Wetenschappelijk overzicht

Redenen voor nauwere samenwerking

Er was in de academische wereld in de beginfase veel debat over de vraag of het wel nodig was om differentiatie toe te laten via een procedure in de verdragen en of de al bestaande ad hoc benadering niet een even goede oplossing was. In een tekst uit 1997, in hetzelfde jaar als de invoering van nauwere

10 Artikel 40 §2, VEU Amsterdam & artikel 11 §2, VEG Amsterdam

11 Artikel 11 §2, VEG Nice

12 Artikel 40 §2, VEU Amsterdam

13 Artikel 11 & 11A, VEG Nice; artikel 329 & 331, VWEU Lissabon

samenwerking, werden de belangrijkste redenen voor de invoering op een rij gezet (La Serre &

Wallace, 1997, p. 13-15).

De eerste reden om nauwere samenwerking in te voeren was om nadruk te leggen op de constructieve logica waarbij enkele lidstaten de mogelijkheid krijgen om verder te gaan met integratie in een bepaald domein of een nieuw domein aan te boren, eerder dan nadruk op lidstaten die deelname afwijzen, bijvoorbeeld via opt-outs. Daarnaast zagen ze nauwere samenwerking ook als een manier om te voorkomen dat er overeenkomsten en verdragen werden gesloten buiten het kader van de EU, zoals eerder was gebeurd bij het Schengenverdrag. Een derde reden was dat er bij sommigen de hoop was dat nauwere samenwerking zou kunnen zorgen voor de uitbreiding van stemming met gekwalificeerde meerderheid (La Serre & Wallace, 1997, p. 13-15). Dit was in 1997 echter niet het geval aangezien nauwere samenwerking in het Verdrag van Amsterdam enkel werd ingevoerd voor de eerste en de derde pijler, dus niet voor de meest intergouvernementele tweede pijler.

Een laatste reden voor nauwere samenwerking is volgens de auteurs dat deze samenwerking een kopgroep van lidstaten kan creëren die verder integreren om zo de dynamiek van de Europese integratie op gang te houden. Deze kopgroep zou enerzijds kunnen bestaan uit 1 kerngroep van landen in een gezamenlijk project maar anderzijds kunnen er ook verschillende groepen lidstaten zijn die elk in een bepaald beleidsdomein verder integreren. Dit zou tegelijk risico’s met zich meebrengen: ten eerste mag niet worden uitgegaan van het automatisch tot stand komen van de nodige dynamiek wanneer nauwere samenwerking in de praktijk wordt toegepast. Ten tweede zijn er mogelijk praktische problemen zoals de samenstelling van de Raad, de rol van het Europees Parlement en dergelijke meer (La Serre & Wallace, 1997, p. 13-15).

Toch werden in deze tekst als conclusie ook twijfels uitgebracht of nauwere samenwerking wel de oplossing is als antwoord op de groeiende heterogeniteit. De auteurs vonden de risico’s van het concept behoorlijk groot: het verminderen van het gevoel te behoren tot één gemeenschap, de verzwakte rol van de Europese Commissie inzake initiatief en spreken in naam van het algemeen belang, aanmoediging om gebruik te maken van opt-outs, fragmentatie van rechtsorde en een verhoogde complexiteit. Daarom zouden ze het niet erg vinden als nauwere samenwerking niet in het verdrag had gestaan (La Serre & Wallace, 1997, p. 15-21).

Bijkomende redenen om nauwere samenwerking in te voeren, werden pas later geformuleerd toen nauwere samenwerking al de eerste keer was aangepast in het Verdrag van Nice. Dit gebeurde door Daniel Thym (2005). Hij zag in nauwere samenwerking een kans om het democratisch gehalte van de EU te vergroten. Hij argumenteerde dat men in de klassieke benadering negatief staat tegenover opt-outs waarbij men al snel woorden gebruikt zoals sociale dumping of protectionisme. Nauwere

samenwerking zou ervoor kunnen zorgen dat de voorkeuren van lidstaten, die worden verwoord door democratisch gekozen regeringen, worden gerespecteerd en aanzien als wettig. Met andere woorden, het respecteert nationale democratische meerderheden en het toont een zekere maturiteit wanneer men asymmetrie toelaat zonder fundamenteel verdeeld te raken (Thym, 2005, p. 1736-1737). Dit argument werd later bijgetreden door Closa (2010, p. 6). Hij oordeelde dat nauwere samenwerking ervoor zorgt dat de diversiteit en pluraliteit van de lidstaten wordt erkend.

Daarnaast zag Thym de voorziene procedures voor autorisatie en deelname als een manier om ervoor te zorgen dat er echt gediscussieerd wordt over de pro’s en contra’s omdat lidstaten die niet behoren tot de nauwere samenwerking worden betrokken bij de beraadslagingen. Men wilde volgens hem op deze manier zorgen voor een overeenkomst over de nauwere samenwerking tussen alle lidstaten, ook zij die niet deelnemen. Hij concludeerde dat nauwere samenwerking er vooral zou voor zorgen dat de EU diversiteit toestaat en wetten aanneemt met beperkte geografische gevolgen zonder dat er uitsluiting of risico is op desintegratie (Thym, 2005, p. 1740-1741).

Modaliteiten beoordeeld Financiële regeling

Sommige auteurs gingen in op de modaliteiten van nauwere samenwerking. Zo was er kritiek op de financiële regeling voor de kosten van de nauwere samenwerking. Het was volgens Andrade onlogisch dat deelnemende lidstaten zelf de kosten moeten dragen van nauwere samenwerking. Als de voorwaarden worden gerespecteerd, versterkt zo’n nauwere samenwerking immers het integratieproces en verdedigt het de belangen van de EU. Daarom zou de Raad de mogelijkheid moeten krijgen om met gekwalificeerde meerderheid te beslissen dat de operationele kosten van nauwere samenwerking gedragen worden door het EU-budget. Op deze manier wordt ook voorkomen dat minder rijke lidstaten geen kans krijgen om nauwere samenwerking op te zetten of eraan deel te nemen door financiële belemmeringen (Andrade, 2005, p. 213).

Te strenge voorwaarden

Amtenbrink en Kochenev (2009) vonden het opvallend dat de regels tussen lidstaten over grensoverschrijdende samenwerking inzake de strijd tegen terrorisme, criminaliteit en illegale migratie het levenslicht zagen in de Prüm-conventie, een regeling buiten het kader van de EU. Dit werd veroorzaakt doordat er zeven lidstaten waren die hierover regels wilden maken, onvoldoende om nauwere samenwerking te starten.¹⁴ In plaats van extra lidstaten te overtuigen om deel te nemen,

14 Toen de Prüm-conventie tot stand kwam in 2005 was volgens de regels van het verdrag van Nice een minimum van acht lidstaten vereist om nauwere samenwerking op te starten.

maakten deze zeven een overeenkomst buiten de EU om te ontkomen aan de voorwaarden voor nauwere samenwerking (Amtenbrink & Kochenev, 2009, p. 3-4). Later werd de Prüm-conventie succesvol ingevoegd in het Europese wettelijke kader (Gaisbauer, 2010, p. 7-8). Deze manier van werken is één van de belangrijkste verklaringen voor het feit dat nauwere samenwerking zo lang niet werd toegepast. Daarom pleiten deze auteurs voor een aanpassing naar soepelere voorwaarden (Amtenbrink & Kochenev, 2009, p. 20).

Rol van de Europese Commissie

Dezelfde auteurs gaan ook in op de rol van de Europese Commissie. Zij speelt een zeer belangrijke rol omdat zij het opzetten van de nauwere samenwerking moet goedkeuren in de eerste en derde pijler.

Enerzijds wordt dit gezien als iets positief omdat nauwere samenwerking zorgt voor een verdieping van de integratie, iets waar de Commissie sterk voorstander van is. Anderzijds moet de Commissie ook waken over de eenheid van het acquis communautaire, waardoor ze toch niet altijd positief zal staan tegenover voorstellen tot nauwere samenwerking. Daarenboven zijn de procedures verschillend per pijler van de EU waardoor de rol van de Commissie niet altijd even groot is. Dit maakt het opzetten van nauwere samenwerking niet eenvoudig waardoor lidstaten misschien minder geneigd zijn om dit te doen (Amtenbrink & Kochenev, 2009, p. 5-21).

De Commissie is ook degene die oordeelt over het latere toetreden van lidstaten tot een bestaande nauwere samenwerking in de eerste en derde pijler. Het zou volgens de auteurs beter zijn dat de lidstaten die behoren tot de nauwere samenwerking hierover zouden kunnen beslissen. Indien de Commissie immers de voorkeur geeft aan de openheid van nauwere samenwerking en dus zoveel mogelijk landen wil toelaten tot de nauwere samenwerking, kan dit leiden tot strategieën van lidstaten die gekant zijn tegen differentiatie om toe te treden tot bestaande nauwere samenwerkingen om ze vervolgens zoveel mogelijk te ondermijnen (Amtenbrink & Kochenev, 2009, p. 5-21). Toch is deze kritiek opvallend gezien La Serre & Wallace (1997, p. 21) de zwakke rol van de Commissie ten tijde van het Verdrag van Amsterdam net als een zwak punt zagen.

Wat vooral nodig zou zijn om nauwere samenwerking mogelijk te maken in de praktijk is het omvormen van de procedures. Momenteel zijn de procedures te afgescheiden per pijler terwijl pogingen voor nauwere samenwerking vaak componenten zullen bevatten van verschillende pijlers.

Daarom pleiten ze voor het ontwikkelen van een sui generis procedure die toepasbaar is in de drie pijlers.¹⁵ Ze vrezen dat een gebrek aan flexibiliteit in het Europese wettelijke kader zal leiden tot een

15 De auteurs zien een verdragswijziging ook als mogelijkheid om de procedures te wijzigen maar gezien de huidige toestand in de EU beseffen ze dat dit politiek praktisch onmogelijk is. Daarom pleiten ze voor een procedure voor de drie pijlers die in de praktijk groeit (Amtenbrink&Kochenev, 2009, p. 15).

steeds groter wordend aandeel van intergouvernementele samenwerking (Amtenbrink & Kochenev, 2009, p. 15-16).

Gevolgen van nauwere samenwerking

Verschillende auteurs behandelden ook de mogelijke gevolgen van nauwere samenwerking en de manier waarop dit instrument zou worden ingezet in de verdere integratie. Een uitgebreid onderzoek hierover verscheen in 2005. De auteur van dit artikel stond zeer positief tegenover nauwere samenwerking, al had hij toch enkele kritische bemerkingen (Andrade, 2005).

Rijkere landen

Een eerste belangrijk inzicht uit dit artikel was dat nauwere samenwerking vooral zou worden gebruikt door rijkere landen. Dit zou zo zijn omdat de meer welvarende landen hun eigen pad van integratie zouden willen volgen, zonder rekening te moeten houden of belemmerd te worden door landen die minder welvarend waren waardoor deze laatste niet kunnen of willen deelnemen aan een verdere integratie (Andrade, 2005, p. 203). Dit kan tevens ook gelinkt worden aan de eerder besproken financiële regeling. Aangezien de operationele kosten van nauwere samenwerking moeten worden gedragen door de deelnemende lidstaten, is het voor de meer welvarende lidstaten van de Unie eenvoudiger om aan een nauwere samenwerking deel te nemen (Andrade, 2005, p. 213)

Pull-effect op niet-deelnemende lidstaten

The “Bycicle race” is een tweede belangrijk item dat naar voor kwam. De metafoor van een wielerwedstrijd werd gebruikt om integratie voor te stellen als een race waarin de lidstaten de renners zijn, de EU in het geheel is het peloton en de lidstaten die deelnemen aan een nauwere samenwerking zijn een vluchtende groep. In een wielerwedstrijd laat het peloton de vluchters eerst begaan, waarna het zelf ook de snelheid verhoogt om de vluchters terug te pakken te krijgen. Andrade verwachtte een vergelijkbare reactie in de EU, die ook het ‘pull-effect’ wordt genoemd: de niet-deelnemende landen zouden bij het ontstaan van een nauwere samenwerking na enige tijd hun integratiesnelheid verhogen om de samenwerkende lidstaten bij te benen. Dit zou ervoor zorgen dat er nieuwe dynamiek komt in de Europese integratie. Dankzij de nauwere samenwerking zouden er incentives zijn voor niet-deelnemende lidstaten om er toch aan deel te nemen omdat ze anders bepaalde economische voordelen mislopen en tevens geen inspraak hebben in dat beleidsdomein. Hij stelt ook dat er dankzij nauwere samenwerking doorbraken zullen komen in domeinen die vroeger geblokkeerd zaten (Andrade, 2005, p. 205-206).

Deze stelling wordt ondersteund door verschillende andere auteurs. Ahrens, Ohr & Zeddies (2006) zagen de EU als een aanbieder van club goederen en de optimale grootte van de club als het resultaat

van het nut en de kosten van één extra lid van de club. Indien er een goed evenwicht zou worden gevonden tussen economische en politieke belangen, zou nauwere samenwerking een middel zijn om het integratieproces van de Unie te faciliteren en versnellen. Ze waren ervan overtuigd dat een succesvol voorbeeld ervan de niet-deelnemende lidstaten zou aansporen om er toch aan deel te nemen op een later tijdstip (Ahrens, Ohr & Zeddies, 2006, p. 2).

Ook De Neve (2007) was deze mening toegedaan, hij verwachtte dat een groep lidstaten die sneller integreert dan de rest een centripetaal effect zou hebben op de anderen op twee manieren: ten eerste omdat het vooruitzicht om deel te zijn van een vooruitlopende structurele samenwerking in het verleden al had gezorgd voor versnelde pogingen tot convergentie. Dit gebeurde bijvoorbeeld in Spanje, Italië en Portugal in de jaren ’90 om deel uit te kunnen maken van de Eurozone. Ten tweede omdat differentiatie voor de dreiging zou kunnen zorgen om uitgesloten te raken van een hogere graad van integratie waardoor lidstaten die weigerachtig staan tegenover verdere integratie er toch aan zouden meewerken. Een voorbeeld hiervan is de medewerking van het Verenigd Koninkrijk aan de Europese Akte in 1985 (De Neve, 2007, p. 505-512).

Een opmerkelijke redenering kan worden gevonden als afgeleid effect van dit laatste: het zou ervoor kunnen zorgen dat nauwere samenwerking niet zal worden gebruikt net doordat de mogelijkheid bestaat om het wel te doen. Door de mogelijkheid om apart verder te integreren, is de kans groter dat toch alle lidstaten zullen meewerken om zo invloed te behouden in dat beleidsdomein en compensaties te bekomen. Lidstaten die later toetreden, moeten immers eerst de al bestaande wetgeving van de nauwere samenwerking overnemen, wetgeving waar ze zelf geen inspraak in hebben gehad. Indien alle lidstaten zo redeneren, zal er geïntegreerd worden op de klassieke manier en is nauwere samenwerking dus overbodig. Een voorbeeld hiervan is het Europese arrestatiebevel dat op Italiaanse weerstand stuitte. De dreiging van een nauwere samenwerking zonder Italië deed toenmalig Italiaans premier Berlusconi overstag gaan waardoor toch alle lidstaten zouden deelnemen en de normale procedures konden worden gevolgd (De Neve, 2007, p. 512-513).

De Neve merkte verder ook op dat er meestal wordt geprobeerd om de landen die wel willen maar niet kunnen, toch aan boord te trekken. Landen die niet worden betrokken zijn landen die echt niet willen deelnemen, zoals Denemarken en het Verenigd Koninkrijk bij bepaalde onderdelen van het Verdrag van Maastricht. Volgens berekeningen zijn er ongeveer tien uitzonderingen gebaseerd op de onwil van een lidstaat om verder te gaan met de integreren terwijl er maar één uitzondering was op basis van het onvermogen van een lidstaat, namelijk Griekenland bij de EMU. Dit werd dan later opgelost door hen toch aan boord te trekken (De Neve, 2007, p. 513).

Een laatste toevoeging aan het debat over het pull-effect op lidstaten gebeurde door Closa. Volgens hem zouden de kosten van gedifferentieerde samenwerking vooral liggen bij de niet-geïntegreerde landen, wat kan worden gezien als een incentive om wel deel te nemen en de kosten beter te spreiden (Closa, 2010, p. 6).

Dit effect op de lidstaten die niet deelnemen is essentieel voor de Unie. Dat zij de wil hebben om deel te nemen aan de nauwere samenwerking is nodig omdat anders het risico bestaat dat de groepen definitief van elkaar geïsoleerd raken (Andrade, 2005, p. 216).

Politieke implicaties

Op politiek vlak zijn er eveneens mogelijke implicaties. Kleine lidstaten hebben van bij het begin op de intergouvernementele conferentie voor het Verdrag van Amsterdam hun twijfels uitgedrukt voor de formele invoering van nauwere samenwerking. Men vreesde voor definitieve breuken onder de lidstaten waarbij de kleine, minder welvarende lidstaten de grootste slachtoffers zouden zijn (Sepos, 2005, p. 7-8).

Toch houdt het concept ook potentiële voordelen in voor kleine lidstaten. Dankzij nauwere samenwerking zouden kleinere lidstaten, die over het algemeen weinig gewicht en invloed hebben in de EU, hun macht verhoogd kunnen zien worden doordat ze de kans krijgen om te integreren in beleidsdomeinen waar grote lidstaten niet aan willen raken (Sepos, 2005, p. 14; Andrade, 2005, p.

209). Dit moet wel genuanceerd worden omdat het zonder steun van grote lidstaten moeilijk zal zijn om de benodigde gekwalificeerde meerderheid te vinden in de Raad. Hier zouden deze pogingen van kleine lidstaten kunnen vastlopen, maar dat ze hun ideeën en plannen kunnen tentoonspreiden is al een overwinning op zich. Wanneer één of meer grotere lidstaten het voorstel van de kleinere lidstaten echter zou steunen, wordt de nauwere samenwerking misschien wel mogelijk. Dergelijke situaties kunnen leiden tot andere, nieuwe coalities van lidstaten en veranderingen in het machtsevenwicht.

Zo’n nieuwe machtsbalans kan helpen om de huidige stagnatie te overwinnen en een nieuwe dynamiek brengen in de integratie (Andrade, 2005, p. 209).

Praktijkvoorbeelden

Bij gebrek aan praktijkvoorbeelden onderzochten Ahrens et al (2006) de theoretische mogelijkheden voor nauwere samenwerking in drie EU-beleidsdomeinen: het milieubeleid, het sociaal beleid en het Gemeenschappelijk Landbouwbeleid. In hun analyse baseerden ze zich op verschillende indicatoren per beleidsdomein en leidden steeds af welke groepen van landen er bestonden die op basis van deze indicatoren dicht genoeg bij elkaar zouden liggen om een nauwere samenwerking op te zetten (Ahrens et al, 2006, p. 10-20). Het viel hierbij op dat er voor elk van de drie onderzochte beleidsdomeinen

steeds andere groepen van lidstaten bestonden met dicht bij elkaar liggende voorkeuren. Indien dit zich zou doorzetten in de praktijk, zou nauwere samenwerking eerder zorgen voor verschillende overlappende groepen van lidstaten die deelnemen aan nauwere samenwerking, iets wat ook werd aangegeven door Sepos (2005, p. 14) en Král (2008, p. 7).

Fabbrini bekeek kort het eerste grote praktijkvoorbeeld van nauwere samenwerking: de eenheidsoctrooibescherming. Volgens hem is er niet voldaan aan de voorwaarden voor nauwere samenwerking uit artikel 20 VEU omdat de lidstaten die niet deelnemen aan de eenheidsoctrooibescherming niet verschillen van mening over het feit dat er een gemeenschappelijk octrooi moet komen maar over de manier waarop dit patent er moet uitzien. Dit is niet volgens de regels waardoor het risico bestaat dat nauwere samenwerking in de toekomst zal worden gebruikt om regulering te maken die enkel past in de visie van bepaalde groepen lidstaten, zelfs al willen ook andere lidstaten meewerken in dit domein (Fabbrini, 2012, p. 15-16).

Vergelijkende studies

Enkele auteurs maakten vergelijkende studies tussen de voorziening van nauwere samenwerking en een voorziening voor gedifferentieerde integratie in een andere internationale organisatie of staat. Zo maakte Su (2007) een vergelijkende studie over differentiatie in de EU en de Asia-Pacific Economic Cooperation (APEC). In beide organisaties is er sinds midden jaren ’90 een trend naar gedifferentieerde integratie, in de EU via nauwere samenwerking, in APEC via ‘The Pathfinder’. In 2007 waren er in APEC al acht initiatieven waren geweest voor pathfinder terwijl nauwere samenwerking in de Europese Unie op dat moment nog niet werd gebruikt. Su verklaarde dit door de strenge regels die waren voorgeschreven om gebruik te maken van nauwere samenwerking. Daarenboven was er volgens Su de vrees onder lidstaten dat er een kerngroep van landen zou ontstaan die verder integeren. Daarom zou er veel scepticisme zijn bij een initiatief van Frankrijk en Duitsland. Dit probleem stelde zich niet in APEC omdat daar niet echt een as bestaat van leidende landen (Su, 2007, p. 62-64).

Een andere vergelijking door Fabbrini tussen nauwere samenwerking in de EU en de Compact Clause in de Verenigde Staten bracht aan het licht dat de Compact Clause veel ruimer omschreven is waardoor er in de praktijk zeer vaak gebruik van wordt gemaakt. Volgens Fabbrini zijn de regels voor nauwere samenwerking dus te strak geformuleerd en te ingewikkeld om in de praktijk goed toepasbaar te zijn (Fabbrini, 2012, p. 12-13).

3.4 Conclusie

In dit deel werd nauwere samenwerking onder de loep genomen. Het is opvallend dat de voorzieningen voor nauwere samenwerking over de verschillende verdragswijzigingen versoepeld zijn.

Deze trend is ook nodig omdat volgens verschillende auteurs de regels te strak waren om nauwere samenwerking werkbaar te maken.

Het debat in de academische literatuur wordt gedomineerd door onenigheid. Er is geen eensgezindheid over de wenselijkheid van differentiatie, de voorgeschreven procedures en modaliteiten worden bekritiseerd en in andere delen van de wereld blijken vormen van differentiatie

Het debat in de academische literatuur wordt gedomineerd door onenigheid. Er is geen eensgezindheid over de wenselijkheid van differentiatie, de voorgeschreven procedures en modaliteiten worden bekritiseerd en in andere delen van de wereld blijken vormen van differentiatie