatig (niet tijdig) van MRDH-besluiten op de hoogte zijn.”96 Deze opmerking verklaart mogelijk gelijk de negatieve Haagse beoordeling over de mate waarin de respondenten ervaren controle te hebben over de rol van hun gemeente in de MRDH (14% geeft aan te ervaren controle te hebben). De mate waarin de raadsleden controle ervaren op de besluitvorming binnen de MRDH wordt überhaupt bij geen enkele gemeente of de adviescommissie door een meerderheid als positief aangemerkt. Slechts 28% van de totale populatie zegt te ervaren controle te hebben.
In de interviews met de wethouders zijn er een aantal redenen genoemd voor de eventuele negatieve beoordelingen van de raadsleden. Zo stelt wethouder Horlings (Midden-Delfland) dat de veelheid aan stukken niet bijdraagt aan een positieve ervaring van de raadsleden. Door het aantal en de omvang van de stukken is het lastig voor raadsleden om de juiste informatie te destilleren. Ook het feit dat de MRDH nog in de kinderschoenen staat speelt volgens wethouder Horlings een rol: “En ik denk dat het pas echt gaat leven, ook binnen de raden, wanneer de projecten gaan starten, waardoor er ook tastbare resultaten ontstaan.”97 Daarnaast hangt veel af van de inspanningen van de bestuurders zelf, zo stelt wethouder Rosier: “Wanneer zij weinig laten weten aan de raad, komt de gemeenteraad nog verder op afstand te
96 Respondent 7 gemeente Den Haag, opmerking in open veld enquête, pagina 5 enquête 97 Interview dhr. Horlings, pagina 117
77 staan.”98 De wethouders zijn zich dus bewust van het probleem en onderkennen dit ook. Daarbij stellen ze allemaal dat het een punt blijft om over na te denken, maar dat er ook pragmatisch gekeken moet worden. Omdat er 23 gemeenten verenigd en vertegenwoordigd zijn in de MRDH, is het lastig om alle raden bij elke beslissing te betrekken. Volgens wethouder Förster (Delft) is dit niet wenselijk: “ook met betrekking tot de rol van de gemeenteraad. Ik denk dat het zeer werkbaar is op de manier waarop het nu gaat. Ik heb grote vraagtekens bij zo een miniparlement.”99 Hoewel ook wethouder Rosier vindt dat de focus nu moet liggen op inhoud in plaats van de vorm van de MRDH, denkt hij toch anders over de huidige invulling. Hij stelt dat hij vanuit de huidige opzet begrijpt dat raadsleden zich op een afstand voelen staan en dat deze situatie verandert moet worden op termijn: “Wanneer de raadsleden in de MRDH zelf meer betrokken worden bij het besluitvormingsproces zou dit nog beter zijn.”100
Tot slot is ook de ervaring bevraagd over de mate waarin de eigen gemeente even zo goed invloed heeft op het besluitvormingsproces als andere gemeenten. Wederom is er een minderheid van de totale populatie (30%) die dit positief ervaart. Alleen de gemeente Delft vormt hier met een score van 60% een positieve uitzondering op. Echter, ook dit beeld is vertekend omdat 39% (26 respondenten) van de totale populatie hier neutraal heeft aangevinkt. Een groep van 31% van de totale populatie is uitgesproken negatief over de gelijkwaardige mate van invloed, tegenover een groep van 30% die positief is: een verschil van 1 respondent. Er kan dus gesteld worden dat de meningen verdeeld zijn. Vanuit de gemeenschappelijke regeling is er een stemverhouding vastgelegd, waarbij op basis van omvang van de gemeenten de stemmen zijn verdeeld. In de praktijk is het echter zo dat hier geen gebruik van wordt gemaakt: “Binnen het bestuur geldt overigens one man, one vote, zonder dat er verschillen worden gemaakt tussen de verschillende gemeenten. We willen er met elkaar uitkomen en daarom is het goed dat iedere gemeente op dezelfde manier is vertegenwoordigd.”101 In dat opzicht is er in de formele besluitvorming geen sprake van dat er een verschil is in de invloed van gemeenten op de besluitvorming van de MRDH.
98 Interview dhr. Rosier, pagina 122 99 Interview dhr. Förster, pagina 109 100 Interview dhr. Rosier, pagina 122 101 Interview dhr. Horlings, pagina 116
78 Outputlegitimiteit
Output-legitimiteit gaat over de mate waarin de uiteindelijke uitkomst van beleid daadwerkelijk de collectieve belangen dient, problemen oplost en wensen vertegenwoordigd. Daarbij is de vraag in hoeverre de actoren zien dat de MRDH resultaten oplevert die bijdragen aan het oplossen van regionale problemen.
% mee eens tot helemaal mee eens
MD WSN NIS DLF DH MRDH Totaal
De MRDH is een goed
samenwerkingsverband om regionale opgaven effectief het hoofd te kunnen bieden. 67% (12) 50% (3) 44% (4) 40% (2) 60% (3) 64% (14) 57% (38) % tevreden of zeer tevreden
Verhouding tussen baten en lasten van