Minister Bot had inhoudelijk èn politiek heel wat meer in zijn mars dan de smalende commen- taren onmiddellijk na zijn aantreden als minister zonder portefeuille (z.p.) voor de hulp aan ont- wikkelingslanden bijna unisono suggereerden. Na in Utrecht te zijn afgestudeerd in Indologie en Indisch Recht, begon hij in 1936 aan een ambtelijke loopbaan in Nederlands Indië. Die werd van 1942 45 de b ke d k ijg ge a ge cha i Bi ma e Thaila d, e a B e a i i g in 1946 voortgezet in hogere ambtelijke en bestuurlijke rangen afwisselend in Den Haag en Batavia. In de voorlaatste fase daarvan was hij Adjunct-Secretaris-Generaal van de (gedoemde)
Nederlands-Indonesische Unie ( a 1950 54). P li iek beh de B i de ee e a l g e
jaren tot de groep die dekolonisatie van Indonesië als onvermijdelijk zag (Graaff 1997, p. 80-83, die ook enkele publicaties van hem noemt). Van Soest vermeldt ook enige vroege en latere stellingnames van Bot op het gebied van zijn in 1965 begonnen ministerschap z.p.3
Maar voordat hij zich daaraan op het hoogste niveau kon wijden, werd Bot (na zich vijf jaar op het ministerie van Buitenlandse Zaken te hebben beziggehouden met NAVO en WEU-zaken) eerst staatssecretaris in het kabinet-De Quay (1959- 63). Hij f gee de en onder VVD-minister Toxopeus van Binnenlandse Zaken, waar hij was belast met Nieuw-Guinea. De hoofdlijnen van dit beleid werden echter bepaald door de uitzichtloze koers die partijgenoot en BuZa-minister Luns
lgde aa B m ei e mee had (Dijk ma & Jansen van Galen 1983, p. 21).
Aansluitend werd hij in 1963 Minister voor Onderwijs, Kunsten en Wetenschappen in het kabinet-Marijnen, waarin hij de schijnwerpers op zich gericht wist als eerstverantwoordelijke voor
3) Publicaties over technische bijstand aan Aziatische landen, in 1951, en over politieke en economische aspecten
van de hulp in het algemeen, in 1958, en een interview dat Van Soest met Bot had in 1967 (Soest 1975, p. 59, 230, en 416). Thijs vermeldt dat Bot ook een voorman was van de sinds 1947 fungerende Academische Leken Missie Actie (ALMA), die in verschillende universiteitssteden verbindingen legde met de moderne ontwikkelingssamenwerking, voordat zij in 1967 werd opgeheven (Thijs 2005, p.14 en 312 (noot 6). Daarnaast was Bot in 1957 bestuurslid van Novib, zo blijkt uit het eerste ING-boek (Dierikx et al., red., 2002, p. 941).
87
de omroepzaken. Bot slaagde echter niet in het vinden van een compromis dat het kabinet in leven had kunnen houden. Velen vielen daarvoor over hem heen niet altijd terecht. Voorts zagen we hem in het vorige hoofdstuk als een minister van OK&W die zijn best deed om zijn ministerie een actieve rol te geven in het Nederlandse ontwikkelingsbeleid als het moest tegen de wens van BuZa in.
De kabinetsnederlaag over de omroepkwestie brengt ons bij de twee punten die het meest ver- baasden toen Bot in 1965 opnieuw deel uitmaakte van de regering: hoe kon de man die politiek zo had gefaald toch weer in aanmerking komen voor een nieuw ministerschap? En, een vraag aan hemzelf: hoe kon hij genoegen nemen met een ministerschap z.p. dat, behalve een politieke degradatie, ook staatsrechtelijk en be lijk ee m m leek? di al a ege de i Nederland bestaande ministeriële gelijkwaardigheid.
Het in die tijd in parlement en pers rondgaande antwoord op de eerste vraag was voor Bot weinig vleiend: hij zou zijn handhaving alleen danken aan het feit dat de KVP, naast het pre- mierschap, ook in ministersaantal een iets groter gewicht in de kabinetsschaal wilde leggen dan de PvdA: één minister meer. Waarna de PvdA gepaaid werd met een extra staatssecretariaat voor Van der Stoel, die bij Luns op BuZa instapte voor de buiten-Europese zaken.
In eerste instantie ging het de katholieken niet per se om een ministerschap voor ontwikke- lingshulp volgens Engels, die een studie van het fenomeen minister zonder portefeuille maak- te, was ook middenstand genoemd als alternatief. Voorts lichtte Schmelzer in een interview met Engels toe dat hij, zakelijk gezien, ook geen bezwaar zou hebben gehad tegen continuering van het staatssecretariaat voor ontwikkelingshulp uit het kabinet-Marijnen. Hoewel hij evenmin prin- cipieel voorstander was van een speciale ministersfunctie voor deze taak, had hij daarvoor voor- al agma i che g de gek e , mda (i de de a E gel ) he gee k aad k m er een minister van te maken, omdat hij het geen principiële zaak vond. Ee a de m ief be ad kke d, elde Schmel e k g, da he i 1965 el gi g m ee bela g ijke ij igi g i de li ieke ame elli g a de c ali ie , ie da aa de eige a ij e de ach e ba g ed mogelijk m e de ge e e ee d m de daa be digde e e e e e (E gel 1987, p. 93 en 164, noot 4; cursivering toegevoegd).
In wezen was het dus evenmin van belang geweest om partijgenoot Bot te handhaven als mi- nister, althans niet in eer e i a ie: Schmel e lie hem i de begi fa e elf m ei el al- le , ald Maa (1986, . 28), i he de ikkeli g ame e ki g ege i e e lg a zijn standaardwerk over de Nederlandse kabinetsformaties (Maas 1982). Kennelijk had Bot zijn voortgezette ministerschap vooral te danken aan formateur Cals, die het in omroepzaken ge-heel met hem eens was geweest; hij zou hem zelfs gevraagd hebben zijn in feite alleen in het parlement gestrande omroepplan verder uit te werken voor het nieuwe kabinet (Dijksman & Jansen van Galen 1983, p.21, en Maas 1986, p.28).
Alleen schijnt Bot zelf op het laatst nog bijna roet in het eten te hebben gegooid. Op het mo- ment dat de onderhandelaars al tot overeenstemming waren gekomen, gaf hij tegenover Cals op- eens blijk van ongenoegen en eiste hij een gewone ministerspost: wèl van ontwikkelingshulp, maar ressorterend onder Algemene Zaken in plaats van BuZa; en daar zouden de Koninkrijkszaken en de omroepkwestie wel aan toegevoegd mogen worden. Toen Cals hem echter op geen van deze punten zijn zin kon geven, nam Bot het hem gebodene toch maar voor lief (respectievelijk Engels 1987, p. 93, en Maas 1986, p.28).
Daarmee is ook het antwoord op de tweede vraag duidelijk: Bot was niet gelukkig met zijn politieke degradatie. Maar eenmaal voor de keus gesteld (en kennelijk niet beseffend dat zijn be- zwaren veel te laat kwamen en zijn tegeneisen tè ingrijpend waren) deed hij wat sommigen al van hem wisten: dat hij geen politicus was, maar eerder een bestuurder, zo niet een vóór alles plichtsgetrouwe uitvoerder die, zonder zich geheel neer te leggen bij wat voldongen lijkt, alleen trachtte er het beste van te maken.4
88
Maa i da k ei ig mild al hij B e h i i g aa B Za idic li ee al ee li iek demasqué van een ambitieus bestuurder, voor wie de aantrekkingskracht van het ministersambt kennelijk prevaleerde boven de uitholling van zijn politieke machtspositie, hetgeen afbreuk deed aa ij li ieke gel f aa digheid (Maa 1986, . 30). Die chade was er wel, gezien de reac- ties in de media en van bijna alle fracties in het parlement. Maar voor het opbouwen of be-houden van politieke invloed had Bot kennelijk nooit veel aandacht of talent. Hij omschreef zichzelf als ee ech c aa , die ich i he algemee me de a ij li iek ei ig bem eide: Ik ke de e k a elijk , de a leme a i , e ik ak h aal ie . ( ) Ik gi g ge ie me li ici m (Dijk ma & Ja e a Gale 1983, .18-19). Later zag hij wel in dat dit voor een bewindsman niet goed was, aldus hetzelfde interview, dat bijna anderhalf jaar voor zijn overlijden laa d. Z al hij e k egaf da ij he k m a B i e la d e Zake (me a a l ,
ee je ak, a e B ali ) e e mi g ig e k e (idem, .19).
Daarnaast was er zeker ook de inhoud van zijn nieuwe ministerschap die Bot in staat stelde de hem ten deel vallende publieke spot te negeren. Weliswaar gaf hij in het interview geen aan- knopingspunten voor de veronderstelling dat de post hem bijzonder aantrok. Daar liet hij alleen
e e da hij de il a OK&W ikkeli g h l aa a kelijk el jamme d (ibi- dem, . 21). Maa he d aa a kelijk eg al a ik i e a e chille de ijde be- vestigd heb gekregen5: Bot was heel blij met zijn nieuwe functie. Zoals zowel zijn eerdere pu-
blicaties over ontwikkelingssamenwerking als zijn vroegere keuze voor een Indische loopbaan en zijn aanpak van het latere staatssecretariaat voor Nieuw-Guinea al hadden doen vermoeden, beschouwde hij het in opbouw zijnde werkterrein van de ontwikkelingssamenwerking zelf als iets da hem he lijf ge ch e e a . E daa ijdde hij ich me ha e iel aa .
Het formatie-akkoord
Vermoedelijk maakte dezelfde affiniteit ook dat Bot in zijn vorige functie als OK&W-minister la ige kla a ge ee aa ec e a i Die e h . B Za ambi ie: de h l ac i- viteiten zoveel mogelijk bij zichzelf onder te brengen, en, ten minste, een door BuZa beheerste centrale coördinatie van het kabinetsbeleid op dit terrein tot stand te brengen, werkte Bot net zo hard tegen als de andere vakministers. Bij voorbeeld: het al langer bij OK&W levende idee om concreet deel te nemen aan het ontwikkelingswerk, onder andere door het opzetten van een stichting voor onderwijsbijstand aan ontwikkelingslanden (Koster 1965, p. 46- 47), liet Bot zich ie i ha de a e ( al Die e h aa L a ee de i Die ik e al., ed. 2003, p.165-166). En zijn poging de samenstelling en administratieve plaats van de NAR te beïnvloeden is al in het vorige hoofdstuk genoemd. Uit verschillende documenten opgenomen in de eerste twee ING-boeken, blijkt dat Bot vasthoudend opkwam voor wat zowel zijn speciale persoonlijke belangstelling had als wat interessant was voor zijn toenmalige departement.
Dezelfde betrokkenheid, en ongetwijfeld ook zijn flexibiliteit als consequent technocraat, dicteerden vervolgens zijn gedrevenheid toen na de kabinetsformatie van 1965 de rollen werden omgewisseld en hij vanuit BuZa moest opkomen voor de belangen van ontwikkelingslanden. Als minister z.p. liet hij zich al snel kennen als een hardnekkig strijder voor verduidelijking en uit-
heid, e hij mee de da he be e a to tr to make the best of it. ( ) H e el hij e eelal ga a de e dacht dan met name politiek verwante superieuren als Beel en Sassen, deed hij al be amb e aa ge
ij lich . Ee h di g aa e hij ich k ee ged ge ag i de Nie -Guinea-zaak, waarover hij, a de da L , i de ill ie had da e ( ) g eel aa e edde iel maar toch vond dat hij het wèl moest proberen (Dijksman & Jansen van Galen 1983, p.19 en 21; hun cursivering).
5) In het bijzonder van zijn zoon, Dr Ben R.Bot, in een telefonisch interview op 3 november 2003. Deze kende hem
niet slechts uit hoofde van zijn familieband, maar was ook zelf werkzaam op BuZa voor en na zijn vaders OS- ministerschap. Later werd hij daar secretaris-generaal en permanent vertegenwoordiger in Brussel, alvorens in december 2003 zelf minister van BuZa te worden in het tweede en derde kabinet-Balkenende.
89
breiding van de bevoegdheden van zijn nieuwe functie. Terwijl het streven van andere departe- menten naar het opzetten en in eigen beheer houden van activiteiten op het gebied van de hulp, i ij ge ee a a i me e d.6
Wa die be egdhede be ef : Malc e & Nekke hebbe he mi al ij elle , da e g - i g a de li ieke eel im e a de me de ikkeli g h l bela e be i d ma ( ) nooit he d el a ge ee ach e de aa de i g a he aa ec e a iaa (Malc e & Nekke 1999, p. 28; cursivering toegevoegd). Blijkbaar hebben zij het akkoord tussen de aanstaande coalitiegenoten niet ingekeken: althans wat formateur Cals daarover schrijft in zijn tekst, getiteld: Regee akk d , d.d. 11 a il 1965 (Die ik e al., ed., 2003, .190), laa e de bed eli ge van de onderhandelaars op dit punt niets te raden over.
S e ke : de de ha delaa de f ac ieleide Schmel e (KVP), V deling (PvdA) en Smalle b ek (ARP) be l e ie allee he bed ag a de h l e le i g g i he l e de jaar te verhogen en het op langere termijn nog verder uit te breiden (ik kom hierop terug in pa- ragraaf 3.2); wat betreft de coördinerende bevoegdheden van de nieuwe minister leek er na dit akkoord tussen de partijen voor Bot zelfs weinig meer te wensen over al ging de tekst van Cals dan wel voornamelijk over de ontwikkelingshulp, en te weinig over de structurele ontwikkelings- samenwerking. Cals schrijft in dit stuk namelijk letterlijk, dat
alle aa gelege hede die de e h l be effe , d de e mi i e de gecoördineerd en worden behartigd op basis van een onder zijn verantwoordelijkheid ontworpen, [en] door het kabinet goed te keuren, ge eg ee de la i g.
En dat werd in de volgende zin nog versterkt als het ware om elk misverstaan uit te sluiten door de woorden:
Gee de a de e be i d liede al de hal e afha kelijk f elf a dig, c. . de - kennis en medewerking van de Minister voor de ontwikkelingshulp, in Nederland of elders i de e eld i i ia ie e l ie he e ei a de Nede la d e ikkeli g h l . 7
De tweede paragraaf van het stuk detailleert en scherpt de competenties van de ontwikkelings- mi i e g e de aa d e egge , da de e alle aangelegenheden behandelt uiteraard met voortdurende en tijdige inschakeling van de onder zijn voorzitterschap staande interdepar- tementale coördinatiecommissie voor de ontwikkelingshulp in internationaalverband , ge- volgd door een opsomming van enkele voorbeelden, met als meest opvallende niet alleen Unc-tad en de EEG, maar ook de NAVO.8 En de derde en laatste paragraaf stipuleert alleen wie belast zal
zijn met de uitvoering van de ge la de e d he kabi e g edgeke de e k aamhede , namelijk: aar nodig de akde a eme e , e ijl k da eed i aak a de
6) Bot gebruikte dit woord in zijn persoonlijke evaluatie van zijn bevoegdheden aan het eind van de interim-peri-
ode Zijlstra (in Dierikx et al., red. 2003, p. 493) al beoordeelde hij in hetzelfde stuk de eerder door hem zelf bevorderde Stichting Ontwikkelingshulp op het Gebied van het Onderwijs (SOO), die uiteindelijk in 1966 door zijn opvolger als minister van O&W, I.A.Diepenhorst, werd opgericht, nog steeds wèl als een goed initiatief, aa chij lijk mede mda he ee ch ba e ame e ki g e de e heid e a ic lie e ga i a ie had mogelijk gemaakt (idem, p. 495).
7) Deze citaten komen uit de tekst van Cals zoals die is opgenomen in Dierikx et al., red., 2003, p.190 (de eerste
cursivering staat in het origineel, de tweede is door mij toegevoegd). Samen vormen deze twee zinnen de eerste paragraaf van dit regeerakkoord.
8) Aa de laa e c i e i g, die i he igi eel k he d ikkeli g h l m a , heb ik de ee ee de e
ege egd. De eede a ag aaf i Cal ek d afge d me de mededeli g da de ikkeli g mi-nister, of de door hem aangewezen amb e aa , bij lke i e a i ale h l aa gelege hede i ee e i a ie k eed al d e de a de ege i g i de be effe de ga i a ie , ij he da de e d e i g el de e blijf aa de algeme e c di e e de aak a de B Za-minister.
90
h l mi i e e eke d die e ij , daa de e imme i ei delijk e a delijk i tegenover het parleme he ale e l aa a de e chille de ikkeli g ac i i ei e . 9
De drie paragrafen leken dus een radicale breuk aan te kondigen met de inmiddels ontstane inter- departementale verhoudingen bij de ontwikkelingshulp. Duidelijk is niet alleen dat de formateur en de drie partij-onderhandelaars zich goed hebben laten informeren over de in voorgaande jaren gerezen ambtelijke fricties en ministeriële meningsverschillen; zij leken ook vastbesloten deze problemen met een aantal ferme maatregelen de kop in te drukken. Tevens valt op dat zij zich flink hebben laten leiden door de standpunten die Luns in de vorige periode verdedigde tegen-over de vakministers.10
Alles weer op losse schroeven?
We zullen nog zien of deze afspraken tussen de drie fractievoorzitters en formateur Cals inder- daad de op basis van dit stuk te verwachten gevolgen hebben gehad. Twijfel daaraan rees al meteen toen tijdens het eerste deel van de constituerende vergadering van het kabinet-Cals op 12 april 1965 drie van de kandidaat-ministers, waaronder één van de fractievoorzitters (Vondeling), uit een heel ander vaatje tapten (het fragment uit de notulen van deze vergadering dat over de be eki g a Cal ek gaa , i e e ee ge me i Die ik e al., ed., 2003, . 192).Biesheuvel (ARP), opnieuw kandidaat voor L&V en vice-minister-president in dit kabinet, nam als eerste het woord. De tekst van het formatie-akkoord volledig negerend, verdedigde hij de standpunten die we hem al in het vorige kabinet zagen innemen: coördinatie van ontwikke- li g h l m e ie be eke e da de c di e e de mi i e de ake elf d e . D ie VN-in- elli ge eme d (FAO, WHO e U e c ), elde hij da de akmi i e daa bij de ee be- trokkenen zijn en als zodanig als woordvoerder op ede . E e aa ie a de K i k ijk - zaken, waarmee hij eveneens opnieuw zou worden belast, was Biesheuvels afwijzing nog bar- e : de de ha ige i ie ka [daa ] gee be ekki g hebbe , mda de g hie bij hem zou berusten en daar ook een eigen ambtelijke coördinatiecommissie voor had.
Daarna kwamen Veldkamp en Vondeling (respectievelijk kandidaten voor SoZa&V en Fi- nanciën, waarvan de eerste deze post eveneens in het kabinet-Marijnen bezette, en de laatste dus had meegedaan aan het eerdere akkoord), die zich bij Biesheuvel aansloten (idem).
Bot deed in zijn reactie een poging nog iets van de op papier gezette afspraken te redden met de elli g, da bij i che ikkeli g ake he d e de cha l bij de h l mi i e zou ligge . Cal leek hem e e e e e d ich af e age f B da allee i ee e i -
a ie al d e de eed woorden die overigens ook al in de oorspronkelijke tekst de . Hij ach e he ech e k m gelijk da de be kke akmi i e da he d e e (idem). Me ij el i di e le e : kan ede e d de k e ie eli aa i de mi e ge chik . Maa mda di ka allee de h l mi i e l eg, m ch ge ee d de da alles weer open lag.11
9) I de e i aa allee de ee e c i e i g i he igi eel. Ik heb k aa dig gema kee d, mda de e
woorden op zijn minst suggereren, dat de fractievoorzitters overeenkwamen dat ook de uitvoering voortaan niet vanzelfsprekend uitsluitend bij de vakministers zou berusten.
10) Men vergelijke de verschillende bewoordingen in de tekst van Cals met mijn analyse van de coördinatiepro-
blematiek in het voorgaande hoofdstuk en de daar besproken meningsverschillen tussen Luns en de ministers van de andere departementen (zie de tekst rond en in de voetnoten 76 t/m 80; de in noot 80 genoemde redactionele fout in het glossarium van het tweede ING-boek is wellicht gebaseerd op het hierboven gec i ee de d alle i de eede a ag aaf an Cals).
11) Verder werden er geen besluiten genomen althans niet in het genoemde notulenfragment (verderop blijkt uit
een notulenfragment van de ministerraad op 7 januari 1966 dat er, misschien op de tweede dag van de constitu- e e de e gade i g, el e ee emmi g i be eik e ee m ch ij i g a B ake die e kele - e af ijk a Cal ek een omschrijving die de ING-redactie weergeeft in voetnoot 3 van Dierikx et al.,
91
Bot zal uit dit deel van de constituerende vergadering als indruk hebben overgehouden, dat het veel veranderingen belovende formatie-akkoord over zijn taken hem in de praktijk niet veel zou baten.12
Het gevecht om Bots taak en bevoegdheden
Bot zal dus begrepen hebben dat hij initiatieven moest nemen. Op 19 mei, twee weken na de deba e e de ege i g e kla i g, d hij ee mem aa Cal aa i hij, e be e igi g e eerste uitwerking van hetgeen tijdens de constituerende vergadering [was] overeengek me , enkele punten onder diens aandacht bracht. Maas haalt daaruit als kernpunten aan dat Bot, na te hebbe ge ach ( ) lledig ech e d e ( ) aa de eige e a delijkheid a de be kke akmi i e , e aa he i e de da he kabi e daa aa ee ie e e a -