Ministers voor de schone schijn?: De eerste vijf ministers voor Ontwikkelingssamenwerking van Nederland

(1)

H.A.J. Coppens

Ministers voor de schone

schijn?

De eerste vijf ministers voor

Ontwikkelingssamenwerking

van Nederland

(2)

Inhoudsopgave

Inhoudsopgave I

Afkortingen VII

Chronologie van de Nederlandse bewindslieden voor ontwikkelingssamenwerking XIX

1. Inleiding en opzet 1

1.1 Ontwikkelingssamenwerking een overheidstaak? Maar hoe dan? 2

Enkele termen en begrippen 4

Alleen de ontwikkelingsresultaten laten tellen? 5

Ontwikkelingsresultaten niet als maatstaf voor donorprestaties 9

1.2 Twee modellen van beleid tegenover ontwikkelingslanden 12

Visies, ministerstaken en voorlichting 15

Het hulpbeleid 20

Structurele ontwikkelingssamenwerking en overige relaties 22

1.3 Kanttekeningen, onderzoeksopzet, en inhoud 25

Onderzoeksopzet 31 Bronnen 34

Inhoud 35

2. Elementen uit de voorgeschiedenis: 1945-'65 37 Het ontstaan van het 'ontwikkelingsvraagstuk' 38 Nederlands initiële respons 39 Het Nederlandse publiek 42 Nieuwe elementen: ook financiële en bilaterale hulp? 46 Verdere omvangsdiscussie 49 Politiek, charitas, of maatschappijhervorming? 52 En het economische eigenbelang? 54 Een nieuwe regeringsnota 56 Een staatssecretaris voor de ontwikkelingshulp 60 Hoeveel interdepartementale coördinatie, en door wie? 62 Ook een nationale adviesraad (NAR) controversieel? 64 Handel en andere financieel-economische relaties: de geboorte van Unctad 66

Doorgaande ambtelijke wrijvingen en nieuwe instituties 72

Medefinanciering particuliere organisaties en vrijwilligers 74

Een zwakke staatssecretaris? 76

Omvang en componenten van de Nederlandse middelenstroom 1950- 65 80

3. 1965-'67 Periode-Bot 85

3.1. Bot en zijn positie in het kabinet-Cals 86

Het formatie-akkoord 88

Alles weer op losse schroeven? 90 Het gevecht om Bots taak en bevoegdheden 91

3.2 Het hulpbeleid en de beleidsomgeving in Nederland 95

Een eigen begrotingsnota voor het hulpbeleid als geheel 97 Schijnconstructies 99 Hoofdcomponenten van de ontwikkelingsbegroting 102

Kon Nederland zijn ontwikkelingshulp niet kwijt in 1965? 104

Nog meer gerommel met de cijfers 107

(3)

Gesjoemel en administratief geknoei 114 Leugentjes om een grotere leugen te kunnen continueren 120

Naar een nieuwe beleidsfilosofie 122

Het tweede en laatste begrotingsjaar 1967 126

Overzicht van de hulpverlening in de periode-Bot 129

De landenkeuze 132

Nederland als voortrekker 138

3.3. Structuurverandering in de wereldeconomie en het internationale overleg 140 Unctad en GATT, en de weg naar Unctad-2 141 Handel in grondstoffen en het belang van ontwikkelingslanden 145

Handel in halffabrikaten en eindproducten 152

Internationale financiële compensatie en het IMF-systeem 158 Internationaliserend bedrijfsleven en overheidssteun 161 Overige internationale transacties en het overleg daarover 166

Internationale zeescheepvaart 167

Politiek-juridische kwesties 168

3.4 Bot en de aanpak van de kabinetten-Cals en Zijlstra 169

Probleemdefinitie en motivering 170

Bewindspersoon en bevoegdheden 171

Voorlichting en publieksopvoeding 176

Omvang en kwaliteit van de hulp 177

Opstelling en beleid in het internationale overleg 180

In hoeverre was dit alles overtuigend? 182

4. 1967- 71 P d -Udink 185

4.1 Udink, zijn ideeën en zijn positie in het kabinet-De Jong 186 De man van de Internationale Ontwikkelingsstrategie 189

Visie en globale beleidsdoelstellingen 192

Wrikken aan de competenties 196

Voorlichting en kritiek uit de samenleving 202

Struikelend naar het einde 210

4.2 Het hulpbeleid en de beleidsomgeving in Nederland 212

Begroting en werkelijkheid: 213

A. De terugkeer van de kapitaalmarktfinanciering 213

B. En dan ook nog rentesubsidies? 220

C. EEG-Ontwikkelingsfonds: een rechtzetting 222

D. West-Irian Fonds 224

E. Overige toerekeningen aan het plafond 226

F. Oneigenlijke toerekeningen: een poging tot kwantificering 229 Vuistregels voor toerekeningscorrecties bij Instituten & Cursussen 230 En de andere toerekeningen aan het ontwikkelingsplafond? 234 Het totaal van de oneigenlijke toerekeningen in 1968- 71 238 Overzicht van de totale hulpverlening in de periode-Udink 239

Udinks proeve van een stuwmeeroverzicht 242

Vergelijking Nederland met de DAC-groep 244

De landenkeuze 247

Apolitiek en zonder moraal? 254

Spanningen in de koninkrijksrelaties 256

Hulpbinding en bestedingsoverleg 259

Samenwerking met particuliere organisaties 265

(4)

Genève, Algiers en New Delhi 270 Grondstoffen: de ondraaglijke leegte van aanbevelingen 274

Industriegoederen: naar algemene preferenties? 282

Overige handelsproblemen tijdens en na Unctad-2 291

Internationale zeescheepvaart en vloot- en havenontwikkeling 299 Ontwikkelingshulp en andere publieke kapitaalstromen 306 Bedrijfsinvesteringen, ander particulier kapitaal, en de FMO 310 Handelstegenslagen en onrust in het internationale geldstelsel 316 Enkele politiek-juridische en institutionele kwesties: 322 - Mensenrechten, vluchtelingen, gastarbeiders en natuurlijke hulpbronnen 322 - De instituties van de Yaoundé-associaties van de EEG 324 - Welk ontwikkelingsbeleid van de EEG: mondiaal of regionaal? 326

Nederland en Unctad: verbeteringen mogelijk? 328

Unctads toekomst? 335

4.4 Udink en de bijdrage van het kabinet-De Jong 337

Hoe effectief en serieus was dit alles? 352

5. 1971- 73 P d B 355

5.1 Kabinetsformaties, ministeriële verhoudingen en beleidsvisies en -doelstellingen 356 Kabinetsformatie in 1971 en ontwikkelingssamenwerking 356

Politieke crisis in 1972 en haar consequenties 358

Boertiens positie in de kabinetten-Biesheuvel-1 en 2 360 Boertiens ontwikkelingsvisie en de beleidsdoelstellingen van het kabinet 364 5.2 Unctad-3 en Nederland, en andere internationale ontwikkelingen 368 Internationale monetaire crisis en nieuwe actoren en onderwerpen 368 Publieksmobilisering en politieke actie in Nederland 371 De ministeriële competentiekwestie inzake Unctad-3 373 Interne beleidsbeïnvloeding en de delegatie-instructie 378 Het verloop van Unctad-3 en enkele saillante uitkomsten 382 Nederlands daden en opvattingen tijdens Unctad-3 387

Ontwikkelingen na Unctad-3: 396

- Monetaire hervorming en eerste evaluaties 396

- De EEG op drift in Franse dagdromen 400

- Overige onderhandelingsresultaten 404

5.3 Hulpbeleid en andere overheidsactiviteiten in Nederland 406

Een ingenieus compromis van Udink 406

Begrotingsvervuiling onder Boertien 412

Bewust beleid of toeval? 416

Ontwikkeling van de overheidshulp in de periode-Boertien 420

De groei van het stuwmeer: een interpretatie 421

Vergelijking met de DAC-cijfers 426

Hulpkwaliteit en landenbeleid 428

Samenwerking overheid en particulieren 433

Ambtelijke fricties, en een eerste evaluatie 439

Uitzicht op nieuwe verhoudingen? 443

(5)

Alleen maar schone schijn? 451

6. 1973- 77 P d -Pronk 453

6.1 Het kabinet-Den Uyl en zijn minister voor ontwikkelingssamenwerking 453

Ook progre ie e erdeeldheid 455

Pronk: deskundig, ambitieus en gedreven, maar ook kwetsbaar 457

Beleidsdoelstellingen en -instrumenten 463

Herverdeling van bevoegdheden 466

6.2 Hoop op internationale doorbraken en de Nederlandse respons 471

De oliecrisis en haar achtergronden 472

Enkele gevolgen 478

Toenemende differentiatie 480

Nederlands positie 482

Naar een Nieuwe Internationale Economische Orde? 484

Onderhandelingen in vele fora 489

De EEG liever op eigen houtje 493

Een sleutelrol voor OPEC? 497

Op naar echte onderhandelingen 501

Het CIES-experiment 504

De EEG en Pronk 507

De eerste ronde binnen en buiten de CIES 512

Unctad-4 en de grondstoffencontroverse 516

De slotronde van de CIES 523

Een ultieme test? 526

Overige ontwikkelingen en vooruitzichten? 531

6.3 Beleid en beleidsomgeving in Nederland 536

6.3.1 Omvang en financiering van de Nederlandse overheidshulp 536

De strijd in de ministerraad 538

Oneigenlijke toerekeningen en het ODA en non-ODA-onderscheid 542

Oneigenlijke ODA-toerekeningen 543

Oneigenlijke non-ODA-toerekeningen 553

Het totaal van de oneigenlijke toerekeningen 557

Overzicht van de hulpverlening in de periode-Pronk 560 De werkelijke uitgaven en de ontwikkeling van het stuwmeer 560 Uitvoeringsproblemen en een ingebouwde uitgavenrem 564 De internationale omvangsdoelstelling eindelijk bereikt 568

6.3.2 Het bilaterale en multilaterale hulpbeleid 571

De criteria voor concentratielanden 573

De uitverkoren landen 577

Indonesië 580

Suriname 583

Landen èn doelgroepen, particuliere organisaties, en basisbehoeften 595 6.3.3 Ontwikkelingshulp, bedrijfsleven en economische structuur 602

Hulpbinding en bestedingsbeleid 603

- Reacties op kritieken 609

(6)

Herstructurering met een ontwikkelingsdimensie ? 625

6.3.4 Overige kwesties 633

Publieksvoorlichting en andere draagvlakactiviteiten 634

Controversen over de ambtelijke organisatie 645

Inspectie en evaluatie, intern en extern 656

Breuklijnen in wording 664

6.4 Pronk en de geloofwaardigheid van het kabinet-Den Uyl 670

Nog veel schijn en een onzekere toekomst 686

7. 1977- 81 P d -De Koning 688

7.1 De minister die het beleid wilde voortzetten en verbeteren 689

De regeringsverklaring 693

De Konings uitgangspunten 696

Geen competentiewijziging nodig? 698

Kabinetssamenstelling en parlementaire steun 699

7.2 Economische crises, haperende internationale besluitvorming en Nederland 702

7.2.1 De tweede oliecrisis 703

De Islamitische revolutie in Iran 703

Ontwikkeling van de olieprijzen en enkele economische gevolgen 705 Extra problemen van ontwikkelingslanden tijdens de tweede oliecrisis 706

7.2.2 Openingen voor verder Noord-Zuid-overleg? 709

Ideeën van het OESO-secretariaat 711

Verdere discussies in Nederland 715

De Konings tweesporenbeleid 718

Twee doelstellingen of één? 721

7.2.3 1979: Op zoek naar nieuwe mogelijkheden 724

Unctad-5: nog fiducie in nieuwe pogingen? 725

Nederland in Manilla 729

De Konings structuurnota 732

Lomé-2: voortzetting met enige verdieping en verbreding 738 7.2.4 1980: Irrationele manoeuvres en kansloze voorstellen 744 Unido-3: een strategische nederlaag in een dubieuze strategie 745 Commissie-Brandt: een nieuw rapport voor dovemansoren? 747

DD-3 en de NRGN: koppelingen zonder winst 753

7.2.5 De EG en ontwikkelingslanden en De Konings laatste maanden 758 Naar een beter ontwikkelingsbeleid van de EG? de voorbereidingen 758 Naar een beter ontwikkelingsbeleid van de EG? het voorzittershalfjaar 765

Conferenties voor en tijdens de na-fase 771

7.2.6 Sectoronderwerpen en thema's chronologisch 777

Grondstoffen 778

Olie en andere energiedragers 782

Fabrikaten en handel in het algemeen 783

Ontwikkelingshulp, andere kapitaalstromen en financieel-monetaire problemen 790

Falende uitdagingen aan Noord en Zuid: 797

- De Gelijkgezindenbeweging en Nederland 797

- De treurige obstructie van het basisbehoeftenpleidooi 805 - De onderhandelingsstrategie van de Derde Wereld 807

(7)

7.3 Beleid en beleidsomgeving in Nederland 809 7.3.1 Omvang en financiering van de Nederlandse overheidshulp 809

De begrote bedragen 811

De werkelijke uitgaven en het stuwmeer 814

Vermindering van de kapitaalmarktfinanciering? 819

Ontwikkelingshulp mengen met exportbevordering 821

De oneigenlijke toerekeningen niet verhoogd? 826 Nederland en de internationale omvangsdoelstelling 834

7.3.2 Het bilaterale en multilaterale hulpbeleid 835

Minder concentratielanden op basis van dezelfde criteria 836

De protesten: politiek in allerlei soorten 840

Toch nog wijziging, maar waarom eigenlijk? 844

Ex-concentratielanden en bezinning op de concentratiegedachte 848

Suriname 850

Overige ontvangende landen 860

Het bereiken van de doelgroepen 864

7.3.3 Ontwikkelingssamenwerking, bedrijfsleven en economische structuur 871

Hulpbinding en bestedingsbeleid 871

Directe bedrijfsinvesteringen in ontwikkelingslanden en de FMO 890

Ontwikkelingssamenwerking en herstructurering? 895

7.3.4. Overige kwesties 905

Publieksvoorlichting en andere draagvlakactiviteiten 906 Reorganiseren zonder eind en de interdepartementale kwestie 923

Inspectie en evaluatie, intern en extern 937

Opnieuw mislukkende pogingen tot verbetering van de OS-bevoegdheden 945 7.4 De Koning en de realiteit van het kabinet-Van Agt-1 949

Meer of minder schijn onder De Koning? 961

8. Nawoord 964 Bronnen en Literatuur 972 -o-o-o-

(8)

VII

Afkortingen

A-groep De Afrikaanse en Aziatische landen in het groepensysteem van de VN

ACP/ACS-landen De in Afrika, de Caraïben en de Stille Oceaan liggende landen die zijn

aangesloten bij de Lomé-Conventie met de EG

ADB Asian Development Bank

ADB-SWIF Speciaal West-Irian Fonds bij de ADB

AID Agency for International Development (van de VS)

AMvB Algemene Maatregel van Bestuur

APS Algemeen Preferentieel Systeem (van invoerrechten)

ARP Anti-Revolutionaire Partij

ASC Afrika Studiecentrum

AV-VN Algemene Vergadering van de Verenigde Naties

AZ (of MinAZ) Ministerie van Algemene Zaken

BEB Directoraat-Generaal Buitenlandse Economische Betrekkingen (op EZ)

BiZa (of MinBiza) Ministerie van Binnenlandse Zaken

B-groep De rijke industrielanden in het groepensysteem van de VN

BNP/BBPmp/fk p.h. Bruto Nationaal/Binnenlands Product tegen marktprijzen/factorkosten per

hoofd van de bevolking

BNGL/NAM Beweging van Niet-Gebonden Landen / Non-Aligned Movement

BOW Bond van Ontwikkelingswerkers

BRD Bundesrepublik Deutschland

brt bruto register ton (in de zeescheepvaart)

BuZa (of MinBuza) Ministerie van Buitenlandse Zaken

C20 Commissie van Twintig (informele aanduiding van het in 1972 begonnen ministersoverleg over de hervorming van het internationale geldstelsel)

(9)

VIII

CBS Centraal Bureau voor de Statistiek

C&CG1 _{Consortia & Consultatieve Groepen (voor de coördinatie van bilaterale}

hulp van een aantal donorlanden aan een ontwikkelingsland)

CCEI Coördinatie-Commissie Europese Integratie- en Associatieproblemen

CCOS Coördinatie-Commissie Ontwikkelingssamenwerking (hier ook gebruikt voor de voorloopster van deze interdepartementale coördinatiecommissie die van 1964 tot 1975 de ambtelijke afkorting Cc.HMOL droeg)

CDA Christen Democratisch Appèl

CDP - UN Committee for Development Planning ( C i ie-Ti be ge )

- Consultants for Development Programs (particulier onderzoeksbureau in Nederland)

Cebemo Centrale voor Bemiddeling bij Medefinanciering Ontwikkelingspro- gramma's (na 1996 opgegaan in 'Bilance')

CESO (zie SOO)

CF Common Fund/Gemeenschappelijk Fonds (voor grondstoffen)

CFA-zone Landen in West-Afrika die deelnemen aan de Franse Communauté Finan- cière Africaine

C-groep De Latijns-Amerikaanse landen in het groepensysteem van de VN

CHU Christelijk Historische Unie

CIDA Canadian International Development Agency

CIES/CIEC Conferentie over Internationale Economische Samenwerking (CIEC in het Engels, wel eens i f ee aa ged id a de N d-Zuid-dia g )

cif cost, insurance & freight (meegerekend in de prijs)

CKH Centrale Kamer voor Handelsbevordering

CMC Centraal Missie Commisariaat

CNV Christelijk Nationaal Vakverbond

CONS Commissie Ontwikkelingssamenwerking Nederland-Suriname (met volgnummer: de betreffende halfjaarlijkse vergadering daarvan)

1_{) Deze afkorting zal ook worden gebruikt wanneer slechts één consortium of consultatieve groep worden be-}

(10)

IX

COW Committee of the Whole (Commissie van alle leden van de VN voor overleg over Noord-Zuid-vraagstukken)

CPB Centraal Planbureau

CPN Communistische Partij Nederland

CRM (of MinCRM) Ministerie van Cultuur, Recreatie en Maatschappelijk Werk

CW Comptabiliteitswet

DAC Development Assistance Committee (van de OESO)

DB of db Dagelijks bestuur

DD-1, 2 etc. Development Decade (waarvan het eerste de jaren zestig betrof, enz.)

DES Directie Economische Samenwerking (van BuZa)

DFO Directie Financieel-Economische Ontwikkelingssamenwerking (van Bu- Za).

DFO/IB Bureau Banken en Investeringen van DGIS (BuZa)

DG Directeur-Generaal, of Directoraat-Generaal.

DGES Directoraat-Generaal Europese Samenwerking van BuZa; afkorting ook gebruikt voor de chef van DGES, de Directeur-Generaal Europese Samenwerking

DGIS Directoraat-Generaal Internationale Samenwerking van BuZa; afkorting ook gebruikt voor de chef van DGIS, de Directeur-Generaal Internationa-le Samenwerking

D-groep De Oostbloklanden in het groepensysteem van de VN

DIO Directie Internationale Organisaties van BuZa

DM Deutsche Mark

DOM D a e e d O e-Mer (van Fraknkrijk)

DOS Directie Ontwikkelingssamenwerking Suriname (op BuZa)

DS 70 De c a i ch S cia i e 70

DTH Directie (Internationale) Technische Hulp (op BuZa).

(11)

X

Ecosoc Economic and Social Council (van de VN)

Ecu / ECU European Currency Unit

EEG Europesche Economische Gemeenschap

EG Europese Gemeenschap (tot in 1993)

EGKS Europese Gemeenschap voor Kolen en Staat

EIB Europese Investeringsbank

EOF Europees Ontwikelingsfonds

EP Europees Parlement

ER Europese Raad (van staatshoofden en regeringsleiders)

ERE Europese Rekeneenheid

EU Europese Unie (vanaf 1993)

EUR Erasmus Universiteit Rotterdam

Euratom Europese voor Atoomenergie

EZ (of MinEZ) Ministerie van Economische Zaken

FAO Food and Agriculture Organization (van de VN)

Fin. (of MinFin) Ministerie van Financiën

FNV Federatie Nederlandse Vakbeweging

fob free on board (alleen kosten tot aan inlading meegerekend)

G7 en G8 Groep van 7 resp. 8 (opvolgers van het topoverleg van de economisch belangrijkste landen dat in 1976 in Rambouillet begon met zes landen).

G10 Groep van 10 (de belangrijkste landen binnen het IMF)

G20 De latere Groep van 20 landen van het economische wereldoverleg

G24 Groep van 24 ontwikkelingslanden, die namens de G77 participeert in de internationale monetaire discussie.

G77 Groep van 77 (collectief van ontwikkelingslanden)

(12)

XI

GATT General Agreement on Tariffs and Trade

GLB Gemeenschappelijk Landbouwbeleid (van de EEG)

GNP/GDP p.c. Gross National/Domestic Product per capita

GOM Gemeenschappelijk Overleg Medefinanciering (van MFO's en overheid)

GPV Gerformeerd Politiek Verbond

GSO Gemenebest-Suikerovereenkomst

HDPO Hoofd Dienst Personeel en Organisatie (bij BuZa)

HIPC-initiatief Initiatief ten behoeve van Heavily Indebted Poor Countries

Hivos Humanistisch Instituut voor Ontwikkelingssamenwerking

IAC Internationaal Agrarische Centrum

IAO Internationale Arbeidsorganisatie

IBRD International Bank for Reconstruction and Development (de Wereldbank)

ICCO Interkerkelijke Coördinatie Commissie Ontwikkelingsprojecten

ICO Internationale Cacao-Overeenkomst

IDA International Development Association

IDB Inter-American Development Bank

IDPAD / Idpad Indo-Dutch Progamme on Alnatives in Devlopment

IFC International Finance Corporation

IFDA International Foundation for Development Alternatives

IKON Interkerkelijke Omroep Nederland

IILC Internationaal Instituut voor Landaanwinning en Cultuurtechniek

ILET Instituto Latino Americano de Estudios Transnacionalis (Mexico)

ILO International Labour Organization (of: International Labour Office, het secretariaat van de organisatie)

(13)

XII

IMF Internationaal Monetair Fonds

ING Instituut voor Nederlandse Geschiedenis (sinds 2011: Huygens ING)

IOV/IOB Inspectie Ontwikkelingssamenwerking te Velde (in 1996 veranderd in: Inspectie Ontwikkelingssamenwerking en Beleidsevaluatie)

IPC Integrated Programme on Commodities/Geïntegreerd Grondstoffenpro- gramma

IRHP Interdepartementale Raad voor de Handelspolitiek (ambtelijk overleg onder leiding van EZ-BEB)

ISEA Commissie Internationale Sociaal-Economische Aangelegenheden van de SER

ISMOG (of Ismog) Instituut voor Sociaal-economische Studie van Minderontwikkelde Ge-

bieden (Universiteit van Amsterdam).

ISO Internationale Suikerovereenkomst

ISS Institute of Social Studies (Den Haag)

ITC International Training Centre for Aerial Survey

ITH Internationale Technische Hulp

JVC Jongeren Vrijwilligers Corps

Kabna Kabinet voor Antilliaanse Zaken

Kabsna Kabinet voor Surinaamse en Antilliaanse Zaken

KIT Koninklijk Instituut voor de Tropen

KITLV Konklijk Instituut voor Taal-, Land- en Volkenkunde

KNAW Koninklijke Nederlandse Academie van Wetenschappen

K & O Werkgroep Kerk en Ontwikkelingssamenwerking

KVP Katholieke Volkspartij

LC Liner Conference(s)

LMC Like-minded Countries (Gelijkgezinde Landen)

L&V (of MinL&V) Ministerie van Landbouw en Visserij (kort na de oorlog: LV&V, inclu-

(14)

XIII

MEV Macro-economische Verkenning (jaarlijkse publicatie van het CPB)

MFO Particuliere organisaties deelnemend in het Medefinancieringsprogramma

MFP Medefinancieringsprogramma

MiTaCo/MITACO Ministeriële Commissie Interdepartementale Taakverdeling en Coördina-

natie (1975-'77)

mln. miljoen

MNO('s) / mno('s) multinationale onderneming(en)

MOL( ) Land of landen officieel erkend als Minst Ontwikkelde Landen

MOP Meerjaren Ontwikkelingsplan (van Suriname)

MP Minister-President

MR Ministerraad

mrd. miljard

MSA-landen Ontwikkelingslanden die het hevigst werden getroffen door de verschillende economische crises van de jaren zeventig (half ontleend aan de E ge e ch ij i g e i affec ed de e i g c ie )

MTN Multilateral Trade Negotiations (informeel: Tokio-ronde)

MVA Multi-Vezel-Akkoord

MvT Memorie van Toelichting (bij Rijksbegroting, Hoofdstuk...)

NAM Non-Aligned Movement (zie ook BNGL)

NAR In zwang geraakte afkorting voor: Nationale Raad van Advies inzake Hulpverlening aan Minder-ontwikkelde Landen; waarvan de naam in feb a i 75 e a de de i : Na i a e Ad ie Raad O i e i g -samenwerking

NAVO Noord-Atlantische Verdragsorganisatie

NCDO Nationale Commissie voor Internationale Samenwerking en Duurzame Ontwikkeling (opvolgster van de NCO sinds 1995)

NCM Nederlandsche Credietverzekering Maatschappij

NCO Aanvankelijk: Nationale Commissie Ontwikkelingsstrategie 1970-1980 (informeel: de C issie-C a ). Va af feb a i 74: Na i a e C -missie Voorlichting en Bewustwording Ontwikkelingssamenwerking

(15)

XIV

NCW Nederlands Christelijk Werkgeversverbond

NEH Nederlandse Economische Hogeschool (de eerdere naam van de EUR).

NEHEM/Nehem Nederlandse Herstructureringsmaatschappij

NEI Nederlands Economisch Instituut (in 2000 opgegaan in Ecorys)

NESBIC/Nesbic Netherlands Students' Bureau for International Cooperation

NGO's Non-Gouvernementele Organisaties

NIB Nationale Investeringsbank (voorheen informeel de Herstelbank)

NIEO Nieuwe Internationale Economische Orde, of: New International Eco- nomic Order

NIO Nederlandse Investeringsbank voor Ontwikkelingslanden

NIO-Vereniging Nederlandse Vereniging voor een Nieuwe Internationale Orde

NIVV Nederlands Instituut voor Vredesvraagstukken

NKV Nederlands Katholiek Vakverbond

NNIfk Netto Nationaal Inkomen tegen factorkosten

NOF Nederlandse Overzeese Financieringsmaatschappij

Non-ODA Niet aan ODA-criteria beantwoordende overheidsuitgaven in het kader van ontwikkelingssamenwerking

Norad Norwegian Agency for International Development

Nota BOS Nota Bilaterale Ontwikkelingssamenwerking

Novib Nederlandse Organisatie voor Internationale Bijstand/Samenwerking

n b s niet-tarifaire (handels)barrrières

NUFFIC/Nuffic Netherlands Universities Foundation for International Cooperation

NVV Nederlands Verbond van Vakverenigingen

NWO Nederlandse Organisatie voor Wetenschappelijk Onderzoek

O&W (of MinO&W) Ministerie van Onderwijs en Wetenschappen

(16)

XV

OESO/OECD Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling / Organ- isation for Economic Co-operation and Development

OG (of MinOG) Ministerie van Overzeese Gebiedsdelen

OK&W (of MinOK&W) Ministerie van Onderwijs, Kunsten en Wetenschappen O&W (of MinO&W) Ministerie van Onderwijs en Wetenschappen

OOF Other Official Flows (zie ook Non-ODA)

OPEC Organization of Petroleum Exporting Countries

OPIT Overleg Particulier Initiatief Tropenartsen

OR (of MinOR) Ministerie van Overzeese Rijksdelen

ORET (programma voor) Ontwikkelingsrelevante Exporttransacties

OS Ontwikelingssamenwerking (ook: de OS-minister en zijn staf op BuZa)

OSWEP-nota Nota Ontwikkelingssamenwerking in Wereld-Economisch Perpectief

O&W (of MinO&W) Ministerie van Onderwijs en Wetenschappen

PLOS Ministerie van Planning en Ontwikkelingssamenwerking te Paramaribo.

plv. Plaatsvervangend (gevolgd door functie-aanduiding)

PNR Partij Nationalistische Republiek

PPR Politieke Partij Radikalen

PSP Pacifistisch Socialistische Partij

PUO Programma voor Universitaire Ontwikkelingssamenwerking

PV Permanent Vertegenwoordiger

PvdA Partij van de Arbeid

q quantitative (trade) restrictions

RAWOO Raad voor Wetenschappelijk Onderzoek in het kader van Ontwikkelings- samenwerking

REA Raad voor Economische Aangelegenheden (onderraad van de ministerraad)

(17)

XVI

REZ Raad voor Europese Zaken (onderraad van de Nederlandse ministerraad)

RHSvTL Rijks Hogere School voor Tropische Landbouw

RIO Reshaping the International Order (boektitel en projectnaam)

SA Bureau Beleidsvoorbereiding van DGIS en Secretariaat NAR

Sanpad South Africa Netherlands Programme on Alternatives in Development

SAV-VN Speciale zitting(en) van de Algemene Vergadering van de VN

SDR S ecia D a i g Righ ( a ie g d a he IMF).

SER Sociaal-Economische Raad

SG Secretaris-Generaal of Secretary General

SGP Staatkundig Gereformeerde Partij

SID Society for International Development

SIDA Swedish International Development Authority

SNAP Substantieel Nieuw Actie-Programma voor de MOL's in de jaren tachtig

SNV Stichting Nederlandse Vrijwilligers

SOMO Stichting Onderzoek Multionale Ondernemingen

SOO (later: SOB en Stichting Ontwikkelingshulp op het gebied van Onderwijs (later: St. On- CESO) derwijsbijstand aan, en Centrum voor de Studie van Onderwijs in Ont-

wikkelingslanden)

SOW Stichting Onderzoek Wereldvoedselvoorziening

SoZa (of MinSoza) Ministerie van Sociale Zaken

SoZa&V (of MinSoza&V) Ministerie van Sociale Zaken en Volksgezondheid

Sticusa Stichting Culturele Samenwerking (die oorspronkelijk ook Indonesië omvatte, naast Suriname, de Nederlandse Antillen en Nederland)

SU Sowjet-Unie

TAS Tijdschrift voor Anti-imperialisme Scholing

TOM Te i i e d O e-Mer (van Frankrijk)

(18)

XVII

Uncitral United Nations Commission on International Trade Law

UNCTAD/Unctad United Nations Conference on Trade and Development

UNCSTD/Uncstd United Nations Conference on Science and Technology for Development

UNDP United Nations Development Programme

UNESCO/Unesco United Nation Educational, Scientific and Cultural Organization UNIDO/Unido United Nations Industrial Development Organization

UNRRA United Nations Relief and Rehabilitation Administration

V&B (of MinV&B) Ministerie van Volkshuisvesting en Bouwnijverheid V&M (of MinV&M) Ministerie van Volksgezondheid en Milieuhygiëne

V&RO (of MinV&RO) Ministerie van Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening V&W (of MinV&W) Ministerie van Verkeer en Waterstaat

VCO Vaste Commissie voor Ontwikkelingssamenwerking (van de Tweede Kamer)

VDO Voorlichtingsdienst Ontwikkelingssamenwerking van DGIS/Buza

VMP Vice-Minister-President

VNO Verbond van Nederlandse Ondernemingen

VN Verenigde Naties

VR Volksrepubliek

VS Verenigde Staten van Amerika

VVD Volkspartij voor Vrijheid en Democratie

WCARRD World Conference on Agrarian Reform and Rural Development

WEC World Employment Conference

WFP World Food Programme

WHI Wet Herverzekering Investeringen (in het buitenland)

(19)

XVIII

WIF West-Irian Fonds (Fundwi volgens de VN)

WOTRO/Wotro Wetenschappelijk Onderzoek van de Tropen en Ontwikkelingslanden (onderdeel van NWO)

WRvK Wereldraad van Kerken

WTO World Trade Organization (opvolger van GATT)

(20)

XIX

Chronologie van de Nederlandse bewindslieden voor ontwikkelingssamenerking

1. Dr. I.N.Th. Diepenhorst, staatsecr. 24-11- 63 tot 14-4- 65 Kabinet-Marijnen (KVP, VVD,

(overleden op 31 december 1976) ARP, CHU)

2. Mr. Th.H.Bot (KVP) 14-4- 65 5-4- 67 Kabinet-Cals (KVP, PvdA, ARP) + extra- (overleden op 24 sept. 1984) parlementair interim-kabinet-Zijlstra na

Nach a Schmel e vanaf nov.1966. 3. Drs.B.J.Udink (CHU) 5-4- 67 6-7- 71 Kabinet-De Jong (KVP, ARP, CHU, VVD) (overleden op 24 mei 2016)

4. Dr.C.Boertien (ARP) 6-7- 71 11-5- 73 Kabinet-Biesheuvel (ARP, KVP, CHU, (overleden op 30 mei 2002) VVD, en (tot 21 juli 1972) DS 70)

5. Drs.J.P.Pronk (PvdA) 11-5- 73 19-12- 77 Kabinet-Den Uyl (PvdA, KVP, ARP, PPR PPR, D 66)

6. Drs.J.de Koning (ARP) 19-12- 77 11-9- 81 Kabi e -Van Agt-1 (CDA, VVD) (overleden op 9 oktober 1994)

7. Drs.C.P.van Dijk (CDA) 11-9- 81 4-11- 82 Kabi e e -Van Agt-2 en 3 (CDA, D 66 en (overleden op 29 dec. 2008) (tot 29-5- 82) P dA) 8. Mw.Drs.E.M.Schoo (VVD) 4-11- 82 14-7- 86 Kabi e -Lubbers-1 (CDA, VVD) 9. Drs.P.Bukman (CDA) 14-7- 86 7-11- 89 Kabinet-Lubbers-2 (CDA, VVD) 10. Drs.J.P.Pronk (PvdA) 7-11- 89 3-8- 98 Kabinetten-Lubbers-3 (CDA, PvdA) en

Kok-1 (PvdA, VVD, D 66) 11. Mw.Drs.E.L.Herfkens (PvdA) 3-8- 98 22-7- 02 Kabi e -Kok-2 (PvdA, VVD, D 66) 12. Mw.A.M.A.van Ardenne-van der Hoeven (CDA)

22-7- 02 ot 27-5- 03 aa ec e a i Kabinet-Balkenende-1 (CDA,VVD, LPF) 27-5- 03 7-7- 06 minister z.p. Kabinet-Balkenende-2 (CDA,VVD, D 66) 7-7- 07 tot 22-11- 07 minister z.p. Kabinet-Balkenende-3 (CDA, VVD)

13. Drs. A.G.Koenders (PvdA) 22-11- 07 tot 20-2- 10 Kabinet-Balkenende-4 (CDA, PvdA, CU)

14. Drs. M.J.M. Verhagen (CDA) BuZa + OS 20-2 tot 14-10- 10 Kabinet-Balkenende-4 (CDA, CU) 15. Dr H.P.M. Knapen (CDA) staatssecr. Eur.Zaken + OS 14-10- 10 tot 5-11- 12 Kabinet-Rut-

ten-1 (VVD, CDA) 16. Drs. E.M.J. Ploumen (PvdA) Handel + OS 5-11- 12 tot 26-10- 17 Kabinet-Rutten-2 (VVD,

(21)

XX

17. Dr S.A.M. Kaag (D66) Handel + OS 26-10- 17 .. Kabinet-Rutten-3 (VVD, CDA, D66, CU)

(22)

1

Inleiding en opzet

2002 werd een memorabel jaar in de Nederlandse politiek: consternatie rond de moord op Pim Fortuyn op 6 mei; als gevolg daarvan ongehoord grote verschuivingen in de Tweede Kamerver-kiezingen van enkele dagen later; waarna op basis van die uitslag een regering werd geformeerd die al na drie maanden ten val kwam.

Dit boek vindt één van zijn aanleidingen in het besluit dat bij de vorming van dit eerste kabinet-Balkenende werd genomen: het al 37 jaar bestaande ministerschap voor ontwikkelings-samenwerking1_{om te zetten in een staatssecretariaat. Opmerkelijk genoeg had deze wijziging}

in-houdelijk even weinig met de zaak zelf te maken als de instelling van de post in 1965: toen werd Mr. Th. H.Bot tot deze functie geroepen voornamelijk omdat zijn partij, de KVP, nog met een extra ministerspost moest worden bedeeld (en omdat formateur Cals hem ‘niet zomaar wilde laten vallen’ aldus Maas 1986, p.35). Op vergelijkbare wijze moest in 2002 Mw. A. van Ar-denne-Van der Hoeven genoegen nemen met een staatssecretariaat voor ontwikkelingssamen-menwerking alleen omdat haar partij, het CDA, deze keer niet méér ministers mocht krijgen.

Echter, terwijl de betrokkenen zich toen haastten te verklaren dat deze terugkeer naar de pre-Bot-periode op geen enkele wijze mocht worden uitgelegd als een politieke degradatie van het onderwerp ontwikkelingssamenwerking2_{, was in 1965 onderstreept dat Nederland met de}

mi-nistersbenoeming van Bot uitdrukking gaf aan de hoge waarde die aan het onderwerp werd toe-gekend (zie later in dit boek)

Na de volgende verkiezingen, in mei 2003, werd bij de start van het tweede kabinet-Balken-ende de functie weer hersteld op het politieke niveau van weleer, met mevrouw Van Ardenne nu wel als minister z.p. Deze ministerspost was sedertdien echter toch wat minder ‘heilig’ geworden dan daarvoor: coalitiegenoot VVD begon na twintig maanden bedenkingen te uiten over de OS- post en pleitte voor overplaatsing ervan naar Economische Zaken;3_{en in de}

kabinetten-Balken-ende-4 en Rutte-1 t/m 3 (van februari 2010 tot heden) werd de enkelvoudige ministerstaak tel-kens vervangen door een dubbele opdracht: eerst aan demissionair BuZa-minister Maxime Ver-hagen (CDA) die Ontwikkelingssamenwerking erbij nam (tot oktober 2010); daarna aan Ben Knapen (CDA), die zowel staatssecretaris voor Europese Zaken als voor Ontwikkelingssamen-werking was (tot november 2012), en als laatsten aan Lilianne Ploumen (PvdA; tot oktober ’17) en Sigrid Kaag (D66; tot heden), die beiden het ministerschap z.p. voor Buitenlandse Handel combineerden met Ontwikkelingssamenwerking.

Er zijn echter ook andere en betere redenen om eens wat langer en grondiger stil te staan bij de vraag wat de verschillende ministerschappen voor ontwikkelingssamenwerking die ons land tus-sen 1965 en heden heeft gehad4_{, nu werkelijk voorstelden. Want een minister zonder}

1_{) Om precies te zijn ging het hier om een ministerschap ‘zonder portefeuille’ (z.p.). Bovendien was de nadere om-}

schrijving van deze kabinetspost in de beginjaren ook wat anders dan de hier gebruikte, die pas in 1973 werd ingevoerd. Op beide zaken zullen we echter later in de desbetreffende hoofdstukken verder ingaan.

2_{) Mw. Van Ardenne zou zich in het buitenland wel gewoon ‘minister’ mogen blijven noemen, en ook even vaak}

aan de vergaderingen van de ministerraad mogen deelnemen als zij zelf wenselijk vond.

3_{) Dat deed althans de VVD-woordvoerder voor ontwikkelingssamenwerking, Zsolt Szabó, in zijn toelichting (in}

NRC/Handelsblad van 11 januari 2005) op een artikel van hem in het maandblad van de partij, ‘Liberaal Reveil’.

Het artikel zelf was echter niet zo duidelijk over dit punt (Szabó 2005), en in het kort daarvoor door VVD-fractie in de Tweede Kamer gepubliceerde zeer kritische rapport over de Nederlandse ontwikkelingssamenwerking (VVD 2004) was de ministerspost zelfs buiten schot gebleven.

(23)

2

feuille is dan wel niet het hoogste niveau waarop in Nederland een politiek ambt kan worden uit-geoefend – en de latere staatssecretariaten deden daar nauwelijks voor onder , het is toch niet niks als een land in zijn hoogste bestuurlijk orgaan, daar waar je moet veronderstellen dat de be-langen van het eigen land en zijn inwoners leidraad zijn van àl het doen en laten, een minister of staatssecretaris benoemt die primair wordt belast met de zorg voor het wel en wee van andere landen en hun inwoners.5_{Was dit echt de bedoeling?}

1.1 Ontwikkelingssamenwerking een overheidstaak? Maar hoe dan?

De vraag of de veronderstelde opdracht aan de met ontwikkelingssamenwerking belaste bewinds-lieden echt bedoeld was, zullen sommige, meer cynische, waarnemers nogal naïef vinden. Spre-ken politici altijd de waarheid dan? Of: dienen de doelstellingen van regeringen en andere beleids-makende instanties per se en altijd letterlijk te worden opgevat? Het zullen overigens ook niet alleen cynici zijn die dit tegenwerpen. Enige retoriek is bijvoorbeeld niet altijd te vermijden. Ster-ker: die is zelfs aan te bevelen, zowel bij de presentatie als de verdediging van bepaalde beleids-voorstellen en -plannen. Als het op het overtuigen van mede- èn tegenstanders aankomt, is enige overdrijving en inkleuring met positieve elementen niet alleen aan te bevelen, maar zelfs geboden (tot op zekere hoogte althans). Kortom, hoort de veronderstelling dat de minister voor ontwikke-lingssamenwerking (de 'OS-minister', in het jargon dat we hier niet altijd kunnen vermijden) pri-mair opkomt voor de belangen van mensen in ontwikkelingslanden niet met een korreltje zout te worden genomen?

Die vraag zal in dit boek om verschillende redenen ontkennend worden beantwoord. Niet te ontkennen is evenwel dat over de noodzaak of wenselijkheid van ontwikkelingshulp en ontwik-wikkelingssamenwerking (het verschil daartussen zal verderop worden verduidelijkt) nog altijd uiteenlopend gedacht wordt – hoewel dit, misschien, vandaag de dag wel iets minder is geworden dan in het begin dat in dit boek wordt behandeld. Dit laatste lijkt in elk geval zo, omdat er inmiddels kennelijk veel meer getwijfeld wordt over het nut van die hulp voor de arme landen of de armste groepen daarin. Er (b)lijken echter ook veel meer mensen te zijn die zelfs aan de po-ging om de armsten in andere landen te helpen geen prioriteit meer wensen toe te kennen, of die in elk geval lager waarderen dan beleidsprioriteiten in eigen land.

Degenen die daarentegen de prioriteit van ontwikkelingssamenwerking, ondanks alle kritiek en mislukkingen in de praktijk, nog altijd wel van het hoogste belang achten – dit overigens om meerdere redenen, inclusief het eigenbelang van de gevenden , zullen niet alleen vinden dat de OS-minister en het kabinet waarvan deze deel uitmaakt nog steeds wèl voorrang moeten geven aan de belangen van ontwikkelingslanden en hun inwoners. Anderen zullen die prioriteit misschien niet delen, maar wèl vinden dat de belangen van de zwaksten in de wereld in elk geval minstens mede in aanmerking moete worden genomen, en waar redelijk en mogelijk op een

zonderlijk meegeteld), waarin één en dezelfde persoon dit ministerschap, of het qua bevoegdheden bijna equiva-valente staatssecretariaat, vervulde (wat in de recente vier coalities werd gecombineerd met een tweede minister-schap of een tweede staatssecretariaat). Desondanks werden deze (deel)functies slechts door zestien personen be-kleed (omdat Pronk en Van Ardenne-van der Hoeven deel uitmaakten van twee of drie opeenvolgende kabinet-ten, en Pronk daarnaast ook nog van een derde en als milieuminister zelfs nog van een vierde) kabinet. De in 1965 begonnen periode van ministers z.p. voor ontwikkelingslanden was in 1963 en ’64 echter voorafgegaan door een staatssecretaris voor ontwikkelingshulp (I.N.Th.Diepenhorst, CHU, deel uitmakend van het kabinet-Marijnen), die in bovenstaande opsomming buiten beschouwing is gelaten. Voor de overige details, zie Appendix 1 in dit boek.

5_{) Dit primaat gold voor de latere ministers Verhagen. Ploumen en Kaag, en de tussen de eerste twee optredende}

staatssecretaris Knapen, formeel uiteraard alleen voor dat deel van hun dubbelfuncties dat de ontwikkelingssa-menwerking betrof, maar het spreekt vanzelf dat ook hun dubbelfuncties dit primaat wezenlijk aantastten – een kwestie die in dit boek niet empirisch kan worden onderzocht omdat ik mij in deze studie zal beperken tot de eer-ste vijf minieer-sters: Bot, Udink, Boertien, Pronk en De Koning, die elk alleen OS als taakopdracht hadden.

(24)

3

rechtvaardige wijze worden meegenomen in de nationale belangenafweging van de overheid. De OS-minister is dan de persoon die de opdracht heeft ervoor te zorgen dat dit serieus gebeurt in die zin dat hij of zij echt moet proberen om namens Nederland iets voor de vele armen en machtelozen in ontwikkelingslanden te betekenen. Een, naar mijn inschatting, nog altijd niet gering deel van de Nederlandse bevolking zou dát, denk ik, wel het minste vinden wat van deze minister, en van de regering als geheel, verwacht mag worden.

Er zijn echter ook anderen, misschien inmiddels groter in getale, die wat minder dan dit ook al mooi, of in elk geval: wel goed genoeg, zouden vinden. En dat betreft niet alleen degenen die om één of meer redenen tégen ontwikkelingshulp zijn bijvoorbeeld omdat zij vinden dat armen en ontrechten elders in de wereld niet ònze verantwoordelijkheid zijn, nòch die van de Neder-landse overheid; of, al of niet daarnaast, dat ‘hulp’ van vreemde staten, behalve op zichzelf te wantrouwen is in zijn bedoelingen, ook niet echt bijdraagt tot een blijvende lotsverbetering van de mensen waarom het gaat.

Opmerkelijk is dat de opvatting dat het lot van de mensen in ontwikkelingslanden ons niet primair regardeert, ook wordt gedeeld door enkele voorstanders van ontwikkelingshulp! Die be-pleiten die hulp dan ook niet omdat het de mensen in die landen zou (kunnen) helpen, maar om-dat zij en/of Nederland daar zèlf beter van worden. Geld geven aan ontwikkelingslanden kan namelijk een uitstekend middel zijn om, bijvoorbeeld, iets gedaan te krijgen van andere staten (economische voordelen of politieke gunsten), of om een goede indruk te maken, of alleen maar om niet achter te blijven bij wat andere landen doen.6_{Hun eerste intentie is dan niet de}

noodlij-dende medemens elders, maar het eigenbelang maar het kan wel zijn dat, zeker als het om dit imago gaat, dit belang nòg beter wordt gediend als die medemens er eveneens baat bij heeft of dat op zijn minst lijkt te hebben! Schone schijn bij ontwikkelingssamenwerking is bij dit motief dan ook niet slechts functioneel, maar zelfs essentieel.

Vanzelfsprekend zullen echter degenen die wèl primair uit zijn op het helpen van de ‘verre naasten’ een schonere schijn appreciëren als in de praktijk het goede doel (nog) niet echt bereikt wordt.

Het zal al duidelijk zijn dat het bij mijn vraag naar de bedoelingen van het Nederlandse OS-mi-nisterschap om méér dan alleen de schijn gaat ongeacht hoeveel inzet nodig is om ook schone-re schijn echt te laten functioneren. Ik wil in dit boek nagaan of en in hoeverre het ten tijde van een aantal OS-ministers gevoerde kabinetsbeleid echt iets voorstelde in termen van doelbewuste en

consequent volgehouden pogingen om bij te dragen aan een verbetering van de mogelijkheden van

ontwikkelingslanden en hun (armste) inwoners.

In de kern gaat het hier om de tweeledige vraag: òf en in hoeverre deze kabinetten dit doel ook daadwerkelijk nastreefden – en àls zij zeiden, of anderszins de indruk wekten, dit inderdaad te willen nastreven: òf en in hoeverre zij bereid waren de daarvoor nodige en reëel mogelijke stappen te nemen op een wijze die consequent kan worden genoemd.

In deze studie zijn beide vragen van belang, maar de explicitering van de eerste vraag: die naar het hebben van een echt ontwikkelingsoogmerk, dient mede om te onderstrepen, dat ik er in deze studie niet van uitga dat de Nederlandse overheid deze doelstelling inderdaad zou moeten hebben. Dat te stellen zou immers een normatieve opvatting zijn, een kwestie waarover men pri-vé-opvattingen kan hebben, die al of niet met anderen worden gedeeld, maar die ik in deze studie niet als leidraad zal nemen, noch de wenselijkheid daarvan zal onderzoeken.

6_{) Hoebink heeft op basis van de beschikbare literatuur onderzocht hoe in de eerste decennia van de officiële ont-}

wikkelingshulp van westerse landen het mengsel van verschillende motieven en belangen in de loop van de tijd wisselde. Frappant was met name zijn constatering dat in Nederland verwijzingen naar andere motieven dan het humanitaire destijds ‘enigszins smakeloos’ werden gevonden, dit in tegenstelling tot de discussies in andere lan-den (Hoebink 1990, p. 126). In de hierna volgende hoofdstukken zullen we kunnen zien in hoeverre en op welk moment gêne bij ons plaatsmaakte voor hypocrisie.

(25)

4

Terzijde latend wat ik daar persoonlijk van vind, zal ik mij in deze studie uiteraard wèl ver-diepen in de vraag welke normatieve opvattingen de Nederlandse regeringen vanaf 1965, toen de eerste minister z.p. voor ontwikkelingshulp werd benoemd, hadden over de taken van deze minister, en of en in hoeverre deze taken ook consequenties hadden voor het beleid van de ande-re ministers en dat van de regering als geheel. Bij het onderzoek naar de inhoud en aard van deze opvattingen en de daarvan afgeleide algemene en meer specifieke beleidsoogmerken van de ver-schillende kabinetten moet ook worden vastgesteld of dit geheel aan bepaalde eisen voldoet. Bijvoorbeeld: gaan de gehanteerde waarden en doelstellingen uit van een adequate definitie van het probleem waarop de ministers en de regering door middel van hun beleid een antwoord wil-len geven? Onder andere: of dit een probleemdefinitie is die alle belangrijke manifestaties van het ontwikkelingsvraagstuk onderkent en als een relevant onderdeel van de beleidstaak opvat – bijvoorbeeld: zich niet alleen richt op het welvaarts- en machtsverschil tussen de verschillende soorten landen, maar ook op de welvaarts- en machtsverschillen binnen deze landen, zoals die naar voren komen in inkomens- en/of regionale verschillen tussen mensengroepen die kunnen voortvloeien uit of samenhangen met etnisch of anderszins gedefinieerde politieke tegenstel-lingen in ontwikkelingslanden? En worden deze uiteenlopende dimensies en aspecten van de problematiek op een relevante manier van elkaar onderscheiden en aangepakt, en daarbij me-thoden en maatregelen overwogen en ingezet die inderdaad kunnen bijdragen tot de genoemde lotsverbetering van en in de ontwikkelingslanden?

Nogmaals, ik zeg dus niet dat de Nederlandse regering dit doel per se tot het hare dient te maken, maar wel: dat àls zij beweert iets dergelijks na te streven – en het benoemen van een speciale minister voor ontwikkelingssamenwerking is op zijn minst grond voor het vermoeden dat zij dit nastreeft , dat dan wel moet worden gespecificeerd wat deze regering daarbij in con-creto voor ogen heeft. En omvat dit dan oogmerken die, mits realistisch gesteld en met de juiste middelen aangepakt, inderdaad kunnen leiden tot bijdragen aan de oplossing van het ontwikke-lingsprobleem? Met als kern de eerder gestelde vraag: is dat wat deze overheid zegt te willen bereiken echt een taak is die zij zichzelf in ernst stelt?

Aldus komen we via de vraag naar de inhoud en kwaliteit van de geïdentificeerde over-heidsvisie op het ontwikkelingsvraagstuk bij het tweede deel van de gestelde tweeledige vraag: welke specifieke beleidsdoelstellingen uit die visie zijn af te leiden en welke consequenties die dienen te hebben, niet alleen voor de speciale minister die is belast met de ontwikkelingssamen-werking, maar ook voor de overige bewindslieden en voor de regering als geheel? Kortom, het hebben van zo’n speciale minister kan daarom alleen dan worden opgevat als een geloofwaardige aangelegenheid, indien niet alleen deze bewindsman of -vrouw, maar ook de rest van de be-leidsverantwoordelijken een regeringsbeleid mogelijk maken, dat de lotsverbetering van en in ontwikkelingslanden tot doel heeft; wat vanzelfsprekend tevens inhoudt dat deze medeverant-woordelijken zich eveneens inspannen om te (helpen) voorkomen dat er in eigen land èn elders activiteiten plaatsvinden die dit doel direct of indirect schade toebrengen.

Daartoe zal ik verderop in dit hoofdstuk proberen aan het begrip ‘ontwikkelings-samenwerking’ een inhoud te geven die het mogelijk maakt niet alleen de beleidsintenties, maar ook het door alle betrokkenen: de regering, ministers en staatssecretarissen, ambtenaren in hogere en lagere rangen, zowel in Nederland als in het buitenland werkelijk gevoerde beleid in een aantal kabinetsperioden te beoordelen. En ook de leden van het parlement, in het bijzonder die van de re-gerende fracties, zijn in afgeleide zin te beschouwen als betrokken bij de beleidsontwikkeling. Voordat we hieraan toe zijn moeten echter eerst nog enkele andere termen en begrippen worden verduidelijkt.

Enkele termen en begrippen

(26)

5

fende hulpdaad doet voor de ontvanger, en dan moet dat ook nog iets positiefs zijn, want als de ontvanger erdoor wordt benadeeld, of als de positieve effecten alleen of voornamelijk bij de helper terechtkomen, zal niemand dat hulp noemen.

Bij ‘ontwikkelingshulp’ is dit niet anders. Zoals de gemiddelde burger onmiddellijk zou be-amen, zou ook daar deze term alleen dan terecht worden gevonden als de middelen en de kennis die onder deze titel aan de zogeheten arme of minderontwikkelde landen worden overgedragen alleen, of in elk geval vooral, aan de laatste ten goede komen. En menigeen zou, als het om de door zijn eigen overheid verstrekte ontwikkelingshulp gaat, ook al bezwaar maken als zijn belas-tingcenten niet bij de armen en meest behoeftigen in die landen terecht zouden komen, maar bij de rijken.

Deze opvattingen van de man in de straat worden echter nauwelijks of niet weerspiegeld in de afspraken die de ontwikkelde donorlanden7_{in 1969 en ’72 met elkaar maakten over wat zij}

voortaan als publieke ontwikkelingshulp (‘Official Development Assistance’ of ODA) zouden omschrijven. De twee eisen die daarvoor sindsdien werden gesteld, waren:

dat de betreffende overdrachten als voornaamste intentie moeten hebben bij te dragen aan de ontwikkeling en welvaart/welzijn van het ontvangende land, en

dat zij voldoende concessioneel moeten zijn (dat wil zeggen dat zij voor het gevende land een groter offer moeten zijn dan wanneer het hele hulppakket in de vorm van een normale lening zou worden verstrekt).

Deze eisen zeggen weinig of niets over de werkelijke effecten van deze hulp voor de ontvangende landen en of vooral de armen in die landen ervan moeten profiteren blijft in deze officiële definitie zelfs volledig ongenoemd.

Worden die aspecten dan niet gedekt door de eerste eis: vooral bedoeld om bij te dragen aan ontwikkeling en welvaart van het ontvangende land? Nee, immers wat als zodanig misschien nog wel wordt bedoeld, of zelfs nadrukkelijk wordt beoogd, behoeft geenszins het enige oogmerk te zijn. En misschien is dit zelfs niet eens het echte motief of het ultieme hoofddoel dat de hulp-gever, al of niet openlijk, voor ogen heeft – die is wellicht meer uit op prestige of erkenning voor zichzelf dan op het welbevinden van de ontvangers.

En zelfs als de genoemde ontwikkeling en welzijn van de ontvangers wèl het echte en enige doel zijn, dan garandeert alleen deze intentie nog niet dat die opzet ook slaagt zoals trouwens ook de tweede DAC-eis, dat de hulp de gever wat meer kost dan bij een normale lening het geval is, niet verzekert dat de ontvanger er echt wat aan heeft. Zelfs schenkingen om niet zijn niet altijd een zegen en dan hoeft men niet eens te denken aan de waarschuwing die de inwoners van Troje lang geleden zouden hebben gekregen: de Grieken en vooral hun geschenken te vrezen (naar Vergilius’ Aeneis).

Alleen de ontwikkelingsresultaten laten tellen?

Zou de definitie van ontwikkelingshulp daarom niet ook iets omtrent de effecten van die hulp

7_{) Ik bedoel hiermee de lidstaten van de in 1961 opgerichte Development Assistance Committee (DAC) van de}

OESO, de zogenaamde ‘club van de rijke landen’. Die omvat echter niet de enige rijke landen in de wereld, ter-wijl de allerrijkste (zoals enkele olielanden) evenmin in de DAC zitten. Ook de hierboven genoemde adjectieven ‘ontwikkelde’, ‘arme’ en ‘minderontwikkelde’, evenals de nog veelvuldig terugkerende term ‘ontwikkelingslan-den’ zijn minder accuraat en evident dan het spraakgebruik gewoonlijk suggereert. Deze omschrijvingen worden dan ook niet door iedereen op dezelfde manier gedefinieerd er zijn in bepaalde perioden ook andere aanduidin-gen in zwang geweest, of bepaalde begrippen door sommiaanduidin-gen van een heel andere inhoud voorzien dan door an-deren. In dit boek zal ik de bovengenoemde termen losjes en afwisselend gebruiken als ik er globaal de OESO groep en de ontwikkelingslanden in de ‘Derde Wereld’ of ‘het Zuiden’ mee bedoel. Zowel deze laatste begrippen als de uitzonderingen op deze indeling en andere groepsaanduidingen zal ik in de tekst nader introduceren zodra die historisch aan de orde komen.

(27)

6

moeten omvatten, of misschien zelfs wel alléén over die effecten moeten gaan? Theoretisch èn taalkundig lijkt dat wel gewenst: de aldus aangeduide activiteit zou dan alleen ‘ontwikkelings-hulp’ mogen heten als ‘ontwikkeling’ er echt het resultaat van is, zo niet meteen dan toch wel op termijn. Niet de vraag of de hulpverlener primair uit is op het bevorderen van ontwikkeling in het ontvangende land, noch die naar het eventuele offer dat deze zich daarbij (per saldo) getroost, zouden moeten bepalen of zo’n transactie of handeling wel of niet als ‘hulp’ wordt bestempeld, maar alléén dat wat deze hulp teweegbrengt in het betreffende ontwikkelingsland zou maatgevend moeten zijn voor de inhoud van het woord. Zou dit laatste: de (al of niet achteraf) bewezen effectiviteit van de bijdrage, het bepalende criterium moeten zijn voor de definitie van de term ‘ontwikkelingshulp’?

Wie dit een verbetering vindt, kan zich echter meteen afvragen of er wel meer nodig is dan dit effect. Immers: àls het genoemde ontwikkelingseffect van de hulp maar optreedt, èn op een of andere wijze onmiddellijk vaststelbaar is bij het verstrekken van de hulp, dan zou dit toch zeker voldoende zijn of dit effect nu bedoeld is of niet!

Bij deze laatste toevoeging is echter een voorbehoud nodig. Het oorzakelijk verband tussen hulpmotief en hulpeffect is namelijk nogal rekkelijk, en vaak véél onduidelijker dan doorgaans wordt aangenomen. Zo kunnen hulpeffecten ook ontstaan zònder dat zij door de hulpgever na-drukkelijk worden gezocht: zij kunnen bijvoorbeeld van een heel andere aard zijn dan dat wat de gever nastreefde (zoals consumptiegroei bij de rijken in plaats van bij de armen), dan wel indi-rect door iets worden voortgebracht dat door zijn hulp niet werd beoogd (bijvoorbeeld: eigen in-vesteringen van de hulpontvangende overheid, die dankzij de hulp de daardoor vrijkomende be-lastingmiddelen kan aanwenden voor andere doeleinden, dan wel iets anders kan nastreven dan dat wat de hulp wil bevorderen).8_{Maar positieve hulpeffecten kunnen ook discriminatie en}

ande-re schadelijke effecten opleveande-ren voor groepen die niet door die hulp worden beande-reikt, zoals zij die zelfde of andere groepen ook kunnen inspireren tot daden die zonder deze hulp zouden uitbijven. De casuïstiek kan tot een veelvoud worden uitgebreid. Positieve ontwikkelingseffecten kunnen ontstaan dan wel uitblijven zonder dat die een-op-een te associëren zijn met het motief van de hulpactiviteiten van een tegelijkertijd of in het zelfde gebied opererende donor. Kortom, er is geen vanzelfsprekend automatisme: alléén het ontwikkelingsresultaat laten tellen voor de definiëring van ontwikkelingshulp geeft eenvoudig onvoldoende houvast. De intenties van de hulpverlener kunnen zowel van cruciale betekenis zijn voor dit resultaat als een storende factor vormen die het resultaat in een andere richting stuurt, zo niet dit negatief beïnvloedt.

In het eerste geval kùnnen deze hulpintenties weliswaar van grote importantie zijn, maar dan alleen voor zover zij de kans vergroten dat de boogde ontwikkelingseffecten daadwerkelijk op-treden. Er is wat dit betreft een uitgebreid scala van mogelijkheden. Tal van hulpdaden kunnen snel zo niet onmiddellijk gunstige gevolgen hebben voor de ontvangers (zoals kredietfaciliteiten voor innovatieve ondernemers of voedselverstrekking aan landarbeiders en hun gezinsleden), zo-als er ook activiteiten zijn die ditzelfde effect op termijn met een aan zekerheid grenzende waar-schijnlijkheid eveneens teweegbrengen (zoals scholingsprogramma’s van werkloze jongeren). Voor zover de donorinspanningen bevorderen dat de voorwaarden voor de generering van ont-wikkelingseffecten worden vervuld, zijn zij van het grootst mogelijke belang. Maar het komt ook vele malen voor dat, ondanks die aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid, het gewenste re-sultaat uitblijft – oorzaken van buitenaf, menselijke fouten, en tal van andere onvoorziene of on-beheersbare dingen die het ontwikkelingseffect schaden of zelfs in zijn tegendeel doen verkeren. Echter, als zulke tegenslagen of nadelige ontwikkelingen zich voordoen, maken zij de oor-spronkelijk donorintenties en de evenzeer noodzakelijke inspanningen van de ontvangers niet achteraf verwerpelijk. Donoren èn ontvangers dienen zich tot het uiterste in te spannen om zulke

8_{) Zowel het eerste als het tweede voorbeeld zou ook het resultaat van een mislukkende dan wel verkeerd gerichte}

(28)

7

mislukkingen te voorkomen, dat spreekt vanzelf. Als goede donorbedoelingen bijdragen tot het tijdig voorzien daarvan, dan zijn zij relevant en onmisbaar.

Maar, omgekeerd, het is van weinig belang of bij de bedoelingen van de donorinspanning ook het verkrijgen van voordelen voor de hulpgever zelf een rol speelt, al of niet openlijk. Als het effect van de hulp maar is dat het ontvangende land er beter van wordt, dan kunnen die al of niet gezochte donorvoordelen geheel genegeerd worden – althans, zolang de doelstellingen en motieven van die donor het nut van zijn hulp maar niet verminderen. En het positieve effect voor de hulpontvanger zou ook niet per se groter hoeven te zijn dan wat de donor zelf aan die hulp overhoudt, laat staat dat die laatste er noodzakelijk iets voor over zou moeten hebben. Belangen van hulpgevers en -ontvangers liggen in zeer veel geval in elkaars verlengde zonder dat zij nood-zakelijk met elkaar conflicteren; en menigmaal versterken zij elkaar wederzijds: wat de betrok-kenheid van de hulpgever vergroot en zorgt voor continuïteit kan ook de ontvangende zijde in-spireren tot ondersteunende initiatieven en deelneming in follow-up-activiteiten. Als zij globaal voor hetzelfde ijveren hoeven baten voor de donor niet op gespannen voet te staan met de belan-gen van de ontvanger mits zij maar niets afdoen aan de maximaal bereikbare gunstige uitkom-sten voor de laatuitkom-sten!9

Die laatste: positieve ontwikkelingseffecten voor het ontvangende land, dienen dus volgens de DAC-definitie wel het primaire oogmerk te zijn van de geboden ontwikkelingshulp. Maar òf die effecten daadwerkelijk zullen optreden is van vele factoren afhankelijk, zowel aan de gevers- als aan de ontvangerskant; waarbij die aan de ontvangerskant in doorsnee belangrijker zijn dan die bij de aanbieders, en bijna altijd wel van beslissende betekenis. En overigens: dat die ontwik-kelingseffecten positief moeten te zijn om aan de hulpdefinitie te kunnen voldoen, is zeker niet altijd onmiddellijk vaststelbaar op het moment dat de overdracht plaatsvindt. Soms lijkt dat wel, als de hulp in handen wordt gesteld van een ontvanger die er meteen mee aan de slag kan gaan. Maar dat is slechts het primaire effect. Belangrijker zijn hulpbijdragen die ook secundaire en zich verder voortplantende effecten teweegbrengen; en die zijn waarschijnlijker als de eerste in-jectie gegeven kan worden in een ontvangststructuur die aansluiting geeft op een bredere kring van actoren met concrete initiatieven en plannen voor weer verdere activiteiten. De invloed van de donor reikt zelden zo ver dat die ook zulke wenselijke vervolgactiviteiten kan genereren. De causale keten tussen hulpintenties en praktische ontwikkelingseffecten bevat nog vele andere dilemma’s, onzekerheden en kansen op ontsporing. Maar die behoeven in dit stadium nog niet allemaal uit de doeken te worden gedaan. Sommige ontstonden ook pas in latere praktijksitua-ties, zodat die beter kunnen worden uitgediept tegen de achtergrond van de context waarin zij zich concreet voordeden. Hier wil ik eerst nog enkele algemene begrippen en definities intro-duceren die in de komende hoofdstukken een rol zullen spelen.

Om te beginnen, dat de donorlanden van de DAC hun ODA-definitie beperkten tot de twee genoemde eisen, had alles te maken met de beperkte bedoelingen die zij destijds hadden, en nog steeds hebben, met deze definitie-afspraken.10_{Zij zouden het misschien ook niet over veel méér}

eens hebben kùnnen worden. Maar hun eerste probleem was slechts een einde te maken aan de

9_{) Opmerkelijk is dan ook dat een bekende evaluatiestudie van de Nederlandse hulpverlening verscheen onder de}

titel: Geven is nemen (Hoebink 1988) alsof daarmee iets ernstig nadeligs werd geconstateerd. Hoewel deze dissertatie wel zo werd opgevat bij zijn verschijning, was die constatering totaal irrelevant – overigens ook om-dat de auteur bij zijn poging het ‘geven’ en het ‘nemen’ te kwantificeren belangrijke componenten van de in- en uitgaande goederen-, diensten- en geldstromen over het hoofd zag. Bovendien verzuimde hij te bepalen of het

saldo nu positief of negatief was geweest voor Nederland of voor de ontvangende landen. Die titel was dus,

be-halve irrelevant, ook een vlag die de lading niet dekte al was het boek wel succesvol alleen al omdat het in-haakte op een in Nederland wijd verbreid gevoelsdenken over ontwikkelingssamenwerking. De inhoud van het boek was er echter niet minder belangrijk en interessant om. Ik zal er dan ook nog het nodige uit aanhalen.

10_{) Er waren overigens ook nog administratieve eisen aan instituties die geacht mogen worden namens de overhe-}

(29)

8

meningsverschillen over wat wel of niet als ‘ontwikkelingshulp’ mocht worden beschouwd. Lid-staten hadden daar allemaal hun eigen ideeën over. Sommige rekenden er activiteiten toe (waaronder wapenleveranties en andere militaire bijstand) die andere niet bedreven, al of niet omdat zij die principieel in strijd achtten met de idee van ontwikkeling. Pogingen om het over enkele minimale definities eens te worden en criteria te vinden die de hulpinspanningen van de lidstaten onderling beter vergelijkbaar, en mogelijk zelfs meer aan elkaar gelijk, konden maken, zouden niet alleen bijdragen tot een betere onderlinge samenwerking en coördinatie van de hulpverlening, maar wellicht ook voorkomen dat sommige landen hun hulpprestaties op onte-rechte wijze mooier voorstellen dan andere. Daarvoor heb je natuurlijk criteria nodig die gebruikt kunnen worden kort na de besluitvorming omtrent het beginnen of continuëren van spe-cifieke hulptransacties. Op dat moment kan wèl worden aangegeven wat men gaat overdragen en/of welke activiteiten men ermee van start wil laten gaan en dat zegt waarschijnlijk al iets over de (voornaamste) intenties van de donor. Maar of die overdrachten ook goed terecht zullen komen, en of de ermee gestimuleerde activiteiten behalve een goed initieel resultaat ook de be-oogde doorwerking zullen hebben in de ontvangende samenleving, is dan nog onbekend. Hoe-wel daarover meestal Hoe-wel een en ander wordt afgesproken met de ontvangende landen (hun overheden of bepaalde uitvoerende instituties), vallen deze toekomstige effecten van de hulp grotendeels buiten de waarnemingshorizon van het DAC-secretariaat dat met het toezicht op de

aid performance van de DAC-lidstaten is belast.

Dat deze ODA-definitie niet echt verder wil kijken dan de (mogelijke of waarschijnlijke) initiële effecten van de overdracht wordt bevestigd door de verwijzing naar ontwikkeling èn ‘welvaart/welzijn van de ontvangende landen in de vereiste hoofdbedoeling van de hulp. De DAC-landen wilden beide elementen in hun definitie hebben, omdat zij ook éénmalige inko-mensverhogingen willen laten meetellen. Bijvoorbeeld, dat alleen de levering van een tractor al genoeg is, zonder dat aannemelijk moet worden gemaakt of dat ding ook aan het werk wordt gezet, en of het resultaat van dat werk iets is, dat behalve op zichzelf iets nuttigs bijdraagt ook andere positieve zaken in beweging brengt.

En dat laatste is waar het bij ontwikkeling eigenlijk om gaat. ‘Ontwikkeling’ dient dan ook niet te worden gedefinieerd als het bereiken van een bepaalde toestand of een niveau, maar als

het op gang brengen van een proces, in de geest van het gezegde: geef een man een vis, en hij eet één dag; leer hem vissen, en hij eet zijn hele leven . Ontwikkelingshulp die dit laatste

bevor-dert zou dus een zichzelf onderhoudend en versterkend proces moeten mogelijk maken, dat steeds toenemende aantallen mensen in het ontvangende land laat deelnemen in de voortbren-ging en het genot van productieve goederen en diensten. Dit is de self-sustaining growth waar-over al in de jaren zestig van de vorige eeuw enkele ontwikkelingseconomen met elkaar debat-teerden.11

Dit bedoelen alle landen die zeggen ontwikkeling te willen bevorderen, zowel die van hen zelf als die van andere landen. Als donor willen zij echter dat ook elke bijdrage aan het nationale inkomen van het ontvangende land wordt meegeteld. Terwijl de ontvangende landen van hun kant vinden dat dit proces ook meer dan alleen economische zaken dient te omvatten; ook imma-teriële en andere niet, of alleen indirect, in het nationale inkomen weerspiegelde verworvenheden wensen zij bevorderd te zien. Een betere uitdrukking voor wat zij nastreven biedt dan ook het woord: emancipatie , zowel die van het land als geheel, internationaal gezien, als van zijn inwo-ners, nationaal gezien. En uiteraard moet dat ook voor de toekomstige generaties mogelijk blij-ven, zodat de effecten duurzaam (‘sustainable’) moeten zijn.12_{Om de bovengenoemde}

theore-tische definitie van ontwikkelingshulp nog wat te verfijnen, zou het dan alleen mogen gaan om

11_{) W.W.Rostow verwerkte dit stadium in zijn veelbesproken fasentheorie van economische groei (Rostow 1956).}

Voor een bespreking van de discussie over en met hem, zie Geet 1989, hoofdstuk 25.