Hoe het lerarentekort de aandachtconcurrentie van de
coronacrisis trotseert
De invloed van de coronacrisis op de bestaande belangenbehartiging
“When written in Chinese, the word crisis is composed of two characters: one
represents danger, and the other represents opportunity.’’
John F. Kennedy
Abstract:
Dit kwalitatieve onderzoek laat met het lerarentekort als casestudy zien hoe de coronacrisis de bestaande belangenbehartiging beïnvloedt. De dataverzameling bestaat uit 348 geselecteerde berichten tussen 01/09/2019 tot 01/07/2020 van de AOb, PO-Raad, het AD, de Volkskrant en een diepte interview met het Lerarencollectief. Twee contextuele verschillende coronafases hebben invloed op de belangenbehartiging in de vorm van aandachtconcurrentie, de problematiek, het issuemanagement en de resultaten. De hypothese luidt dat de aandachtconcurrentie in fase 1 toeneemt en fase 2 afneemt. Uiteindelijk stijgt de aandacht voor het lerarentekort in fase 1 eerder dan verwacht en houdt het aandachtniveau vervolgens aan in fase 2. De stijging van aandacht is te verklaren door de aandachtconcurrentie, de belangenbehartigingsonderdelen en de zichtbaarheid van de toenemende problematiek.
Door: Abe Ekhart Datum: 21 Oktober 2020 Studentnummer: s2611252 Woorden: 26812
Universiteit: Leiden Master: Management Publieke Sector Specialisatie: Public Affairs Vak: Master Scriptie Scriptiebegeleider: Prof. dr. A. Timmermans
Inhoudsopgave:
1. De coronacrisis als prioriteit Blz. 1
2. De wetenschap achter belangenbehartiging in crisistijd Blz. 5
2.1 Wat is een crisis? Blz. 5
2.2 De dynamiek van het speelveld Blz. 10
2.3 Issuemanagement Blz. 14 3. Methode Blz. 23 3.1 De belangenbehartiger Blz. 23 3.2 Lerarentekort Blz. 24 3.3 Onafhankelijke variabelen Blz. 25 3.4 Afhankelijke variabelen Blz. 26 3.5 Dataverzameling Blz. 30 4. Resultaten Blz. 33 4.1 Onafhankelijke variabele Blz. 33 4.2 Afhankelijke variabelen Blz. 37 4.2.1 Aandachtconcurrentie Blz. 37 4.2.1.1 Deelconclusie Blz. 40 4.2.2 Problematiek Blz. 40 4.2.2.1 Issuefases Blz. 40
4.2.2.2 Inhoud subsysteem, samenwerkend of conflicterend? Blz. 44 4.2.2.3 Nabijheid subsysteem tot de coronacrisis Blz. 48
4.2.2.4 Onderliggende problematiek Blz. 49
4.2.2.5 Deelconclusie Blz. 55
4.2.3 Issuemanagement Blz. 57
4.2.4 Focusing events en Venues Blz. 57
4.2.4.1 Inside Outside Blz. 59
4.2.4.2 Arena’s Blz. 61
4.2.4.3 Frames Blz. 62
4.2.4.4 Omarmen, aanvallen of doorgeven Blz. 64 4.2.4.5 Tactische keuzes op de coronacrisis Blz. 67
4.2.4.6 Deelconclusie Blz. 70
4.2.5 Behaalde resultaten Blz.72
5. Conclusie en discussie Blz. 75
6. Bibliografie Blz. 79
7. Bijlagen Blz. 84
7.1 Bijlage 1: Onderliggende problematiek per actor, plus samenvatting Blz. 84 7.2 Bijlage 2: Tijdslijn focusing events en onderzoeksrapporten Blz. 95
7.3 Bijlage 3. Inside Outside Blz. 103
7.4 Bijlage 4. Arena’s Blz.105
7.5 Bijlage 5. Investeringen Blz. 107
1
1. De coronacrisis als prioriteit
2020 is het jaar dat de boeken in zal gaan als het grootste mondiale crisisjaar sinds de 2de
wereldoorlog. Het coronavirus zorgt voor een mondiale pandemie die zijn weerga niet kent. Geen land of beleidssector blijft ongemoeid door de coronacrisis. Alle aandacht van zowel de politiek als de maatschappij werd meteen opgeëist toen het nieuwe covid-19 virus zijn intree deed in onze samenleving. En dat is niet voor niets. De grote gevolgen die deze crisis met zich meebrengt en de maatregelen die in het leven zijn geroepen zijn ongekend in tijden van vredestijd, aldus premier Rutte tijdens zijn historische toespraak vanuit het Torenkamertje (NOS, 16/03/2020).
De impact van de coronacrisis is dan ook enorm. Niet alleen overlijden er
honderdduizenden mensen wereldwijd aan de pandemie, ook worden verschillende sectoren hard geraakt en is er miljarden steun nodig vanuit de overheid (Rijksoverheid, coronaviris-covid-19). De verschillende sectoren en disciplines die geraakt worden door de crisis kennen een bepaalde volgorde van urgentie dat zich vertaald in politieke en maatschappelijke
aandacht. Zo was in het beginstadium van de crisis de zorg de belangrijkste focus van aandacht. De vrees voor een gebrek aan IC-bedden en de angst dat het Nederlandse zorgsysteem niet toereikend zou zijn beheerste het nieuws (Volkskrant, 30/03/2020). Pas nadat het hoogtepunt van de groeicurve van coronaslachtoffers werd bereikt verschoof de aandacht naar andere disciplines.
Door het sluiten van een groot deel van het openbare leven, zoals horecabedrijven, scholen of de cultuursector, staan veel bedrijven en organisaties op de rand van omvallen. Zo dreigen horecatenten en culturele organisaties zonder steun de deuren voorgoed te moeten sluiten en staat de Nederlandse economie aan het begin van een historische recessie (NOS, 08/06/2020). Steunpakketten vanuit de overheid zijn noodzakelijk voor verschillende sectoren om de klap van de coronamaatregelen te kunnen opvangen (Rijksoverheid, 17/03/2020). De focus van aandacht hierin is duidelijk verschoven van de zorg naar de economie. Toch is ook deze vorm van aandacht langzaamaan verschoven naar het
versoepelen van de maatregelen. Sinds 1 juni is de focus van aandacht weer verplaatst naar een nieuwe dimensie, namelijk het heropenen van de verschillende sectoren die door de coronacrisis moesten sluiten (Rijksoverheid, 06/05/2020).
Het verschuiven van prioriteiten in tijden van crisistijd is niet meer dan logisch. Het verschuiven van de aandacht heeft echter gevolgen voor verschillende issues en de
2
bijbehorende belangenbehartiging (Timmermans, Coops, van Keep, de Lange, van Venetië, 2019, p.244). Zo heeft de klimaatcrisis een andere prioriteit gekregen (NOS, 02/04/2020) en ook in de publieke sector speelde zich een belangenstrijd af waar veel aandacht naartoe ging voordat de coronacrisis plaatsvond. De sectoren in het publieke domein zijn afhankelijk van de aandacht die zij krijgen van de overheid om de problemen op te kunnen lossen. Er is een bepaalde concurrentiestrijd gaande om de aandacht te vestigen op bepaalde issues en de manier waarop deze geframed worden (Timmermans, e.a. 2019, p.244).
Opvallend in deze gehele periode van crisis is de snelheid waarmee wordt ingegrepen en beleid wordt gemaakt. De situatie die is ontstaan door de coronacrisis vraagt om een overheid die de leiding neemt met een efficiënte en adequate beleidsvoering. Veel
maatregelen die in een vrij korte periode worden besloten zouden normaal gesproken veel meer tijd kosten of in een andere politiekklimaat helemaal niet mogelijk zijn. De marge voor beleidsvoering is dan ook een stuk groter tijdens een crisis (Van Keulen, 2020). Toch gaat deze manier van beleidsvoering niet gepaard zonder winnaars en verliezers. Dat komt doordat de politieke aandacht door een crisis volledig op zijn kop wordt gezet. In eerste instantie zijn de gevolgen van het virus wat betreft de gezondheid van de samenleving de grootste prioriteit en vervolgens komen de vitale beroepen op de tweede plek. Wanneer de crisis meer ruimte biedt voor andere issues, wordt de politieke agenda opnieuw ingevuld en ontstaan er kansen en bedreigingen voor andere issues. Voor belangenbehartigers is het essentieel de politieke aandacht te krijgen om invloed uit te kunnen oefenen op het beleid. Het is daarom belangrijk dat de belangenbehartigers aan weten te haken in deze herschikking van prioriteiten (Van Keulen, 2020).
Issues die voor de coronacrisis centraal stonden kunnen door de nieuwe tijdsgeest een ander karakter krijgen. Een crisis verhoogt tenslotte de aandacht voor bepaalde
beleidsdossiers en verlaagt de aandacht op andere beleidsterreinen (Kingdon, 1984,
aangehaald in Breeman, Timmermans & Dalfsen, 2011, p.4). Niettemin zorgen verandering van context en tijdsgeest niet automatisch voor het oplossen of het verdwijnen van zulke issues. De meeste issues zijn nog net zo prangend als voorheen. De vraag is dan ook wat de coronacrisis uiteindelijk voor gevolgen heeft voor de belangenbehartiging rondom de oude problematiek die hoog op de politieke agenda stond voordat deze crisis uitbrak. De
problematiek die voor de coronacrisis in de politieke aandacht centraal stond is tenslotte nog steeds aanwezig. De nieuwe context waarin deze issues zich bevinden kunnen echter voor
3
nieuwe risico’s of kansen zorgen. Het is nog onduidelijk voor welke issues de context van de coronacrisis ten goede komt en welke niet.
In dit onderzoek staat deze beïnvloeding van issues door een crisis daarom centraal en wordt er gekeken naar de belangenbehartiging rondom een bepaald issue dat voor de crisis veel aandacht kreeg. Om beter te leren begrijpen in hoeverre een crisis kansen of juist risico’s vormt voor deze issues is er gekozen voor een casestudy die ingaat op het issue van het lerarentekort. Om de casestudy te versmallen tot een onderzoekbare grote is er gekozen om alleen te focussen op het reguliere primair onderwijs. In deze sector is de betreffende
problematiek groter dan in het voortgezet onderwijs en bovendien had het primair onderwijs een prominentere plek als het gaat om politieke en maatschappelijke belangstelling voordat de coronacrisis begon. Binnen de casus wordt er rekening gehouden dat de coronacrisis verschillende fases kan doorgaan en daarmee verschillende contexten op verschillende momenten kan creëren voor de belangenbehartiging rondom het lerarentekort. De onderzoeksvraag die centraal staat luit als volgt:
Hoe hebben de fases van de coronacrisis invloed op de kansen en efficiëntie van de belangenbehartiging rondom het lerarentekort in het primair onderwijs?
De bijbehorende deelvragen bestaan uit:
• Hoe hebben de fases van de coronacrisis invloed op de aandachtconcurrentie
rondom het lerarentekort?
• Hoe heeft de aandachtconcurrentie van de coronacrisis invloed op de problematiek
van het lerarentekort?
• Hoe heeft de aandachtconcurrentie van de coronacrisis invloed op het
issuemanagement van de belangenbehartigers rondom het lerarentekort?
• Hoe heeft de aandachtconcurrentie van de coronacrisis invloed op de resultaten die
behaald worden rondom het lerarentekort?
Met de belangenbehartiging rondom het lerarentekort wordt de lobby van onderwijsorganisaties bedoeld die meer investeringen of maatregelen in het onderwijs proberen te bereiken om het lerarentekort tegen te kunnen gaan. De belangenbehartiging wordt vervolgens in de deelvragen onderverdeeld in de variabelen aandachtconcurrentie, de problematiek, het issuemanagement en de resultaten. Zodoende kan er gericht gekeken worden naar de invloed van de coronacrisis op deze processen in de belangenbehartiging. Er zal in de onderzoek gekeken worden naar het perspectief op het lerarentekort van de AOb als
4
grootste en klassieke vakbond van het onderwijs, het Lerarencollectief als een nieuwe uitdagende vakbond dat opgericht is uit de protestgroep PO in Actie, en de PO-Raad als werkgeversorganisatie van de gehele primaire sector. Daarnaast zal er gebruik worden gemaakt van een media-analyse om de bevindingen vanuit de media en de
belangenbehartigers met elkaar te kunnen vergelijken.
De wetenschappelijke bijdrage van dit onderzoek bestaat uit het toepassen van bestaande kennis over de relatie tussen crises en belangenbehartiging in een nieuwe crisissituatie. Bestaande theorieën worden samengevoegd tot een nieuw perspectief dat gericht is op kansen en risico’s van belangenbehartiging in tijden van verschillende fases van een crisis. Hierdoor kunnen er nieuwe inzichten ontstaan die van toegevoegde waarden zijn voor de literatuur. Daarnaast kan het verkrijgen van een beter beeld van deze relatie van maatschappelijk belang zijn voor de belangenbehartigers in tijden van crisis. Wanneer de kansen en risico’s tijdens een crisis beter in beeld worden gebracht kunnen
belangenbehartigers hier beter rekening mee houden.
Er zal eerst een wetenschappelijk achtergrond worden geschetst over
belangenbehartiging in crisistijd. Vervolgens zal het methodisch kader worden uitgewerkt waarna het onderzoek zal plaatsvinden en de bijbehorende bevindingen beschreven zullen worden in de resultaten. Uiteindelijk zal in de conclusie een antwoord worden gegeven of de coronacrisis een kansrijke of risicovolle context vormt voor de belangenbehartiging rondom het lerarentekort issue. Afsluitend zullen er kanttekeningen worden besproken waarmee het onderzoek te maken heeft gekregen en komen er aanbevelingen langs waarmee de
5
2. De wetenschap achter belangenbehartiging in crisistijd
De wetenschappelijke literatuur omtrent de gevolgen van crisissen voor belangenbehartiging vormt de basis voor dit onderzoek. Er is al veel geschreven over wat een crisis met de belangenbehartiging doet en wat voor keuzes belangenbehartigers hebben rondom een issue. Door deze theorieën te combineren met literatuur over de context van tijd en fases van issues wordt er een perspectief gecreëerd waaruit de belangenbehartiging rondom een issue in een crisis beter onderzocht kan worden. Met dit perspectief kan er vervolgens gekeken worden of de coronacrisis een kansrijke of risicovolle context biedt voor de belangenbehartiging
rondom het lerarentekort. 2.1. Wat is een crisis?
Om de gevolgen van de coronacrisis te begrijpen dient er eerst duidelijkheid gecreëerd te worden over wat precies een crisis inhoudt. Vervolgens kan er ingegaan worden op de rol van aandacht en focus die er tijdens een crisis speelt. Uiteindelijk zal het crisisperspectief verder worden ontwikkeld door in te gaan op de diverse lagen van gebeurtenissen en subsystemen waaruit een crisis kan bestaan.
Een crisis kan op verschillende manier worden gedefinieerd. An sich betekend een crisis één of meerdere periodes van: ``.. disorder in the seemingly normal development of human affairs, along with widespread questioning or discrediting of established policies, practices, and institutions.’’ (Nohrstedt & Weible, 2010, p.3). Een crisis zoals hier
beschreven verwijst naar de context waarin deze plaatsvindt. De betreffende disorder vindt plaats in een setting van beleid, instellingen en ontwikkelingen waarbinnen een bepaald orde heerst. Een crisis creëert een nieuwe situatie waarmee rekening gehouden dient te worden omdat de nieuwe werkelijkheid invloed heeft op beleidsprocessen en beleidsuitkomsten. Bovendien zijn er verschillende terreinen waarop een crisis tegelijkertijd invloed op kan uitoefenen.
Nohrstedt en Weible (2010) beschrijven hoe verschillende wetenschappelijke stromingen een crisis definiëren wanneer er gekeken wordt naar beleidsveranderingen. Zo wordt een crisis ook wel gezien als een externe schok of een externe gebeurtenis. Het gaat hierbij om een gebeurtenis die zijn oorsprong kent buiten het gecreëerde evenwicht binnen een bepaalde context, maar door werkt tot binnen deze context en het evenwicht weet te
6
verstoren. Kritiek op deze benadering leunt op de gedachte dat bijna alle gebeurtenissen onder de noemer van een externe schok of gebeurtenis zouden kunnen vallen (2010, p.5).
Cortell en Peterson (1999) maken daarom niet zozeer een onderscheid wat wel en niet een crisis is. Wanneer zij kijken naar externe gebeurtenissen dan maken zij enkel een
onderscheid tussen nationale en internationale triggers die beleidscontexten en processen kunnen beïnvloeden. Zij maken het punt dat wanneer er gekeken wordt naar zulke
gebeurtenissen, het voornamelijk gaat om de verschillen in de heftigheid en de spreiding van invloed die de gebeurtenissen hebben (1999, p.186). Een crisis kan dan ook gezien worden als een externe shock met een zodanige heftige werking, dat zij een disruptieve werking heeft en meerdere disciplines hier last van kunnen hebben.
Een andere conceptuele benadering voor crisissen of gebeurtenissen die
beleidsprocessen beïnvloeden bestaat uit de term focusing events. Waar externe shocks of externe gebeurtenissen geen inhoudelijke toegevoegde omschrijving geven behalve de heftigheid van de gebeurtenis, geeft het concept focusing event een richting van sociale en politieke processen aan (Nohrstedt & Weible, 2010, p.5). Een focusing event wordt als volgt door Birkland gedefinieerd: ``A focusing event is an event that is sudden; relatively
uncommon; can be reasonably defined as harmful or revealing the possibility of potentially greater future harms; has harms that are concentrated in a particular geographical area or community of interest; and that is known to policy makers and the public simultaneously’’ (1998, p.54). Een focusing event geeft aan op welke externe shocks of gebeurtenissen de politieke of maatschappelijke aandacht wordt gefocust. Tenslotte wordt er niet op alle externe shocks of gebeurtenissen wordt gefocust of worden de bijbehorende windows of opportunity benut (Birkland, 1998, p.72).
Door een focusing event ontstaat er plotseling veel aandacht voor een bepaald issue en de bijbehorende belangenvertegenwoordiging. Het is hierbij belangrijk om een onderscheid te maken tussen verschillende aspecten van focusing events. De zichtbaarheid en de oorsprong van een focusing event zijn hierin belangrijk. De schade van een focusing event zoals een orkaan of een aardbeving is direct zichtbaar en kent tegelijkertijd geen direct aanwijsbare verantwoordelijke factor. De gevolgen van een nucleaire ramp daarentegen zijn moeilijker te zien, maar kennen wel een direct aanwijsbare bron. (Birkland, 1998, p72). De zichtbaarheid van een focusing event is een machtige factor als het gaat om het beïnvloeden van de
7
eigen context met zich mee die van invloed is op de stabiliteit van de agendasetting en belangenvertegenwoordiging. Birkland (1998) concludeert dat des te minder de schade en de oorsprong van een focusing event duidelijk is, des te kleiner de kans bestaat dat de
gebeurtenis zal worden uitgebuit en daarmee een kleinere rol gaat spelen op de politieke agenda (p.73). Wanneer een focusing event schade tot gevolg heeft dat duidelijk zichtbaar is, dan kan er een snelle toename van zowel politieke als maatschappelijke aandacht worden verwacht. Door het verplaatsen of focussen van aandacht worden andere issues vervolgens van de voorgrond verdrongen (Birkland, 1998, p.72).
Nu is een crisis niet hetzelfde als een focusing event of als een externe shock. Zoals de definitie van een crisis aangeeft kan een crisis bestaan uit één of verschillende periodes (Nohrstedt & Weible, 2010, p.3). Dit kan geïnterpreteerd worden als verschillende crisisperiodes waarin er een bepaalde focus van aandacht en context is. De focus van
aandacht kan vervolgens binnen een crisis verschuiven. Verschillende externe gebeurtenissen ten tijde van de crisis kunnen deze verschuiving in gang zetten doordat externe
gebeurtenissen getransformeerd worden tot focusing events, of wanneer actoren binnen andere beleidsterreinen hierop inspelen en eventueel gebruik proberen te maken van de bijbehorende windows of opportunity.
Deze beleidsterreinen, of subsystemen zoals Norhstedt en Weible (2010) die noemen, vormen een belangrijke verdieping in een crisisperspectief. Zij zijn niet de primaire focus van een crisis, maar kunnen hierbij wel betrokken raken en uiteindelijk ook de aandacht opeisen. Een epidemie is bijvoorbeeld primair een crisis voor de zorgsector omdat het gaat om een gezondheidscrisis. De epidemie kent een secundaire focus voor de economie of de culturele sector wanneer deze gesloten moeten worden door de noodzakelijke maatregelen die
getroffen moeten worden om de epidemie te bestrijden. Het is daarom belangrijk om niet alleen een onderscheid te maken in de verschillen tussen crisissen, maar ook in de
verschillende subsystemen die getroffen worden door een crisis (Norhsedt & Weible, 2010, p.18). Niet elk subsysteem heeft dezelfde relatie tot de crisis of tot de andere subsystemen. De gevolgen die de subsystemen ondervinden van de impact van de crisis en de
beleidsmaatregelen die hierbij genomen worden kunnen daardoor verschillen. Wederom is de context van een subsysteem en de context van de crisis van belang.
Een crisis kan bijvoorbeeld zorgen voor een politieke en maatschappelijke gevoelige en zelfs voor een beschamende omgeving voor belangenbehartigers. Er is een kans dat de
8
issues en standpunten van de belangenbehartigers niet relevant zijn tijdens de heftigheid van de crisissituatie. Of dat zij deel uitmaken van de bovenliggende partijen die het bestaande beleid hebben vormgegeven en welke tijdens de crisis onder druk komt te staan (Birkland, 1998, p.72). Het is dan een risico om hard te strijden voor de eigen belangen terwijl in de ogen van de politiek en maatschappij de aandacht noodzakelijk naar de crisis moet gaan (Birkland, 1998, p.57). Toch zouden de belangenbehartigers in dat geval kunnen besluiten om de heftigheid van het focusing event te betwisten om daarmee het verdringen van hun issue proberen tegen te houden (Birkland, 1998, p.72). Anderzijds biedt de situatie op dat moment wellicht niet de goede context voor een succesvolle belangenbehartiging en dient er gewacht te worden tot het volgende focusing event of venue voordoet, waardoor de context van de crisis vruchtbaarder wordt om op in te spelen.
Nohrstedt en Weible (2010) ontleden vier verschillende kwalificaties van crisissen voor subsystemen. Dat doen zij aan de hand van de factoren beleidsnabijheid en geografische nabijheid. Hierbij is het relevant hoe dicht de beleidsdisciplines bij elkaar staan en hoe dichtbij de subsystemen fysiek van elkaar gevestigd zijn (figuur 1). De hypothese die hierbij geldt is dat hoe groter de nabijheid van subsystemen, des te groter de incentives zijn om middelen van subsystemen te mobiliseren om in actie te komen, zodat de bestaande orde behouden of juist te betwist kan worden (Nohrtsedt & Weible, 2010, p.18).
Nabijheid crisis tot het subsysteem
Figuur 1, Vergelijking geografische en beleidsdimensies van een crisis (Norhrstedt & Weible, 2010, p.18).
9
Een belangrijke kanttekening is dat een crisis een dusdanige omvang kent dat deze zich niet primair beperkt tot één subsysteem en daardoor zich niet beperkt tot geografische of beleidsnabijheid van subsystemen. Bovendien gaat het schema van Norhstedt en Weible (2010, p.18) om een ideale schets van crisissen. De scheiding tussen de categorieën zijn in realiteit een stuk vager. Daarbij wordt er geen rekening gehouden met het gedrag van de actoren in de subsystemen. Bijvoorbeeld zorgen vicarious crisissen ervoor dat subsystemen de beleidsverschillen tussen elkaar waarschijnlijk zullen proberen te verkleinen. Zij zullen de crisis willen gebruiken om toch tot een aanwijsbare overlap van probleemdefinities te kunnen komen. Hierdoor hopen zij mee te kunnen doen in de nieuwe focus van politieke aandacht van de crisis, om vervolgens toch nog invloed uit te kunnen oefenen op de beleidsprocessen en beleidsveranderingen die op dat moment worden genomen (Nohrstedt & Weible, 2010, p.18/19).
Tenslotte kunnen subsystemen onderverdeeld worden in verschillende
samenstellingen. Het karakter van subsystemen of de manier waarop deze is ingericht is van belang voor de manier waarop een crisis in een subsysteem kan doorwerken. Weible (2008, p.621) maakt een onderscheidt tussen drie verschillende soorten subsystemen, namelijk unitaire, samenwerkende en conflicterende subsystemen. Een unitair subsysteem bestaat uit een dominante coalitie met een bepaalde beleidsmonopolie. Een samenwerkend subsysteem bestaat uit verschillende coalities die met elkaar samenwerken en waar weinig conflicten plaatsvinden en juist gezocht wordt naar consensus. Daarentegen bestaat een conflicterend subsysteem uit meerdere coalities met tegengestelde overtuigingen en belangen, waardoor er juist een grote concurrentiestrijd plaatsvindt in het beïnvloeden van het beleidsproces
(Weible, 2008, p.621).
Door de verschillen in subsystemen zullen de reacties op een crisis ook verschillen (Norhstedt & Weible, 2010, p.13) Binnen een unitair subsysteem valt niet te verwachten dat er snel door een crisis nieuwe overtuigingen op zullen komen. Alleen wanneer de
coalitieformaties veranderen zullen er sneller verschillende standpunten tegenover elkaar komen te staan. Er zal eerder meer aandacht gaan naar de crisisfactoren waarmee de dominante coalitie te maken heeft. Binnen een samenwerkend subsysteem zijn er twee scenario’s mogelijk wanneer een crisis plaatsvindt. Of het samenwerkingsverband houdt stand en de verschillende coalities komen er samen uit hoe ze moeten inspelen op de crisissituatie, of de crisis zorgt voor een nieuw evenwicht van spelers en coalities waardoor het bestaande evenwicht uitgedaagd wordt. Er vindt dan een strijd plaats waarin een nieuwe
10
dominante samenwerking gevormd moet worden. Hierdoor kan een samenwerkend
subsysteem veranderen in een conflicterend subsysteem (Norhstedt & Weible, 2010, p.13). Binnen een conflicterend subsysteem zullen de verschillen in perspectieven en overtuigingen door een crisis waarschijnlijk alleen nog maar groeien. Daarbij zullen de coalities de crisis aangrijpen om de schuld bij andere neer te leggen, om zelf beter naar voren te komen. (Norhstedt & Weible, 2010, p.14).
2.2 De dynamiek van het speelveld
In alle theorieën over beleidsveranderingen komt naar voren hoe belangrijk het is om bewust te zijn van de arena’s waarin deze plaatsvinden en de venues die ontstaan waardoor de belangenbehartigers zich kunnen positioneren. De combinatie van deze twee concepten scheppen een beeld van de speelruimte van belangenbehartigers en het tot stand komen van beïnvloeding van beleidsveranderingen. Het concept arena’s zal eerst worden uitgelicht waarna er verder ingegaan zal worden op het concept venues.
Arena’s bestaan uit de speelvelden waarbinnen issues vorm en richting krijgen. Binnen arena’s worden ideeën omgezet in beleid. Het gaat om het speelveld waar het
beleidsproces plaatsvindt. Stakeholders interacteren met elkaar binnen arena’s om richting te kunnen geven aan het issue en om de eigen belangen te kunnen waarborgen (Timmermans, Coops, van Keep, de Lange, van Venetië, 2019, p.37). Arena’s kunnen zowel uit fysieke, maatschappelijke en digitale speelvelden bestaan. Een issue kan dan ook in verschillende arena’s tegelijkertijd naar voren komen. Belangrijk hierbij is dat de arena’s vloeibaar en context afhankelijk zijn. Hierdoor kunnen niet alleen de issues van inhoud veranderen, ook de spelers en het speelveld van de arena kunnen een andere vorm of samenstelling aannemen. (Timmermans, e.a. 2019, p.37/38). De veranderingen die binnen een arena plaatsvinden kunnen voor elke stakeholder anders uitpakken. Een verandering in context kan uitmonden in nieuwe kansen of juist bedreigingen voor de belangen van een stakeholder (Timmermans, e.a. 2019, p.38).
Uiteindelijk gaat belangenbehartiging om het verkrijgen van de aandacht voor bepaalde belangen. De politiek van de aandacht gaat over de mate van de aandacht voor bepaalde issues en belangen binnen bepaalde arena’s (Timmermans, 2014, p.15). Deze aandacht kan worden vergroot maar ook plotseling verdwijnen. Waar een issue eerder weinig aandacht trok kan dit vervolgens onder een vergrootglas komen te liggen. De focus van de aandacht kan zich dan ook verplaatsen of herdefiniëren. Belangenorganisaties hebben baat bij
11
een bepaalde focus van aandacht en zullen dit proberen te creëren in hoeverre dat mogelijk is. Zoals Timmermans en anderen (2019, p.244) beschrijven kan de strijd om de agendasetting in verschillende arena’s worden uitgevoerd. Wanneer de belangenbehartigers de aandacht via politieke arena’s proberen te verkrijgen, zal dat gaan via formele gebeurtenissen zoals het beïnvloeden van vergaderingen, een klankbordgroep of een overlegtafel (Timmermans, e.a., 2019, p.37). Zulke formele gebeurtenissen hebben een vaste plaats in een beleidsproces waarin de issues worden uitgewerkt.
Digitale arena’s zijn een stuk toegankelijker. Binnen deze arena’s bestaan niet alleen vastte stakeholders, maar kunnen zich ook andere organisaties of groepen zich aansluiten die een belang of een mening hebben over het issue (Timmermans, e.a., 2019, p.37. Social media vormt een belangrijke tool om de aandacht van de politiek of de maatschappij te krijgen. Juist vanwege de toegankelijkheid en het bereik van het medium kan een boodschap of standpunt snel worden verspreid. Hierdoor kan een plotselinge druk op de politiek ontstaan om het issue op te nemen in de politieke agenda (Timmermans, e.a., 2019, p.38).
Een manier om via de maatschappelijke arena beleid te kunnen beïnvloeden is
bijvoorbeeld door het organiseren van een protestbeweging of stakingen. Volgens Wouters en Walgrave (2017, p.376) zijn stakingen een succesvolle manier om de aandacht van politici te krijgen en om oplossingen aan te bieden. Politici zijn geïnteresseerd in de publieke opinie van grote groepen burgers. Voornamelijk de grote van de protesten en de eenheid van de groep zorgen ervoor dat politici achter de belangen van de groep gaan staan. Hierdoor worden issues sneller prominent en komen ze eerder op de agenda te staan. (Wouters & Walgrave, 2017, p.376).
Wanneer belangenbehartigers beleid proberen te beïnvloeden gaat dit vaak gepaard met stabiele periodes van weinig verandering en vervolgens met periodes waarin drastische veranderingen plaatsvinden. Er bestaat een bepaalde golfbeweging in de politiek van de aandacht die de agendasetting beïnvloed en daarmee het beleid vormgeeft. Wanneer issues aan aandacht en dramatiek toenemen kunnen zij minder naast andere issues op de
achtergrond behandeld worden en zullen zij eerder op de voorgrond de beleidsfocus vormen van de politieke en of maatschappelijke arena (Jones, 2001, aangehaald in Timmermans e.a., 2019, p.242).
De issues in een arena kunnen aan aandacht winnen door het ontstaan van nieuwe ontwikkelingen of gebeurtenissen die nieuwe mogelijkheden met zich mee brengen voor de
12
belangenbehartiging. Deze nieuwe mogelijkheden worden venues genoemd. Venues kunnen gezien worden als verschillende politieke wegen waarlangs er over een bepaald issue beleid kan worden gemaakt. Langs de politieke weg die het beleidsproces bewandeld kunnen er verschillende venues ontstaan waardoor de koers kan worden bijgesteld. Elk politiek venue, of afslag, heeft zijn eigen frame en probleemstelling dat het beleidsproces kan beïnvloeden. Venues zijn dan ook gerelateerd aan het beeld wat bestaat omtrent het issue (Baumgartner & Jones, 1991, p.1047). Baumgartner en Jones (1991, p.1046) beschrijven hoe een nieuw venue een opening kan bieden in een discussie rondom een issue. Het frame rondom het issue kan door het gebruik van een venue positief of negatief veranderen waardoor het beleidsproces beïnvloedt wordt. Anders gezegd, het gaat om de interactie tussen beeldvorming en venues die gebruikt worden, wat kan leiden tot drastische beleidsveranderingen (1991, p.1069). Het is alsof er snel achter elkaar verschillende afslagen worden genomen waardoor de koers van het beleidsproces plotseling een andere kant opgaat en de omgeving veranderd.
Door het beeld omtrent het issue (tactisch) te veranderen kan er een nieuwe dominante verklaring ontstaan waarin de belangenbehartiging binnen een bepaalde venue beter naar voren komt. Het nieuwe frame dat tot nieuwe venues leidt kan ervoor zorgen dat de status quo van belangenbehartiging wordt verbroken. Zo kan een issue van een technisch frame naar een dramatisch frame veranderen. Hierdoor zullen politici meer in beeld komen en zal er minder aandacht komen voor experts. Dit kan leiden tot een snowball effect waarin
veranderingen in venues en beelden elkaar versterken (Baumgartner & Jones, 1991, p.1049). Door zulke veranderingen in venues kunnen er na een periode van stabiliteit plotseling grote veranderingen plaatsvinden (Baumgartner & Jones, 1991, p.1071).
Baumgartner en Jones zien het veranderen van venues niet zozeer als een verandering van politieke elitaire macht als wel als een verandering van probleem- en beleidsdefinities. (1991, p.1050) Venueshopping is een mogelijkheid voor actoren om een passend frame te zoeken waarin hun belangen beter naar voren komen. Venueshopping kan worden gezien als het kiezen van een tactiek waarbij wordt gekozen voor de best passende politieke weg om belangen te vertegenwoordigen en grote beleidsveranderingen te implementeren
(Baumgartner & Jones, 1991, p.1050).
Arena’s verschillen van venues doordat arena’s verwijzen naar de omgeving waarin daadwerkelijk ideeën worden omgezet in beleid en venues verwijzen naar de mogelijke openingen waarin ideeën worden beïnvloed die vervolgens rondgaan in de bepaalde arena’s
13
(Timmermans, 2001, 314). Voor de belangenbehartiging binnen een bepaalde arena kunnen nieuwe venues ervoor zorgen dat de verhoudingen binnen de arena veranderen doordat venues nieuwe perspectieven of actoren aan de arena kunnen verbinden. Als gevolg kunnen er hierdoor kansen of bedreiging ontstaan voor de belangenbehartiging van
belangenbehartigers .
Wanneer belangenbehartigers tijdens een focusing event kansen proberen te vinden om beleid te beïnvloeden, gaat het vaak om het vinden van een window of opportunity. Doordat een situatie zich aanbiedt binnen een venue waarin een probleem wordt erkent door zowel de belangenbehartigers als de politiek, kunnen bestaande voorstellen veranderen in beleidsoplossingen (Greer, 2015, p.6). Een focusing event kan de juiste voorwaarden scheppen waarin zowel een probleem, de politiek als de belangenbehartigers op een lijn komen te staan in de politiek van de aandacht.
Met elke gebeurtenis ontstaat een eigen venue met een eigen window of opportunity. Cortell en Peterson (1999) concluderen dat de soort gebeurtenis ook de grote van de window
of opportunity bepaald en daarmee de ruimte voor policy entrepreneurs om eventuele
beleidsveranderingen te beïnvloeden (1999, p.186). Hierbij zijn twee aspecten van belang. Aan de ene kant de grote van de gebeurtenis en de noodzaak voor beleidsveranderingen die hieruit voortkomt. Aan de andere kant de mate van politieke autonomie van de
beleidsentrepreneurs om te kunnen reageren op de gebeurtenis en invloed uit te kunnen oefenen. Wanneer de beleidsentrepreneurs geen noodzaak ervaren om beleid te veranderen, of zij hebben geen politieke autonomie om verandering te initiëren, dan zullen er geen
windows of opportunity open gaan (1999, p.186).
Ook Witheford (2014, p.871) omschrijft dat beleidsveranderingen meestal voorkomen wanneer er een significant probleem is, er een beleidsoplossing voor handen is en er een politiek milieu aanwezig is met een bepaalde politieke doelmatigheid. Deze politieke doelmatigheid kan worden gestimuleerd door een crisis of het gevoel van noodzakelijkheid om in te grijpen. De media speelt hierin een belangrijke rol om de publieke aandacht zodanig te framen van deze noodzakelijkheid (Whiteford, 2014, p.871). Een crisis kan dan ook net hetgeen zijn wat belangenbehartiging van bepaalde vertegenwoordigers nodig hebben om aan invloed te winnen.
In het licht van crisissen en de plotselinge verschuiving van aandacht en prioriteiten die deze met zich mee brengen, kunnen arena’s gezien worden als de speelvelden waar de
14
orde rondom een issue door de crisis wordt verstoord. De stakeholders proberen binnen de arena’s in te springen op de venues en windows of opportunity die een crisis met zich mee brengt. Tegelijkertijd is het mogelijk dat zij juist in een bedreigende situatie terechtkomen waarin zij het onderspit moeten delven aan andere issue prioriteiten of andere
belangenbehartigers met een beter aansluitend frame op de crisis.
Het karakter van de arena en de structuren binnen het speelveld bepalen de
mogelijkheden waarbinnen de belangenbehartigers kunnen werken. Het speelveld moet niet gezien worden als een strak voetbalveld, maar als een oneven veld met gaten, heuvels, valkuilen en barricades. Bovendien kan het veld en de contouren van de arena plotseling tijdens het spel veranderen. De uitgangsposities van de spelers op het veld zijn daardoor ongelijk en oneerlijk verdeeld. Desondanks kunnen door bepaalde gebeurtenissen de posities op het veld veranderen, waardoor er nieuwe kansen of juist risico’s ontstaan. Ferree, Gamson, Rucht en Gerhards (2002, p.62) noemen deze context descursive opportunity structures om de structuren van het speelveld aan te kunnen duiden zonder af te doen aan de vloeibaarheid en de veranderlijkheid van het speelveld. De structuren bestaan uit culturele, politieke of maatschappelijke elementen die de ideeën en instituties binnen een samenleving vormgeven Ferree, e.a., 2002, p.62).
2.3 Issuemanagement
Tot dusver zijn de crisissen en de plekken waar het spel van beleidsverandering plaatsvindt besproken. Er zal nu ingegaan worden op het spel zelf en de tactieken die hierin voorkomen. Het spel van belangenbehartiging en het beïnvloeden van beleidsverandering gaan over issues. Zoals Timmermans en collega’s (2019, p.230) beschrijven zijn issues de knikkers in het spel van belangenbehartiging. De issues zijn de onderwerpen die voorkomen in de politieke en de maatschappelijke agenda. Issues kunnen voorkomen in allerlei soorten en maten, waarbij ze van de agenda kunnen verdwijnen of weer terugkomen. Voor bedrijven of organisaties is het belangrijk om de issues in de gaten te houden, zodat zij succesvol kunnen inspelen op het vertegenwoordigen van hun belangen. Het managen van issues wordt dan ook steeds belangrijker. Issuemanagement bestaat uit het managen van gebeurtenissen, trend en ontwikkelingen die het bereiken van de organisatiedoelen ingrijpend kunnen veranderen (Heugens, 2005, p.496, aangehaald in Timmermans e.a., 2019, p.231). Het kan hierbij
voorkomen dat er tegelijkertijd meerdere issues kunnen voordoen en deze tegelijk gemanaged moeten worden.
15
Om te begrijpen wat een issue precies inhoudt hebben Timmermans en collega’s (2019, p.234) een aantal kenmerken van issues weergegeven die hieronder te zien zijn in figuur 2.
• Issues zijn onderwerpen waarover in kleine of grotere kring wordt
gesproken en waarbij belangen in beleid of de maatschappelijke positie voor diverse organisaties of groepen in het geding zijn.
• Issues geven aanleiding tot het verdiepen van voor- en tegenstanders, zeker
bij vergroting van de aandacht ervoor.
• Issues bevatten bedreigingen en kansen.
• Issues bewegen rond de maatschappelijke en politieke agenda, waarbij een
deel uitmondt in beleid en een deel in het beleidsproces blijft steken.
• Massacommunicatiemiddelen zoals sociale of traditionele media spelen een
grote rol bij de ontwikkeling van issues
• Issues hebben een levenscyclus, sommige lang andere kort.
• Issues kunnen wegtrekken, onzichtbaar worden of opnieuw opduiken,
waarbij de inhoud steeds kan veranderen. Figuur 2, Issue eigenschappen
De relevantie van issues kan verschillen per actor, context of tijdsperiode. Issues komen op de maatschappelijke of politieke agenda omdat belangenbehartigers ervoor kiezen om hier aandacht aan te besteden. Zij kiezen hiervoor wanneer issues zaken of kwesties zijn: ``.. waarmee de organisatie zich moet of wil inlaten om nieuwe kansen te scheppen, schade te voorkomen of zelfs om voort te kunnen bestaan’’ (Timmermans, e.a., 2019, p.235). Daarbij ontstaan issues altijd vanuit bepaalde waarden en opvattingen op de achtergrond en krijgen ze vorm door het formuleren van probleemdefinities en expressieve beelden op de voorgrond (Timmermans, e.a., 2019, p.235).
De voorgrond van een issue kan gezien worden als het creëren van een sociale constructie met als doel het opwekken van een bepaalde interpretatie. De basis van deze constructies worden gevormd door de keuzes die de actoren maken in het belichten en betekenis geven aan een issue. Hierin staat de probleemdefinitie en framing centraal (Timmermans, e.a., 2019, p.235). Toch worden issues niet alleen gebaseerd op feiten. Aannames, vooroordelen,
stereotyperingen, maar ook opvattingen en visies spelen allemaal een rol in het interpreteren en formuleren van issues. Belangenbehartigers kunnen op een tactische manier invulling
16
geven aan het frame waarin zij denken het meest kans te hebben en tegelijkertijd de meeste risico’s weten te ontwijken in hun belangenbehartiging. Stone (2012) beschrijft hoe een actor binnen een issue zijn eigen problemen, doelen en oplossingen tactisch kan vormgeven door het gebruik van bepaalde sociale constructen en formuleringen. Wanneer er nieuwe situaties ontstaan door bepaalde ontwikkelingen of gebeurtenissen kunnen de bestaande sociale constructen worden aangepast of aan betekenis veranderen. Het gaat over hoe de kaders rondom het issue worden neergezet en hoe het speelveld wordt ingekleurd.
Zoals Baumgartner en Jones (1991) beschrijven ontstaat er met elk nieuw venue een nieuwe werkelijkheid waarbinnen nieuwe kansen bestaan voor belangenbehartigers. Aan elk venue is een bepaald frame verbonden waarbinnen de kansen zich voordoen. Een venue dat gericht is op de steun van de maatschappij heeft bijvoorbeeld eerder een
probleemformulering die over het algemeen belang gaat dan over technische details
(Binderkrantz & Krøyer, 2012, p.134). De mate waarin belangenbehartigers tactisch omgaan met de verschillende venues en arena’s en de frame’s die zij hieraan verbinden, bepaald in grote mate de kans voor succes bij de belangenbehartiging rondom bepaalde issues
(Timmermans, e.a., 2019, p.244). Hierbij dient rekening gehouden te worden met het feit dat het ervaren en beleven van een situatie per actor kan verschillen. Het gaat om de interpretatie van de situatie die uiteindelijk leidt tot het creëren van een frame rondom het issue. Zoals Stone (2012, p.13) zegt: “Policy making…is a constant struggle over the criteria for classification, the boundaries of categories, and the definition of ideals that guide the way people behave.’’
Framing is een belangrijk onderdeel van issuemanagement en bestaat uit het overbrengen van een bepaald perspectief over een issue. Binnen een arena is er een strijd gaande tussen de perspectieven van verschillende belangenbehartigers. Elk van deze belangenbehartigers probeert een frame neer te zetten dat het beleid op een bepaalde manier beïnvloed. Toch is de strijd tussen de verschillende perspectieven niet een kwestie waarin de politiek of de
maatschappij weloverwogen de perspectieven naast elkaar afwegen. Wanneer een bepaald perspectief naar voren wordt gebracht, kunnen de politiek en maatschappij deze vervolgens niet los zien van de andere perspectieven. Het gaat hierbij om priming, oftewel het onbewust beïnvloeden van mensen door informatie te geven die vervolgens de opvolgende
waarnemingen en besluiten beïnvloed (Timmermans, e.a., 2019, p.238). Wanneer een
bepaald aspect over een issue sterk wordt uitgelicht door bijvoorbeeld de media, zal dit aspect eerder worden onthouden en sneller aandacht opeisen in de perspectiefontwikkeling van de
17
politiek en maatschappij. Belangenbehartigers kunnen hier handig op inspelen bij het managen van issues. Tegelijkertijd bestaat het risico dat een perspectief zo luid naar voren wordt gebracht, dat andere perspectieven overschreeuwd worden en geen aandacht krijgen.
Verder kan er binnen het issuemanagement tactische keuzes gemaakt worden om het issue aan te sluiten bij al bestaande frames die succesvol in de aandacht staan. Dit wordt ook wel frame alignment genoemd en is gefocust op het meeliften met een issue op een bestaand frame dat in die periode populair is (Timmermans, e.a., 2019, p.242). Een populair frame zou bijvoorbeeld kunnen bestaan uit het verduurzamen van de markt. Een belangenorganisatie zou hierop kunnen inspelen door haar producten ook als duurzaam te framen om aan populariteit te winnen. Wanneer de belangenbehartiger ervoor kiest om het populaire frame uit te rekken tot een frame waarin een issue relevant wordt, wordt dit frame extension genoemd (Timmermans, e.a., 2019, p.242). Een publieke organisatie kan bijvoorbeeld haar publieke diensten ook als duurzaam bestempelen en daarmee het populaire frame proberen uitbreiden naar duurzame goederen én duurzame diensten in plaats van alleen goederen.
Daarnaast bestaat er ook een onderscheid tussen inside en outside lobbyen. Inside lobbyen is gericht op de het ambtenarenapparaat en outside lobbyen is gericht op het verkrijgen van maatschappelijke steun en de aandacht van politieke vertegenwoordigers (Binderkrantz & Krøyer, 2012, p.134). De keuze voor een of een combinatie van deze lobbytactieken is meestal afhankelijk van de doelen die de belangenorganisatie hebben gesteld. Zo worden technische doelen eerder via een inside lobby strategie benadert om via de expertise van het ambtenarenapparaat deze te verwezenlijken. Maatschappelijk gevoelige en ethische issues die ingaan op het algemeen belang worden eerder via de outside
lobbystrategie gespeeld om zodoende de maatschappelijke steun te verwerven (Binderkrantz & Krøyer, 2012, p.134). Bovendien zijn politici meer geïnteresseerd in grote
maatschappelijke vraagstukken omdat ze zichzelf zichtbaar kunnen maken voor het grote publiek en daarmee aan populariteit kunnen winnen.
Ondanks dat issues form krijgen doormiddel van sociale constructen, zijn deze ook afhankelijk van de gebeurtenissen die omtrent het issue plaatsvinden. Daarbij speelt binnen issues en binnen issuemanagement het concept tijd een belangrijke factor. Na een gebeurtenis is er bij issues tenslotte tijd nodig voor het ontstaan en de ontwikkeling van de constructie. En hebben actoren tijd nodig om doormiddel van arena’s en venues het issue te beïnvloeden. Daarbij kan het lang duren voordat een issue op de politieke agenda komt te staan. Er is hier
18
een tipping point voor nodig in de stuwkracht van het issue. Dit kan gebeuren door een opeenstapeling van bijvoorbeeld gebeurtenissen die de stuwkracht van een issue doet
toenemen. Of doordat een focusing event plaatsvindt dat plotseling de aandacht zodanig doet verschuiven dat het issue een hogere prioriteit krijgt (Timmermans, e.a., 2019, p.244).
Bovendien hebben issues een levenscyclus waarin zij automatisch bepaalden fases doorgaan met een bepaalde vorm van aandacht (Timmermans, e.a., 2019, p.245). De eerste fase bestaat uit het erkennen van een politiek belang vanuit een de organisatie, vervolgens worden er in de tweede fase issues gevonden die dit belang in de weg staan en wordt er in een derde fase hiervoor oplossingen geformuleerd. In deze drie fases vindt er een toename van aandacht plaats. Niet alleen de betreffende organisatie, maar ook oplettende groepen, oplettend publiek, en uiteindelijk het grote publiek raken geïnteresseerd of worden met het issue bereikt. In de vierde fase gaat deze piek van aandacht weer naar beneden wanneer de gekozen maatregelen bekend zijn en geïmplementeerd worden. De vijfde fases bestaat uit handhaving van de maatregelen en hierin vindt voornamelijk aandacht plaats vanuit de betrokken organisaties in plaats van het grote publiek.
Wanneer het besef van tijd wordt meegenomen in de ontwikkeling van een issue, kan er een combinatie van theorieën plaatsvinden om een nieuw perspectief te ontwikkelen op de invloed van een crisis op belangenbehartiging. Waar Norhstedt en Weible (2010, p.19) de relevantie van beleids- en geografische nabijheid belichten, kan dit gecombineerd worden met het aandacht bereik tijdens de verschillende fases van een issue die Timmermans en collega’s (2019, p.244) beschrijven. Zo kan de nabijheid van subsystemen ook
geïnterpreteerd worden als de nabijheid van issues en de aandacht die door een crisis hierop ontstaat. Daarbij kan een crisis geïnterpreteerd worden als een issue op zichzelf die ook verschillende fases doorgaat. Als er vanuit dit perspectief naar de nabijheid van issues wordt gekeken tijdens een crisis, dan kan de veronderstelling gemaakt worden dat de nabijheid niet in steen vastligt op het moment dat een crisis plaatsvindt. Door de ontwikkeling van zowel de issues, de crisis en de bijbehorende aandacht (Timmermans, e.a., 2019, p.244), ontstaan er nieuwe situaties, waarbinnen de nabijheid van andere subsystemen of issues zouden kunnen veranderen.
Norhstedt en Weible (2010, p.26) beschrijven dat een crisis niet ontstaat in een politieke of maatschappelijke vacuüm, maar dat een crisis intervenieert met de ontwikkelingen van bestaande issues en arena’s. Ook dit is een argument om het concept tijd en bijbehorende
19
ontwikkelingen te combineren met de nabijheid van issues en crisissen. De fases die een crisis doorstaat hebben dan invloed op de nabijheid van subsystemen en issues. Wanneer ontwikkelingen plaatsvinden kunnen zij dichter of verder van elkaar af groeien. Het maakt hierbij niet uit of deze ontwikkeling in de primaire crisis gebeurt of binnen de subsystemen zelf. Het is voor belangenbehartigers van belang om de aandachtfases en ontwikkelingen te kunnen herkennen die de primaire issues tijdens de crisis doorgaan. Als de nabijheid van issues kan veranderen tijdens een crisis, dan valt te verwachten dat verschillende issues qua politieke of maatschappelijke aandacht elkaar zullen opvolgen. Dit gebeurd zowel door de aandachtverschuivingen binnen de cyclus van issues die Timmermans en anderen (2019, p.244) beschrijven, als door de keuzes die gemaakt worden in het issuemanagement.
Anders gezegd, wanneer de belangenbehartiging rondom een issue geconflicteerd wordt met een crisis, dan kunnen er kansen of risico’s ontstaan door de mate van nabijheid van het issue tot de crisis. Echter, door de ontwikkelingen die zowel plaats kunnen vinden binnen de crisis als binnen het issue kan de nabijheid en daarmee de kansen of risico’s weer veranderen. Het verschil tussen een crisis en een focusing event is dat een crisis uit meerdere focusing events of fases bestaat. Daarom dient elke ontwikkeling van een issue, of nieuwe focusing events binnen een crisis, als een nieuwe werkelijkheid gezien te worden. Elk met een nieuwe nabijheid en kansen of risico’s voor issues. Bij het managen van issues is het van belang om in elke nieuwe werkelijkheid het overzicht van keuzen te overzien, om vervolgens gebruik te kunnen maken van de venues die zich kunnen voordoen bij elke verandering.
Wanneer er wordt gekeken naar de keuzes die belangenbehartigers hebben in het managen van issues dan bestaan er volgens Timmermans en collega’s grofweg een aantal algemene strategieën (2019, p.258). Zo kan het issue positief of negatief zijn voor de organisatie en kunnen de belangenbehartigers passief of actief reageren. Bij een negatief issue kan de belangenbehartiger kiezen voor het negeren van een issue en hopen dat het overwaait, of het issue juist aanvallen wanneer de organisatie al in verband wordt gebracht met het negatieve issue. Wanneer een issue positief werkt voor een organisatie kan de belangenbehartiger besluiten om het issue door te geven aan een andere organisaties die een beter resultaat kan boeken, of er kan gekozen worden om het issue te omarmen en het eigen te maken. Er kan zelfs gekozen worden om een nieuw issue in het leven te roepen. Bij het omarmen van een issue kunnen een aantal tactische beslissingen hieraan ten grondslag liggen. Zo kan tactiek voortkomen uit een drijfveer om een maatschappelijk probleem op te lossen, het versterken van de maatschappelijk positie van de organisatie, het creëren van afleiding
20
van andere issues of het profileren van de CEO van de organisatie (Timmermans, e.a., 2019, p.260/261).
Ook Norhstedt en Weible (2010, p.19/20) onderscheiden een aantal keuzes die belangenbehartigers kunnen maken. Zij verschillen van Timmermans en anderen (2019) doordat zij ingaan op mechanismen die kunnen voordoen binnen subsystemen in plaats van de keuzes die individuele belangenbehartigers binnen de subsystemen kunnen nemen. Dit verschil is kwestie van een individuele micro visie of een meso visie van subsystemen waarbinnen meerdere spelers of coalities kunnen bevinden. De mechanismen bestaan uit de volgende mogelijkheden:
• Herverdeling van middelen. Hierbij gaat het om het exploiteren van de crisis door middel van bijvoorbeeld support van een coalitie, toegankelijkheid voor bepaalde venues en autoriteiten, private en publieke financiële middelen, aandacht van wetenschappelijke en technische experts, en de aandacht van het grote publiek.
• Leren binnen de dominante coalitie. De mate waarin leden door de crisis hun overtuigingen aanpassen door de crisis en verder de dominantie binnen het subsysteem behouden.
• Exploitatie door een minderheidscoalitie. De mate waarin een
minderheidscoalitie de crisis behendig weet uit te buiten en zich binnen het subsysteem beter weet te positioneren.
• Uiteenvallen van de dominante coalitie. De mate waarin leden van de dominante coalitie hun standpunten veranderen door de nieuwe inzichten de een crisis met zich mee brengt. Hierdoor kan er een nieuwe dominante leider of coalitie ontstaan.
• Framing competitie. De mate waarin de crisis wordt geframed als een
bedreiging of als een kans voor de overtuigingen van de coalitie en het beleid van subsystemen. De spelers binnen een subsysteem proberen allemaal de crisis in hun voordeel te framen.
• Policy entrepreneurs. De aanwezigheid van behendige en bekwame policy entrepreneurs die de crisis weten te benutten voor hun eigen doeleinden. Deze mechanismen laten zien dat een crisis niet alleen gaat om de politieke aandacht die tijdens de verschillende focusing events van een crisis ontstaat. De manier waarop de
21
belangenbehartigers zich gedragen en de keuzes die zij kunnen maken zijn divers en afhankelijk van de positie en subsysteem waarin zij zich bevinden. Er is voor een deel
keuzevrijheid tijdens een crisis en voor een ander deel afhankelijkheid van de manier waarop de crisis zich ontwikkeld. Toch komt een kans of een risico zelden zomaar uit de lucht vallen en worden ze ook niet vanzelf benut (Birkland, 1998, p.72). De belangenbehartigers zijn actief bezig om de arena waarin zij hun issue vertegenwoordigen zoveel mogelijk vorm te geven naar het perspectief wat zij hanteren. Zo proberen zij issues te verdringen door gebruik te maken van focusing events waarbij ze de belangen proberen aan te haken aan de politieke focus van dat moment. Elke belangenbehartiger heeft zijn eigen context, zoals de issues waar ze voor staan, het perspectief waar zij uit werken en de coalities waarin zij zitten.
Zowel de mechanismen van Norstedt en Weible (2010) als de keuzes van Timmermans en collega’s (2019) geven meer inzicht in deze dynamiek van
belangenbehartigers die zich voordoet bij een issue of een focusing event (Norstedt & Weible, 2010, p.20). Beiden benoemen de vloeibaarheid van de kaders die zich kunnen voordoen bij een issue of focusing event, maar vertalen dit niet naar de keuzes die de belangenbehartigers kunnen maken. Strategische keuzes zouden bijvoorbeeld ook gebaseerd kunnen worden op het uitstellen van keuzes. Bijvoorbeeld kan priming ervoor zorgen dat binnen een bepaalde context de snelheid van belang is waarmee de keuzes worden gemaakt, of dat de kat uit de boom kijken een beter alternatief is. Daarnaast is het ook mogelijk om nieuwe, verwachte of onverwachte, ontwikkelingen af te wachten die de context doet veranderen voordat een keuze wordt gemaakt. Kansen en risico’s kunnen tenslotte door de tijd heen, of door nieuwe
ontwikkelingen, groter worden of verdwijnen.
Uit de crisis- en beleidsveranderingstheorieën komt naar voren dat de context van issuemanagement mede ingericht wordt door de gebeurtenissen die plaatsvinden. Samenvattend is een crisissituatie een gebeurtenis of gebeurtenissen, die de orde in een bepaalde arena verstoord, de prioriteiten van issues op de politieke agendasetting overhoop haalt en een nieuwe werkelijkheid creëert met kansen en risico’s voor de belangenbehartiging rondom een issue. In dit onderzoek staat daarom de nieuwe werkelijkheid centraal waarin een kansrijke of een risicovolle context is ontstaan voor de belangenbehartiging omtrent een bepaald issue tijdens de coronacrisis. Als casus wordt gekeken naar de belangenbehartiging rondom het issue van het lerarentekort in het reguliere primair onderwijs. Vanuit de
22
Hypothese: De aandachtconcurrentie voor de belangenbehartiging rondom het lerarentekort daalt in fase 1, maar stijgt in fase 2 van de coronacrisis.
Met fase 1 van de coronacrisis wordt de plotselinge verlegging van politieke en maatschappelijke aandacht bedoeld. In eerste instantie stond de onderwijsproblematiek centraal, totdat de coronacrisis begon en de focus van aandacht verlegd werd. Het gaat hierbij om issuefase 2 van de issue cyclus, waarin de aandacht voor de problematiek centraal moet staan alvorens er oplossingen bedacht (issuefase 3) en beleidsbeslissingen gemaakt worden (issuefase 4) (Timmermans, e.a., 2019, p.245). Met fase 2 wordt de periode bedoeld waarin de coronacrisis de fase doorgaat waarin de coronamaatregelen versoepeld worden en de lockdown weer voor een deel wordt opgeheven. Er ontstaat hierdoor binnen de politieke en maatschappelijke aandacht weer ruimte voor andere onderwerpen en issues. Zo ook voor het lerarentekort, dat door deze versoepeling een verandering krijgt in de nabijheid tot de crisis. De veronderstelling die hieraan ten grondslag ligt is dat de belangenbehartiging rondom het lerarentekort plaatsvindt binnen een subsysteem met een bepaalde nabijheid tot de crisis. Deze nabijheid wordt in eerste instantie gekenmerkt door een dichte geografische nabijheid en een afstandelijke beleidsnabijheid (Norstedt & Weible, 2010, p.21). In tweede instantie komt de beleidsnabijheid dichterbij door de ontwikkelingen die de crisis ondergaat en de veranderingen in de belangenbehartiging, zoals de aandachtconcurrentie, de problematiek, het issuemanagement en de resultaten. Dit impliceert dat de belangenbehartiging rondom het lerarentekort in eerste instantie minder en in tweede instantie meer in actie zal komen.
23
3. Methoden
Om de casus van het lerarentekort te onderzoek wordt er gebruik gemaakt van een kwalitatief onderzoek om dieper in te kunnen gaan op de keuzes die de belangenbehartigers maken. De onafhankelijke variabele uit het onderzoek bestaat uit de fases die de coronacrisis doormaakt. De afhankelijke variabelen bestaan uit de ontwikkelingen binnen de lerarentekort
problematiek, de aandacht die de het issue krijgt, de tactiek die de belangenbehartigers hanteren en de resultaten die behaald worden. In het volgende deel zal er eerst worden ingegaan op wie de belangenbehartigers zijn en wat het lerarentekort issue precies inhoudt. Daarna zullen de afhankelijke en onafhankelijke variabelen een voor een besproken en geconceptualiseerd worden en zullen de afhankelijke variabalen vertaald worden in deelvragen.
3.1. De belangenbehartigers
In de strijd rondom het lerarentekort zijn er verschillende actoren betrokken. Het gaat hierbij om de werknemers, de werkgevers, de ouders, de kinderen en raadgevende organisaties. Elk van deze spelers wordt in verschillende belangenorganisaties vertegenwoordigt. Om het onderzoek uit te kunnen voeren is er een keuze gemaakt tussen de belangenbehartigers die het meeste invloed hebben binnen het primair onderwijs. Hierbij is er rekening gehouden met een diverse vertegenwoordiging van het speelveld. Er is daarom gefocust op de AOb (Algemene Onderwijs Bond) als belangenvertegenwoordiger van de werknemers. De AOb is de grootste vakbond voor medewerkers in het onderwijs en is gericht op de arbeidsvoorwaarden en de inhoud van het onderwijs. Er is voor de AOb gekozen omdat de AOb een klassieke speler is in het onderwijsveld en zeer actief is bij de protestacties. Naast de AOb is er gekozen voor de PO-Raad als werkgeversorganisatie die alle schoolbesturen vertegenwoordigt uit het primair onderwijs. De PO-Raad is daarmee een verlengstuk van het ministerie van OCW. Als laatste actor is er gekozen voor een het Lerarencollectief. Het gaat om een vakbond die sinds 2020 actief is. Het Lerarencollectief is een interessante nieuwe speler in het onderwijsveld omdat zij opgericht is vanuit de beroepsgroep. Na de grote docentenprotesten van de laatste jaren is het Lerarencollectief de nieuwste stap die de protesterende docenten gemaakt hebben uit onvrede over de klassieke belangenbehartiging van leraren. Daarom kan het Lerarencollectief als uitdager gezien worden in het speelveld van het primair onderwijs en is de vakbond relevant voor de belangenbehartiging rondom het lerarentekort.
24
3.2. Lerarentekort
Het lerarentekort is een van de grootste problemen waar de maatschappij voor de coronacrisis mee geconfronteerd werd. In het basisonderwijs is er sprake van een enorm tekort aan leraren en dit aantal blijft maar groeien (Rijksoverheid, aanpak lerarentekort). Uit de ramingen van de overheid blijkt dat alleen al in het primair onderwijs het lerarentekort in 2022 kan oplopen naar 4.100 fte en in 2027 zelfs tot 11.000 fte. Volgens het onderzoek van CentERdata in opdracht van het Ministerie van OCW doen deze tekorten echter geen recht aan de werkelijkheid en is de situatie in de praktijk een stuk erger (Kamerbrief arbeidsmarkt onderwijs, 2019). De tekorten die in dit onderzoek worden voorspeld komen namelijk bovenop de te korten die er al waren. Daarnaast is het lerarentekort moeilijk in kaar te brengen doordat elk jaar, ondanks te weinig leraren, op wonderbaarlijke wijze wel alle leerlingen naar school blijken te kunnen gaan (Adriaens, Fontein & De Vos, CentERdata, 2019, p.1). Dit duidt op een onwenselijke situatie waarin de kwaliteit van het onderwijs wordt ondermijnt doordat er oplossingen worden gevonden waardoor kinderen toch naar school kunnen komen, terwijl de kwaliteitsbewakers ontbreken.
Bovendien staat het lerarentekort direct in verband met het invullen van de
taakomschrijving van het docentschap. Een belangrijke kanttekening uit het onderzoek is dan ook dat het van belang is hoe het lerarentekort wordt gedefinieerd. “Het hangt af van de vraag wat je een toelaatbare omvang van een klas vindt, een maximale werkdruk, een maximum betrekkingsomvang, een minimale kwaliteit, bevoegdheid, et cetera’’ (Adriaens, Fontein & De Vos, CentERdata, 2019, p.1). Hieruit blijkt dat het lerarentekort een grotere vraag is dan enkel of er leerlingen naar huis worden gestuurd of niet. Het lerarentekort houdt direct verband met de invulling van het beroep en de bijbehorende arbeidsomstandigheden.
Volgens de AOb-voorzitter is er op dit moment een ramp van nationale omvang aan het voltrekken in het onderwijs (AOb, 28/01/2020). Er is zich een generatie aan het
ontwikkelen die een verminderde kwaliteit van onderwijs krijgt en dit gaat uiteindelijk doorwerken in het vervolgonderwijs en in de maatschappij. Daarnaast is het belangrijk om te beseffen dat bij het in kaart brengen van de lerarentekorten, er rekening is gehouden met maatschappelijke mechanismen van voor 2020. Wanneer er aangrijpende veranderingen in de samenleving plaatsvinden kunnen de voorspellingen anders uitpakken (Adriaens, Fontein & De Vos, CentERdata, 2019, p.44). De coronacrisis is bij uitstek een aangrijpende verandering
25
die de samenleving doet veranderen en daarmee ook de problematiek rondom het lerarentekort.
3.3. De onafhankelijke variabele
De fases die de coronacrisis doorgaat vormen samen de onafhankelijke variabele. Zij kunnen met elkaar vergeleken worden door de fases relatief met elkaar te vergelijken en in acht te nemen dat de periodes niet even lang duren en met elkaar verschillen van context. Zoals eerder genoemd wordt de coronacrisis in twee fases ingedeeld. Om de fases verder te conceptualiseren zal er een derde fase worden toegevoegd, namelijk de 0 fase waarin de coronacrisis nog niet is opgekomen. Deze fase is nodig om te kunnen begrijpen hoe de situatie van de belangenbehartiging rondom het lerarentekort er uitzag voordat de
coronacrisis begon en hoe de crisis de belangenbehartiging vervolgens heeft beïnvloed. De 0 fase wordt gedefinieerd als de periode die plaatsvond vanaf september 2019. Dit moment is gekozen omdat vanaf dat moment het nieuwe schooljaar begon en de problematiek van het lerarentekort vanaf toen veel in de politieke en maatschappelijke aandacht kwam. Het einde van de 0 fase wordt vastgesteld op 12 maart 2020. Op deze dag besloot het kabinet
doormiddel van een persconferentie over het coronavirus de samenleving noodzakelijk tot stilstand te brengen (Rijksoverheid, 12/03/2020). Er werden maatregelen geïmplementeerd waarin het openbare leven op slot ging en iedereen zoveel mogelijk thuis moest blijven. Ondanks dat het primair onderwijs in eerste instantie een uitzondering op deze maatregelen vormde, moesten de scholen door veel maatschappelijk protest op 15 maart toch de deuren sluiten. Het is duidelijk dat de persconferentie van 12 maart ervoor zorgde dat de
maatschappelijke en politieke focus volledig kwam te liggen op de coronacrisis en de zorg (Rijksoverheid, 15/03/2020).
Het begin van de eerste crisisfase wordt bepaald op 13 maart 2020 wanneer het hele land stil komt te liggen door ingrijpende coronamaatregelen (Rijksoverheid, 12/03/2020). Vanaf dat moment gaat alle aandacht naar de zorg en vervallen de prioriteiten van andere issues. Deze periode eindigt op 19 mei 2020. Er wordt voor deze dag gekozen omdat premier Rutte in een nieuwe persconferentie kenbaar maakt dat basisscholen op 8 juni weer volledig opengaan (Rijksoverheid, Persconferentie coronavirus: de stappen na 1 juni in eenvoudige taal). Deze persconferentie kenmerkt een kantelpunt, waardoor er een nieuwe fase ontstaat die in teken staat van versoepelingen van de noodmaatregelingen. Als gevolg ontstaat er politieke en maatschappelijke ruimte waarin andere focusgebieden en issues in de aandacht
26
komen te staan. De belangenbehartiging rondom het lerarentekort kan daardoor weer openlijk de voorgrond opzoeken.
De tweede periode van de crisis begint op 20 mei 2020, na de betreffende persconferentie op 19 mei 2020. De reden dat er wordt gekozen voor deze dag in plaats van de dag dat de scholen weer opengaan, bestaat uit het feit dat belangenbehartiging niet hoeft stil te liggen tijdens de crisis. Deze sluimert door op de achtergrond en is afhankelijk van de
ontwikkelingen, focus events en venues die zich voordoen om weer op de voorgrond te kunnen treden, zoals bij de persconferentie van 19 mei. Vanaf dat moment is het duidelijk dat andere issues dan de prioriteiten in de zorg weer steeds belangrijker worden en dit biedt kansen voor de belangenbehartigers. De periode eindigt op 30 juni 2020. Totaal gaat het om anderhalve maand waarin versoepelingen van de maatregelen worden doorgezet en aandacht binnen de coronacrisis verschuift.
Belangrijke kanttekening is dat de coronacrisis tijdens het uitvoeren van dit onderzoek nog niet voorbij is. Het is daardoor op dit moment nog niet mogelijk om volledig de gevolgen van de crisis voor de belangenbehartiging rondom het lerarentekort in kaart te brengen. Desondanks kan een periode van anderhalve maand aan verschuivingen van politieke en maatschappelijke aandacht een goede indicator vormen voor de kansen en risico’s die ontstaan voor de belangenbehartiging in deze tweede fase van de crisis. Vandaar dat in dit onderzoek de veronderstelling wordt gemaakt dat een periode van anderhalve maand lang genoeg is om de tweede fase van de crisis te kunnen begrenzen. De ontwikkelingen op korte termijn kunnen hierdoor in kaart worden gebracht. Langere termijn invloeden dienen in een vervolgonderzoek onderzocht te worden.
3.4. De afhankelijke variabelen Aandachtconcurrentie
Het eerste concept dat te maken heeft met belangenbehartiging is het verkrijgen van politieke en/of maatschappelijke aandacht voor bepaalde issues. Er speelt een bepaalde
aandachtconcurrentie tussen issues waarbij er een strijd wordt gevoerd om de politieke aandacht te verkrijgen die nodig is om beleid te beïnvloeden (Timmermans, 2014, p.15). Daarom is het belangrijk om een beeld te krijgen van de invloed die de coronacrisis heeft op de aandachtconcurrentie en de agendasetting van het lerarentekort. De mate van aandacht voor een issue is dan ook een indicatie van het succes van een lobby en de tactieken die zij
27
hiervoor hanteren. Het winnen van aandacht kan in verschillende arena’s plaatsvinden. De deelvraag die hieruit voortkomt luidt als volgt:
• Hoe hebben de fases van de coronacrisis invloed op de aandachtconcurrentie
rondom het lerarentekort?
De aandachtconcurrentie kan op verschillende manieren worden onderzocht. In dit onderzoek wordt er gekozen om te kijken naar kwantiteit van de berichtgeving in de
traditionele media en bij de belangenbehartigers zelf. Wanneer er relatief meer wordt bericht over het lerarentekort kan er worden uitgegaan dat de toenemende aandacht er voor zorgt dat er meer politieke druk is om hierover beleid te maken. Daarbij is het ook een indicatie dat belangenbehartigers actief aan het werk zijn om hun belangen te vertegenwoordigen. Aan de andere kant kan er worden uitgegaan dat wanneer de belangenbehartigers zelf minder
berichten over het lerarentekort, zij ook minder te melden hebben over hun
belangenbehartiging. Meer aandacht zal daarom worden geïnterpreteerd als grotere kansen voor het succes van de belangenbehartiging en minder aandacht als grotere risico’s voor de belangenbehartiging. Met deze deelvraag wordt er nog niet ingegaan op andere contextuele veranderingen rondom het lerarentekort, dan het verloop van de aandacht die er is voor het lerarentekort.
Problematiek
Om te kunnen onderzoeken in hoeverre de coronacrisis invloed heeft op de mate van succes voor de belangenbehartigers rondom het lerarentekort, is het daarnaast van belang om het verloop van de problematiek zelf in kaart te brengen. De coronacrisis heeft een drastische invloed op de werking van de samenleving. Dit geldt ook voor het onderwijs en de oude problemen die hierin spelen. Aangezien de context in het onderwijs door de coronacrisis is veranderd, kan dit ook een verandering betekenen voor de probleemdefinitie en de vorm waarin het lerarentekort zich voordoet. De probleemdefinitie van het lerarentekort kan in verschillende vormen naar boven komen. Dat komt doordat het lerarentekort bestaat uit onderliggende problemen zoals bijvoorbeeld de aantrekkelijkheid van het beroep, het salarisniveau, de werkdruk, de werkmethode en veiligheid van de docenten. Zulke
onderliggende issues kunnen aan aandacht winnen of verliezen en daardoor vervolgens van invloed zijn op het lerarentekort. Het is hierbij relevant hoe de context van deze issues zich ontwikkelen door de aandachtconcurrentie van de coronacrisis. De deelvraag die hieruit voortkomt luidt als volgt:
