Om de vraag naar de effectiviteit van het Nederlandse ontwikkelingsbeleid en OS-ministerschap te kunnen beantwoorden, zou men een idee moeten hebben van wat zo’n beleid minimaal zou- den moeten omvatten. Dat is echter een lastige politieke vraag die niet alleen op een zeer groot aantal deelterreinen van hulp en structureel beleid om een antwoord vraagt, maar op al die ter-
13
reinen ook een inschatting vereist van de tactisch-strategische mogelijkheden van een internatio- naal vergelijk, mogelijkheden die bovendien per (deel)terrein en in de tijd belangrijk kunnen variëren.
Om toch een leidraad te hebben voor het hier voorgenomen historische onderzoek heb ik in plaats daarvan gezocht naar iets dat de benodigde idee van een juist ontwikkelingsbeleid met voldoende realisme kan benaderen. Een scherp afbakenende omschrijving is hiervoor niet no- dig, maar de inhoud van het na te streven geheel van opvattingen en maatregelen moet wel re- delijk in de buurt komen van wat in theorie een beleid zou zijn dat volledig is gericht op het ver-
beteren van welvaart en welzijn van en in ontwikkelingslanden. Of een volledige gerichtheid op
dit resultaat op een zeker moment meer of minder dichtbij zal liggen, interesseert ons echter minder dan de vraag of er sprake is van een beweging in de richting van dit resultaat. Nog wat preciezer: of de in elke ministersperiode geconstateerde adequaatheid van de opvattingen en be- leidsdaden is veranderd ten opzichte van wat in de voorgaande periode(n) werd gedacht en ge- daan: ging het daarbij gerealiseerde beleid in de richting van de theoretische maximale gericht- heid op het genoemde doel, of ging die juist in de tegenovergestelde richting van een minder of niet adequaat beleid? Of ging de gerealiseerde inzet nu eens in de ene en dan weer in de andere richting?
Met andere woorden: ik wil voornamelijk nagaan of het Nederlandse ontwikkelingsbeleid in de onderzochte periode van OS-ministerschappen vanaf 1965 méér of minder geloofwaardig is
geworden, of dat er eerder sprake was van wisselvalligheid dan van een systematische verbete-
ring van de Nederlandse bijdrage aan de ontwikkeling van en in de Derde Wereld?
Teneinde een beter idee te krijgen van zulke bewegingen naar of van het maximum aan inzet is het nuttig om de twee uitersten van het beleidspolitieke spectrum nader te verkennen. Ik doe dit hier door eerst het standpunt dat het verst gaat in de richting van wat een maximale gerichtheid zou mogen worden genoemd te definiëren, en vervolgens de vraag te stellen welk standpunt daar het meest extreem tegenover staat aan het andere eind van het beleidsspectrum. En ik ga hierbij uit van wat voor een relatief klein, of middelgroot, ontwikkeld land als Nederland, met al zijn externe relaties en lidmaatschappen van internationale allianties, geacht kan worden te be- horen tot zijn reële beleidsmogelijkheden.
Stel dat we het meest serieuze standpunt van een volledig ‘pro-ontwikkeling georiënteerd beleid definiëren als een beleid dat alles in het werk stelt om de ontwikkelingskansen van en in ontwikkelingslanden maximaal te bevorderen. Als dit de ambitie is van een aldus gemotiveerde regering, wat is dan de inhoud van het streven aan het andere uiterste? Is dat de houding van een ontwikkeld land dat volstrekt zelfzuchtig is en volledig onverschillig staat tegenover, of op geen enkele manier begaan is met het lot van de ontwikkelingslanden en van de mensen in die lan- den?19
19) Volledige onverschilligheid is misschien niet het enige of het echte uiterste van het gezochte antoniem. Als men
de afwezigheid van mededogen definieert als de nul-positie dan is er theoretisch ook nog een minder-dan nul po- sitie te definiëren, een negatief standpunt dus dat in alle opzichten het tegendeel nastreeft. Moet men dan niet slechts denken aan volledige desinteresse voor het wel en wee van ontwikkelingslanden en hun inwoners, maar zelfs aan zoiets als regelrechte vijandigheid jegens, of afkeer van, of weerzin tegen deze landen en inwoners, of misschien alleen van of tegen hun lot? Hoewel het bestaan van dit soort gevoelens bij mensen niet onbekend is, is het toch iets moeilijker in te zien hoe een daardoor geïnspireerd overheidsbeleid van een ontwikkeld land in de moderne tijd er dan in concreto uit zou zien – gericht zijn op schade toebrengen, op uitzuigen en roof, of zelfs op uitroeiing van de Derde Wereld of delen daarvan? Een deel van deze laatste handelingen of gevolgen kan echter ook voortkomen uit pure onverschilligheid of onachtzaamheid, en de gevolgen daarvan behoeven niet minder erg te zijn dan bewust op beschadiging etcetera gerichte handelingen! Ik heb daarom niet zo’n behoefte aan een negatiever minimum dan dit nulniveau, als we er maar op bedacht zijn dat het ontbreken van medeleven of barmhartigheid ook heel kwalijke gevolgen kan hebben. Ontbrekende betrokkenheid en onwil om daarnaar te handelen komen bovendien algemener voor, en zijn als nulniveau ook duidelijker te contrasteren ten opzichte
14
Een geschikte verzamelterm voor deze laatste predicaten (en de andere die in voetnoot 19 zijn gebruikt) is een pro-domo gerichtheid, waarbij we kunnen denken aan een land dat zoda- nig vervuld is van zichzelf dat er geen ruimte is voor iets anders dan alleen het kortetermijnei- genbelang.20 America First van Donald Trump is inmiddels hèt paradigma van een dergelijke
gezindheid. Wil dit echter zeggen dat zo’n land geen hulp verleent aan ontwikkelingslanden? Niet noodzakelijk. Het zou zelfs nogal kortzichtig zijn om in principe geen hulp te willen geven, want het kan een van de vele manieren zijn om de VS groter en machtiger te maken, onder an- dere door sommige ontwikkelingslanden aan zich te verplichten en andere te discrimineren of aan hun lot over te laten. Ontwikkelingshulp kan dan ook op in principe elke plaats in het scala tussen maximaal pro-domo en maximaal pro-ontwikkeling voorkomen, met variërende combina- ties van pro-ontwikkeling en pro-domo-kenmerken tussen de beide uitersten. 21
Deze combineerbaarheid van pro-ontwikkeling en pro-domo-motieven behoeft geenszins te verrassen. Het draait allemaal om de vraag of, en in hoeverre, het gehoor geven aan het ene motief botst met beleidskeuzen die volgen uit het andere motief. Daartussen kùnnen wel wrij- vingen ontstaan, maar dat hoeft niet; en soms kan met enige aanpassing in de ene of de andere richting een echt conflict vermeden worden. Zoals al eerder betoogd, hulpactiviteiten die zeer gunstig zijn voor de hulpontvangers, kunnen uitstekend samengaan met een in het algemeen nogal zelfzuchtig beleid van het donorland op het gebied van handel, investeringen en andere transacties en relaties met arme landen. Die hulpactiviteiten fungeren soms als doekjes voor het bloeden zonder dat de pro-domo-motieven op die andere terreinen erdoor worden beïnvloed; maar die hulp kan ook volledig door zelfzuchtige doeleinden worden gedomineerd.
De samenhangen die tussen de verschillende deelterreinen van een regeringsbeleid kunnen bestaan zijn dus niet altijd duidelijk waar te nemen, en er zijn stellig ook beleidsbeginselen en andere beleidsaspecten die zowel met het ene als het andere beleids- of denkmodel te associëren zijn. En uiteraard zijn politici en andere beleidsverantwoordelijken niet altijd even eerlijk en expliciet over wat hen in werkelijkheid drijft. Beleidsstandpunten en -handelingen moeten daarom per deelterrein geanalyseerd worden, opdat de motieven en doelstellingen die er in meespelen helder in kaart kunnen worden gebracht.
van het positieve uiterste van een volledig door mededogen en menslievendheid geïnspireerd pro-ontwikkeling- beleid ten behoeve van ontwikkelingslanden en de daar levende mensen.
Voorts doet een dergelijke onverschilligheidspositie sterk denken aan een door sommigen bepleite amorele leidraad voor het handelen van de staat in zowel binnen- als buitenlandse zaken: zie bij voorbeeld Heldring (1975), die stelde dat de staat hetzij op zichzelf een volstrekt amorele entiteit is, hetzij in zijn relaties met de buitenwereld gedwongen is zich amoreel te gedragen. In die wereld wordt de staat immers geconfronteerd met een ontbrekende consensus over de moraal, zodat het volgen van alleen de eigen moraal voortdurend het risico loopt wrijvingen of zelfs conflicten te veroorzaken met andere staten, dan wel een situatie doet ontstaan waarin het nationale belang slecht gedijt. De vraag die deze laatste visie echter oproept is: leidt de onverschilligheid waarover we het hierboven hadden niet eerder tot een immoreel dan tot een amoreel uitgangspunt voor het be- pleite beleid? Met als praktische vervolgvraag aan degenen die een amoreel standpunt honorabeler vinden dan een immoreel standpunt: is het eerste beter uit te leggen aan degenen die een beroep doen op bescherming door deze staat, dan het laatste? Zo niet, dan zal ook de mantel van amoraliteit niet voorkomen dat er conflicten ontstaan!
20) De predicaten ‘inclusive’ en ‘extractive’, zoals gebruikt door Acemoglu & Robinson (2013, passim), zijn tot op
zekere hoogte equivalent met wat ik met ‘pro-ontwikkeling’ en ‘pro-domo’ bedoel. Maar ik vind mijn predicaten duidelijker en intrinsiek in overeenstemming met wat wordt bedoeld. Hun term ‘inclusief’ gaat wel in de richting van wat ik bedoel met ‘pro-onwikkeling’, maar hun ‘extractief’ (onder andere te vertalen met ‘parasitair’, ‘re- pressief’ of ‘uitbuitend’) gaat veel verder dan ‘onverschillig’ of ‘zelfzuchtig’ en is daarom niet geschikt.
21) Het zal dan ook duidelijk zijn dat ik in het vervolg van deze studie de woorden ‘ontwikkelingshulp’ en ‘ontwik-
kelingssamenwerking’ (of de afkorting OS) niet meer zal gebruiken in de zin van de eerdergenoemde theoreti- sche definitie: alleen dat wat positieve ontwikkelingsresultaten bevordert. Uitsluitend met de adjectieven echte’, ‘ware’, ‘serieuze’ ervóór, of in combinatie met andere uitdrukkingen van gelijke strekking, krijgt men iets dat enigszins in de buurt komt van wat met deze definitie wordt bedoeld. Zònder deze predicaten gebruik ik deze woorden slechts in de gangbare, niet al te accuraat beschrijvende, betekenis.
15
Dat is de opgave die ik mij stel in deze studie: de geschiedenis van het Nederlandse minis- terschap voor ontwikkelingssamenwerking te beschrijven en te analyseren, en bestaande (histo- rische) analyses te corrigeren en aan te vullen, door specifiek na te gaan of daarbij een graad van adequaat beleid is betracht die overtuigend kan worden genoemd, en of dit ministerschap zoals het daadwerkelijk gefunctioneerd heeft in de loop van de jaren de mix van pro-ontwikkeling en pro-domo-motieven in het overheidsbeleid heeft kunnen verbeteren ten gunste van ontwikke- lingslanden en de mensen die daar leven.
Ten behoeve daarvan zal ik in het navolgende eerst op een meer systematische manier pro- beren te illustreren door welke concrete opvattingen en handelingen deze twee denk- en beleids- oriëntaties of -modellen getypeerd kunnen worden, en in welke opzichten die van elkaar (kun- nen) verschillen. Daarvoor onderscheid ik allereerst het geheel van de mogelijke beleidsvisies en daden in dertien afzonderlijke beleidsonderdelen of aspecten van beleid die nader geanalyseerd moeten worden. In tabel 1.1 hieronder zijn deze onderdelen en aspecten kort samengevat en gegroepeerd in drie rubrieken. De rubrieken 2 en 3 brengen elk vijf beleidsonderdelen van achtereenvolgens het hulpbeleid en het structurele beleid betreffende de overige relaties met ontwikkelingslanden in beeld, terwijl rubriek 1 de drie thema’s weergeeft die het geheel van het overheidsbeleid betreffen.
Daarna zet ik in tabel 1.2 (zie p. 16-17) voor elk van deze dertien beleidsonderdelen de con- crete visies en handelwijzen tegenover elkaar, die karakteristiek kunnen worden geacht voor het pro-ontwikkeling en het pro-domo-model; de punten waarop hun denken en doen typerend van elkaar verschillen zijn in deze tabel inhoudelijk samengevat.
Tabel 1.1: Rubrieken en onderdelen van de twee beleidsmodellen
Rubrieken
Beleidsonderdelen
1. Visie en institutionele zaken
1. Probleemdefinitie en motivering
2. Verantwoordelijke bewindspersoon en bevoegdheden 3. Voorlichting en publieksopvoeding in eigen land 2. Beleid t.a.v. ont-
wikkelingshulp
4. Hulpomvang en -voorwaarden 5. Multi- vs. bilateraal beleid
6. Beleid t.a.v. specifieke ontwikkelingslanden 7. Verhouding met overheden v. ontvangende landen 8. Hulpbinding en bestedingsoverleg
3. Beleid t.a.v. overige relaties
9. Opstelling in internat. politiek en econ. overleg 10. Internationale handel en productiestructuur 11. Ned. bedrijfsinvesteringen in ontwikkelingslanden 12. Financieel-monetaire en vervoerszaken en overige economische onderwerpen
13. Internat. (rechts)regime en overige onderwerpen
Visies, ministerstaken en voorlichting
Zoals in onderdeel 1 van de rechterkolom van tabel 1.2 vermeld staat, ziet een aanhanger van het pro-ontwikkeling-model het ontwikkelingsvraagstuk als het belangrijkste probleem van deze tijd en definieert hij het als een probleem van klassen- èn landentegenstellingen, die in onderlinge samenhang moeten worden aangepakt. Dat laatste impliceert dat dit model een beleid
16
Tabel 1.2: De twee beleidsmodellen samengevat
Het Pro-Domo-model Het Pro-Ontwikkeling-model
Visie en institutionele zaken 1. Ontwikkelingslanden zijn geen speciaal probleem en behoeven geen
afwijkende behandeling 1. Ontwikkelingsvraagstuk hèt probleem van deze tijd: klassen- èn landen- tegenstellingen; alles doen om hun emancipatieproces te bevorderen
2. Eventueel een aparte staatssecretaris of minister zonder portefeuille uitsluitend belast met de hulpverlening, en met zeer kleine staf (maar misschien niet per se nodig)
2. OS is speciale missie van het hele kabinet en er is een speciale minister mee belast, met alle relevante bevoegdheden
3. Alleen voorlichting over het eigen hulpbeleid, met benadrukking van Nederlands voortreffelijkheid en camouflage van fouten
3. Publieksopvoeding over het ontw.vraagstuk, effecten (positieve èn negatieve) v.d. hulp, en hoe het eigen beleid kan/moet worden verbeterd (evt. in samen- werking met voorlichtingsorganen in andere landen)
Beleid t.a.v. ontwikkelingshulp
4. Bestaande internationale normen over omvang en voorwaarden van de hulp niet fanatiek volgen, noch verdergaande normen bepleiten, en ande- re kwaliteitseisen zoveel mogelijk oprekken
4. Internationale normen over omvang en kwaliteit van de overheidshulp, en mo- gelijke aanscherpingen daarvan, overal bepleiten en deze zelf waar zinvol zo mogelijk overschrijden; strenge interpretatie van wat onder de norm valt 5. Voorkeur voor bilaterale hulp en proberen zoveel mogelijk te profiteren
van multilaterale hulp 5. Bilaterale hulp alleen zo lang multilaterale hulp nog niet goed werkt; verbe- tering van multilaterale organisaties bevorderen
6. Alleen voorrang voor landen met speciale betekenis voor Nederland en
17
7. Uitsluitend via en in samenwerking met overheid van ontvangende land
en zonder eigen opvattingen over het in dat land te voeren beleid 7. Samenwerking met overheid in ontvangend land alleen bij voldoende consen- sus over haar ontwikkelingsbeleid; anders zoveel mogelijk via NGO’s die op arme groepen zijn gericht
8. Hulpbinding handhaven; andere ministers beslissen mee in bestedingen; handelsbevordering niet belasten met ontwikkelingsdoelstellingen
8. Bevorderen van totale ontbinding door alle donorlanden; in afwachting daar- van alleen partiële ontbinding; bestedingsoverleg exclusief bij OS-minister, en ook handelsbevordering onderwerpen aan ontwikkelingscriteria
Beleid t.a.v. overige relaties 9. In internat.overleg primair loyaal aan eigen groep; initiatieven pro-ont- wikkelingslanden alleen bij uitzondering en mits zonder risico’s
9. Constructief pleitbezorger pro-ontwikkelingslanden en armste groepen in die landen, waar mogelijk samen met gelijkgezinde landen
10. Voorstander van een open en vrij internationaal systeem van handel, kapitaal en diensten voor zover profijtelijk voor Ned. deelname
10. Voorkeur voor mondiale regelingen gericht op herstructurering van productie t.b.v. ontwikkelingslanden; nog geen volledige liberalisatie; preferentiële en andere uitzonderingsbehandelingen alleen op tijdelijke basis
11. Ned. particuliere investeringen in ontwikkelingslanden aanmoedigen voor zover van belang voor Ned. economie en deze niet belasten met ontwikkelingsdoelstellingen
11. Ned. particuliere investeringen in het buitenland zoveel mogelijk oriënteren op emancipatie van ontwikkelingslanden en hun armste bevolkingsgroepen
12. Uit op het behouden en versterken van bestaande en nieuwe machts-
posities, en marktconforme regelingen die deze steunen 12. Internationale regelingen bepleiten, en nationaal toepassen, die de economi- sche groei en positieversterking van ontwikkelingslanden bevorderen
13. Internat. (rechts)regime alleen bevorderen voor zover gunstig of nodig ter bescherming van Ned. belangen en onderdanen; kritiek op beleid in/ van andere landen zoveel mogelijk alleen in collectief verband
13. Streven naar rechtvaardige internat. rechtsorde op basis van begrensde staats- soevereinteit en gemeenschappelijk gebruik van natuurlijke hulpbronnen; pro-actief Ned. beleid t.b.v. mensenrechten in andere landen
18
voorstaat dat simultaan aan beide wat doet, hoe moeilijk en tegenstrijdig dat soms ook is.
Kenmerkend voor het pro-domo-model is dat het ontkent dat de toestand van en in ontwik- kelingslanden een speciaal probleem vormt die landen behoeven in deze visie dan ook niet in principe – dat wil zeggen: omwille van hun armoede en/of andere tekortkomingen anders te worden behandeld dan andere landen. Voor alle duidelijkheid: dit model is dan ook niet per se
anti-ontwikkeling gericht, en het bepleit evenmin onverschilligheid tegenover arme mensen en
landen, zoals het daartegen ook geen weerzin predikt of afkeer tentoonspreid; het staat alleen af- standelijk en onverschillig in de zin van indifferent, ongevoelig of niet-betrokken – tegenover deze problemen, omdat het primair èn exclusief voor iets anders opkomt: het eigen belang – voor een regering dus: het belang van het eigen land en zijn burgers (waaronder dus ook hun eventue-le belangen in het buitenland vallen). Wat meer is: die onverschilligheid is ook niet
absoluut of principieel, want àls het voor dit land en zijn burgers goed uitkomt dat arme landen
en mensen het beter krijgen, zijn zij daar vanzelfsprekend niet op tegen. Sterker: als zij er zelf ook baat bij hebben, zullen zij zelfs bereid zijn ze een handje te helpen (indirect zitten er in dit geval achter hun gedrag dus dezelfde motieven als bij het streven van de aanhangers van dit model dat direct gericht is op het dienen van hun eigen belangen). Het eigenbelang heeft in dit pro-domo-model dus altijd voorrang; aan ontwikkeling van andere landen en mensen wordt alleen meegewerkt, of ruimte gelaten, indien en voor zover dat gunstig is voor het eigen land in principe zelfs alléén mits meewerken gunstiger is dan niet meewerken.
Bij het pro-ontwikkeling-model ligt dat even genuanceerd, zij het uiteraard omgekeerd: het geeft de hoogste voorrang aan de emancipatie van en in ontwikkelingslanden, maar het doet dit niet omdat het tegen het belang van het eigen land en/of dat van de ontwikkelde wereld is. Het geeft die voorrang aan de Derde Wereld juist omdat het gelooft daarmee op langere termijn ook het belang van de ontwikkelde wereld te dienen sterker: dit laatste zelfs beter te dienen dan door alléén aan het eigenbelang op korte termijn te denken. Het pro-ontwikkeling-model handelt dus vanuit een verlicht eigenbelang, zoals de gebruikelijke omschrijving luidt; het ziet het belang van de eigen natie opgaan in, en het identificeert dit met de vorming van een rechtvaardige, meer gelijke en evenwichtige, en hopelijk ook meer vreedzame wereld, die als het ware gezien wordt als een voorwaarde voor het behoud van de eigen samenleving.22 Het zal
in deze visie dan ook de missie van de regering als geheel zijn om de ontwikkelings- samenwerking op alle terreinen van het regeringsbeleid vorm te geven.
Het tweede beleidsonderdeel in tabel 1.2, is in de Nederlandse politiek een onderdeel dat in prin- cipe reeds bij de kabinetsformatie geregeld wordt, maar ook dan kan het in het verdere verloop van de kabinetsperiode nog wel wrijving opleveren. Bij voorbeeld: Tijdens de voorbereiding van het kabinet-Cals werden de bevoegdheden van de eerste OS-minister (Bot) in eerste instantie be-