1965 a he Jaa a I e a i ale Same e ki g , had de Algeme e Ve gade i g a de VN i 1963 be l e e de e i g a he fei da he ee de i ge e e O ikkeli g de- ce i m i 1965 hal e ege ijn. Een jaar later zou de VN-SG echter rapporteren dat het halen van de decenniumdoelstellingen twijfelachtig zou worden.
Vergelijkbare zorgen klonken ook in 1965 al op, bijvoorbeeld bij de demonstranten die tij- dens de formatie van het kabinet-Cals herinnerden aan de verzaakte verkiezingsbeloften uit 1963 (Kaam 1973, p. 43). Terwijl de belangstelling voor de ontwikkelingsproblematiek en de hulpver- lening in deze tijd duidelijk in opmars was, kwamen ook kritische geluiden naar voren. De Tele- g aaf f lmi ee de i j li 1965 bij beeld ege de e hi che e e hi i g e de ch geld mij e die de de aam ikkeli g h l he de ke a ele li ici behee (ibi- dem). In diezelfde dagen ontstond in Amsterdam de provobeweging, en in Utrecht de landelijke bundeling van plaatselijke studentenorganisaties in het Netherlands Students Bureau for Inter-
national Co-operation (Nesbic; zie Dussen 1966, p.1-2, met de namen van de organisaties op de
achterflap).
Ik zal in deze paragraaf echter eerst het financiële kader bespreken van wat de regering-Cals in de periode-Bot ondernam op het terrein van de ontwikkelingshulp. Zoals we hebben gezien was voor Bots voorganger, Diepenhorst, het naar een hoger niveau tillen van het hulptotaal priotiteit geweest. Niet onterecht rekende Bot ook andere aspecten van de problematiek tot de zijne (zoals we verderop zullen zien). Maar bij de mensen in het land bleef de omvang van de hulp de voor- naamste aandachttrekker. Het is daarom passend om van wal te steken met de financiële pe- rikelen, met name die van de rijksbegroting. Daaraan mankeerde namelijk veel meer dan de bui- tenwacht kon vermoeden terwijl de binnenwacht: het parlement, onverantwoord nalatig was.
Voorts is het, aansluitend bij de vorige paragraaf, van belang erop te wijzen dat minister Bot de fac be egdheid k eeg e ee bela g ijk deel a de h l e le i g aa ikkeli g - landen. Die betrof namelijk alle op die hulp betrekking hebbende posten op de begroting van Bu- Za, als zodanig meer dan helft van de totale hulp.19 Bots formele bevoegdheden veranderden niet,
maar feitelijk verkreeg hij hierdoor niet alleen het financiële beheer over een toenemend deel van de BuZa-begroting, maar ook zeggenschap over een groot deel van het BuZa- e eel e da zou onder Bots latere opvolgers nog verder toenemen.
Gegeven deze verhoudingen op BuZa was het dan ook een van Bots eerste beleidsdaden me- de-indiener te zijn van de in de regeringsverklaring aangekondigde Suppletoire Begroting die op 19 juli 1965 naar het parlement ging.20 Daarmee werden de in 1965 geplande hulpuitgaven als-
nog verhoogd met het daar eveneens genoemde bedrag van f. 33 mln. een stijging van 13 % ten
praktijk van de werkafspraken uit de doeken te doen, zoals ik die aantref in de mij ter beschikking staande gegevens, met waar nuttig terugkoppeling naar het commentaar in deze voetnoot.
19) Om precies te zijn: 55 procent van het totaal van de hulp in 1965 (berekend uit de bron die ik verderop zal toe-
lichten). Van Dam wees er in een artikel uit 1985 op da L e B al i ee eg adi m ee e kaf aak maak e aa d de laa e de fac de c m e e ie e de e e k eeg, e da di d he a leme il ijge d e d aa aa d (Dam 1985, .1129). He i ech e de aag f Va Dam ijd aanduiding niet te beperkt is, want ik leid uit het in noot 14 vermelde antwoord van Cals aan Biesheuvel af dat ook Diepenhorst al zulke bevoegdheden had.
20) Als vermeld in de maandelijkse BuZa- blica ie I e a i ale Tech i che H l (MinBuza 1965c, p.1-3),
96
ich e a he kelijke bed ag ee de de a de e ame gi g e ige aa S - riname en de Nederlandse Antillen. En het totaal van de begrote uitgaven in 1965 werd hierdoor f. 300,1 mln. (zoals uit de verderop te noemen bron zal blijken).
Voordat we verder gaan met deze financiën, moeten echter eerst nog twee andere beleidsdaden worden genoemd die aan deze suppletoire begroting voorafgingen. De eerste was, wat Bot per- soonlijk betreft, slechts een administratieve afhandeling: hij ondertekende in juni 1965 een ver- zoek aan de hoogleraar ontwikkelingseconomie aan de Katholieke Hogeschool Tilburg (inmid- del de Tilb g U i e i ), a e L.H. Janssen sj, om een wetenschappelijk evaluatieonderzoek
i e e e a de d de ege i g ge e e h l g amma . De be eidi g a de e evaluatie was reeds in 1964 begonnen onder Diepenhorst blijkbaar op initiatief van DGIS J.Meijer.21
De tweede beleidsdaad was de in de zomer van 1965 door het DGIS gepubliceerde voorlich- i g b ch e e O ikkeli g h l , al de i el l idde (Mi B a 1965b). V lge he Te geleide a B e d hie mee ee ee e e e a ee ame a e d e ich geboden van de door de Nederlandse regering en enkele internationale instellingen verrichte inspanningen op dit gebied.22 Blijkbaar omdat het in de eerste plaats op het algemene publiek was gericht, ging dit
stuk inhoudelijk veel dieper in op de aard van het ontwikkelingsvraagstuk a de g e bleme a de e ijd , ald B (idem, . 8). O alle d i ech e da de ke a de e problematiek nog in hoofdzaak werd gedefinieerd als te wijten aan gebreken in de ont- wikkelingslanden zelf: verkeerde gewoonten, gebrekkige kennis, ontbrekende infrastructuur, en onvoldoende instituties gericht op verandering van de samenleving. En dat waren tekorten waar- bij de ijke la de ee ha dje de k e hel e e daa e k be eid a e , be gde de broch e, me e ij i g aa de e aak a J lia a i 1955: De el aa de e eld al gemee cha elijk e a delijkheid (idem, . 13). De i d ieel ikkelde la de had- de i alle bela g aak de mi de ikkelde la de e hel e bij het doorbreken van de bij he be aa de icie e ci kel ( ), d de d akelijke geldmiddele e chie e e d ech i che h l e e le e (idem, . 14). Va e ig be ef a de ge chiede i , die i grote delen van de Derde Wereld tot vernietiging van eens beschikbare middelen en technieken had geleid, was geen sprake. En dat de dynamiek van het rijke Westen ook in het heden nog veel ontwikkeling-verstorende effecten had, was blijkbaar geen notie waarmee men het publiek wilde lastigvallen.
Van internationale samenhangen en historische medeverantwoordelijkheid van ontwikkelde la de a da k allee i e e ake, da de ege i g ei e e e aa i e a i ale c di a ie a de h l e aa i eg a ie a di h l beleid i he beleid ten aanzien van de onderscheiden maatschappelijke sectoren in Nederland zelf, zoals wetenschap, research, handel en verkeer. Zij wil hierin de belangen van de ontwikkelingslanden verdisconteren op een zoda- nige wijze, dat een meer structurele benadering van de ontwikkelingsproblematiek kan worden be eik (idem, . 45). Maa afge ie a e kele a age e lg i e hie e e de a age die aangaven hoe de overheid investeringen van Nederlandse ondernemers in ontwikkelings- landen en de exportbelangen van het bedrijfsleven wilde bevorderen (idem p. 56-57), bevatte de brochure niets over de handel en andere transacties met die landen en dat was minder dan in de
21) Het tweede ING-boek bevat, naast de genoemde brief van Bot aan Janssen, twee van de voorbereidende
stukken (respectievelijk de documenten 92, 55 en 60, in Dierikx et al., red., 2003, p. 222-223, 140-141, en 146- 149). Omdat het eindrapport van de voor dit onderzoek gevormde werkgroep pas in 1969 gereedkwam, zal ik haar bevindingen behandelen in hoofdstuk 4.
22) De e ac e e chij i g da m d e ge e meld. Omda B d aa geef da he ee m me -
ame e medi 1965 be f (Mi B a 1965b, p. 9), lijkt het mogelijk dat de publicatie plaatsvond voordat de beg i g kke 1966 e che e . De aa d idi g b ch e , die e e ee i di d d gebruikt, is wel wat misleidend, gezien het totaal van 90 bladzijden, zeven hoofdstukken en twee bijlagen. Om mi e a d e e mijde me de ee jaa la e e chij e de N a-B , die mee he ka ak e a ee beleid -
97
nota van Luns uit 1962 over deze kwesties was opgemerkt.
Interessant was echter dat Bot di e im el al e ig i had g edgemaak h e el ie e e aa a he g e bliek bij ij ede i de Ee e Kame 21 j li 1965 ( aa - schijnlijk zijn eerste ontmoeting met het parlement als minister z.p.). Daar had hij, voorafgaand aan het door Maas weergegeven citaat van Bots Britse collega, Barbara Castle, uitvoeriger stil- ge aa bij a hij e d de ee c beleid ikkeli g gebied : Di h d i da wij bij het bepalen van het beleid in de verschillende nationale sectoren van meet af aan het belang van de ontwikkelingslanden verdisconteren; het welvaartstekort elders moet bij ons denken en
handelen ten behoeve van het eigen welzijn een voortdurende preoccupatie zijn (Ee e Kame
1965, p. 850; c i e i g ege egd). V lge hem gi g he m ee k mba e g e a maatregelen, die genomen moeten worden om de minder-ontwikkelde landen een kans te bieden ich edelijk i de ek m e l ie . E B e k e di k i de ade la dse en in EEG- e ba d ge e de ha del li iek, aa hij ak a de d aak m de mi de ontwikkelde landen ruimer toegang te geven tot de expanderende markten in ons deel van de wereld, en hun meer zekerheid te geven voor een stabiel inkomen uit hun eigen grond- ffe e . Nad kkelijk be ge d da he ikkeli g beleid e de ha del li iek ie langer als door waterdichte schotten gescheiden mogen blijven, onderstreepte Bot ook dat dit al- les uiteraard niet zonder nauwe samenwerking met de andere ministers zou plaatsvinden (idem, p. 850-851) maa f hij bij de e gelege heid k al mede ame die c llega ak, al g d van wat we in de voorgaande paragraaf hebben gezien te betwijfelen.
Ter afronding van deze me i i ia ie e a B em ik g e e da hij, daag a ij optreden in de Eerste Kamer, deelnam aan de ministeriële bijenkomst van de DAC in Parijs, op 22 en 23 juli 1965. Uiteraard meldde hij daar met enige trots dat Nederland nog in het lopende beg i g jaa de h l i b eide , maa k da e 1966 ee bela g ijk h ge bed ag al de ge eld aa he a leme . O k daa be ad k e hij de ce ale i dagi g de gehele e eld die i gi g a he ikkeli g bleem al een menselijk en politiek aag k. O k ie hij de a de e mi i e m bij he egelma ige OESO-overleg over eco-
mi che e ha del aa gelege hede mee eke i g e h de me de e e e heid a de e chille de a ec e a di ikkeli g aagstuk (MinBuza 1965c, p.17).
Verderop in deze en in de volgende paragraaf zal ik nagaan of deze vroege wilsuitingen van de nieuwe minister z.p. werkelijk iets te betekenen zouden krijgen.
Een eigen begrotingsnota voor het hulpbeleid als geheel
Minister Bot was in zijn eerste vijf maanden dus duidelijk begonnen met het nader verkennen, en waar mogelijk oprekken, van de niet al te duidelijke grenzen van zijn taak. Bij het begin van het nieuwe parlementaire jaar volgde op prinsjesdag 1965 zijn volgende stap.
Het betrof de eerste begroting van het kabinet-Cals. De Memorie van Toelichting (hierna: MvT) bij de begroting van BuZa, hoewel die door zowel Luns als Bot was ondertekend, zag er wat de ontwikkelingshulp betreft nogal kaal uit en bood ook zo goed als niets over de boven- genoemde structurele dimensie van de taak en de daarmee samenhangende onderwerpen (Min- Buza 1965d).
Bots volgende stap was echter nieuw: tegelijk met de BuZa-MvT legde hij een, wat hij om- ch eef al , N a be effe de de Nede la d e ikkeli g h l 1966 aa he a leme die alleen door hem was ondertekend (MinBuza 1965e).23 Deze begrotingsnota gaf, méér dan
23) N a i de omschrijving die op het officiële stuk staat, en die ook enkele keren in Bots begeleidende brief aan
de Tweede Kamer voorkomt. In zijn latere evaluatie van zijn rol en plaats in het kabinet noemde Bot dit stuk ech e ee beg i g a (Die ik e al., ed., 2003, p.495). En dat was een veel betere term dan het woord a allee , a de i h d be f i h fd aak i de daad allee beg i g a ec e a de h l e le i g. Ik al daa m de e e m beg i g a hie e eme e daa mee eed e ij e naar de stukken die Bot op
98
he i 1964 e 65 i de Milj e e a a Fi a ci ge me e ich a de h l , i age in het totaal van de ontwikkelingshulp van de regering. Door de verschillende op die hulp be- trekking hebbende uitgaven in de begrotingen van andere ministeries samen te voegen met de uitgaven daaraan op de BuZa-begroting, ontstond een beeld van het beleidsgeheel waarover de minister z.p. tegenover het parlement politiek verantwoordelijk was.24
In de begrotingsnota voor 1966 stonden deze uitgaven in tabelvorm, onderverdeeld in 24 posten: naast de omschrijving voor elke post werden de daarvoor begrote bedragen opgenomen in twee aparte kolommen: een voor de bedragen die in het voorgaande jaar, 1965, waren begroot; 25
en de tweede voor de bedragen die voor het nieuwe begrotingsjaar, 1966, werden begroot. Naast beide begrotingskolommen stond in een derde kolom vermeld uit welke begrotingshoofdstukken (departementen) de verschillende bedragen afkomstig waren. Op de pagina die lgde e de de verschillende bedragen per post nader toegelicht (MinBuza 1965e, p. 4-7), gevolgd door een sectie met informatie over de garantiestellingen door de staat en zes bijlagen met informatie over aparte projecten en speciale activiteiten (idem p. 7-11). Voorafgaand aan dit alles verstrekte Bot in zijn begeleidende brief enige globale toelichting op het in beide jaren gevoerde en te voeren beleid; ook besprak hij daarin enkele actuele ontwikkelingen.
Op diverse van deze toelichtingen zal ik verderop in deze paragraaf dieper ingaan. Maar eerst sta ik even stil bij de toename van het totaal van de hulp in 1966 en de Nederlandse discussie daar- over.
Zoals reeds vermeld, had in het jaar dat het kabinet-Cals aantrad, 1965, de overheidshulp het totaal van f. 300,1 mln. bereikt (inclusief twee eerdere verhogingen). Dit totaal werd in de begro- tingsnota van dit jaar verder verhoogd tot f. 410,2 mln. in 1966 (MinBuza 1965e, p. 3, met in- formatie over de eerdere verhogingen in noot 2). Dat lijkt een i d k ekke de ijgi g im derde ( f. 110,1 mln.) meer. In werkelijkheid was dat echter minder imponerend dan het leek: bijna de helft van deze stijging ontstond namelijk alleen als gevolg van een andere wijze van financieren van de leningen die via een consortium of een consultatieve groep (hierna: C&CG) aan ontwikkelingslanden werden verstrekt. De wijziging bestond eruit, dat de gelden die tot en met 1965 voor deze leningen door een bemiddelende instantie werden opgenomen op de Nederlandse kapitaalmarkt en vervolgens, onder garantie van de overheid, door deze instelling werden doorgeleend aan ontwikkelingslanden waarvoor Nederland deelnam aan daarvoor opgerichte C of CG. Met ingang van 1966 veranderde alleen het eerste deel van deze procedure: de voorheen uit de kapitaalmarkt gehaalde middelen werden voortaan van de overheid verkregen, zodat die vanaf dit moment door deze uit de schatkist werden gefinancierd.26 Deze overgang van kapitaal-
i je dag a el 1965 al 66 aa de beg i g kke e egde (da a 1966 emde hij elf e ige ee e ich a ). Me he d beg i g a ka k he mi e a d de e mede da de ING- redactie overk am i haa e e di k i 1965: daa i emde ij de ek a di k k haa eb i e; maa die i e be a e ie B beg i g a , maa ee a die a ee klei jaa la e he licht zag de eed i 22 ge emde N a-B (Die ik e al., ed., 2003, . 302, 8).
24) Ik al he i de e beg i g a geb de e ich a he geheel a de e heid h l af e e k aa -
d ide al de ikkeli g beg i g a de e heid, h e el e fficieel gee h fd k bestaat in de ijk beg i g da de e aam d aag (f meel a di e ich ee e a-c m abele aa , e al he i de voorgaande jaren in de Miljoenennota opgenomen overzicht). Minister z.p. Bot bezat, net als zijn latere op- volg(st)ers, ook geen eigen ministerie. Desondanks zal ik de op BuZa werkende ambtenaren voor dit beleids-
de deel, ge ie de ee de e melde e kaf aak me L , aak aa d ide al ij af.
25) Het is uit deze kolom dat ik in noot 19 hierboven het daar genoemde BuZa-aandeel in 1965 heb berekend. 26) De bemiddelende instantie bleef wel in functie. Dit was aanvankelijk de Nationale Investeringsbank NV, de
naam die de bekende, sinds 1945 opererende, Herstelbank in 1963 kreeg. Deze NIB kreeg van Financiën de neventaak om namens de overheid leningen te plaatsen op de kapitaalmarkt en die door te lenen aan C&CG- landen waarmee Nederland samenwerkte. De leningsovereenkomsten met de regeringen van deze landen wer- den door de NIB afgesloten, die daarna gedurende de hele looptijd van de lening optrad als ontvanger van de jaarlijkse rentebetalingen en de, meestal later beginnende, aflossingen door de leningontvangende landen. Deze uitbestede overheidstaak werd in 1965 overgenomen door de in dat jaar speciaal hiervoor opgerichte dochter van de NIB: de Nederlandse Investeringsbank voor Ontwikkelingslanden (NIO). (De ING-redactie maakt in haar
99
marktfinanciering naar schatkistfinanciering had tot gevolg dat, terwijl voorheen voor deze leningen geen uitgaven op de rijksbegroting werden geboekt (omdat de middelen daarvoor afkomstig waren uit de kapitaalmarkt), er vanaf 1966, toen de staat ze ging financieren, wèl overheidsuitgaven moesten worden begroot. Dat gebeurde in de begroting van Financiën dat voor de e le i ge e ekki g de beleid e a delijkheid d eg k hee al e e de C& CG-leningen nog geen bedrag op zijn begroting stond.27
In 1965, toen werd besloten per 1966 over te gaan op schatkistfinanciering van nieuwe C& CG-leningen, werd tevens besloten het totaal van deze leningen met 10 procent te verhogen; het voorgenomen leningenbedrag ging daardoor van f. 50 mln. naar f. 55 mln. Terwijl het equivalent van dit eerste bedrag voorheen, toen het nog uit de kapitaalmarkt werd gefinancierd, niet op de beg i g a Fi a ci k am, e d die beg i g i 1966 i l i e d e ge lge a de ge ij igde fi a cie i g ij e i ee me f. 55 ml . erhoogd. Hoewel het bedrag van de leningen slechts met f. 5 mln. werd uitgebreid, ging door deze wijziging het totaal van de ont- wikkelingshulp van de overheid wèl met f. 55 mln. omhoog!28 En dat was, op een haar na, de helft
van de stijging van het hulptotaal, dat in 1966 van f. 300,1 naar f. 410,2 mln. ging.
Schijnconstructies
Er was echter ook nog een andere uitgavenpost van Financiën die als gevolg van deze wijziging in de financieringswijze veranderde, maar die liep in tegenovergestelde richting. De rente op de kapitaalmarkt waartegen de benodigde middelen voorheen moesten worden aangetrokken, was in 1964 dusdanig gaan stijgen, dat het kabinet-Marijnen besloot de rente op de leningen aan C&CG landen te verlagen met een rentesubsidie (zie het voorstel van Witteveen, d.d. 27 augustus 1964, in Dierikx et al., red., 2003, p. 103-105). Deze subsidie zou de NIB/NIO in staat stellen de rentetarieven die aan de lenende ontwikkelingslanden in rekening werden gebracht naar een draaglijker niveau te verlagen. Deze rentesubsidie kwam, anders dan de leenbedragen zelf, in 1965 wèl ten laste a de ijk beg i g (f. 17,0 ml . i 65). Maa mda a af 1966 de kapitaalmarktfinanciering van nieuwe C&CG-leningen verviel en de gelden daarvoor voortaan uit de schatkist zouden komen, verviel in dit jaar ook de niet meer benodigde rentesubsidie.29
Terzijde, maar van belang voor de toekomstige discussies over het probleem van de rente-
elich i g de e NIO ech e ee c ciale f e : he gaa ie m che ki g e ee k m e , al ij schrijft, maar om leningsovereenkom e ; e de middele daa a e ie allemaal a de Nede la d e e heid afk m ig, maa allee a af 1966, e e d beg e me de cha ki fi a cie i g a de e le- ningen aan C&CG-landen Dierikx et al., red., 2003, p. 463, noot 7.)
27) Voor de overheidsgaranties op deze leningen, die nodig waren omdat het vóór 1966 om particuliere middelen
ging, behoefden tot en met 1965 alleen jaarlijks een reservering te worden genoteerd, een bepaald maximum bedrag dat in Bots begrotingsnota alleen als een PM-post onderaan het hulpoverzicht werd vermeld. Dit garan- tiebedrag drukte als zodanig nog niet op de rijksbegroting, omdat op dat moment nog niet vaststond of het in de toekomst werkelijk tot uitgaven van de overheid zou leiden; dit zou pas gebeuren indien en zodra een ontvan-