2.1 Inleiding
Het debat over gedifferentieerde integratie in de Europese Unie is al verscheidene decennia aan de gang. Er is een schier eindeloze lijst benamingen en indelingen gedocumenteerd over dit onderwerp in de literatuur sinds die op gang kwam in het midden van de jaren 1990. Toen werd immers duidelijk dat de Unie voor een grote uitbreiding stond en werd nauwere samenwerking geïntroduceerd. Hier zal echter slechts een greep uit het debat worden weergegeven omdat gedifferentieerde integratie niet het hoofdthema is van dit werk. Dit overzicht dient enkel als kader voor de situering van nauwere samenwerking in het grotere geheel.
2.2 Quid gedifferentieerde integratie?
Gedifferentieerde integratie in de EU houdt in dat niet wordt geïntegreerd door alle 28 lidstaten tegelijk, slechts een deel van de lidstaten neemt deel aan deze integratie. De wijze en de voorwaarden waarop deze differentiatie plaatsvindt, kunnen zeer sterk verschillen. In de EU was er zeer lang een streven naar unitaire integratie (Groenendijk, 2011, p. 5). Men streefde ernaar om de stappen die werden gezet in de integratie steeds te laten nemen door alle lidstaten tegelijk. Toch is er differentiatie terug te vinden in verschillende beleidsdomeinen van de Unie. Zelfs in de gemeenschappelijke markt, een essentieel onderdeel en doel van de EU, is er sprake van differentiatie tussen lidstaten (Novotny, 2012, p. 26).
De eerste vormen van differentiatie kwamen tevoorschijn bij het verdrag van Maastricht (1991) in de vorm van opt-outs en de convergentiecriteria voor de Europese Monetaire Unie (EMU). Zowel het Verenigd Koninkrijk als Denemarken kregen opt-outs waardoor de resterende lidstaten afspraken maakten in verscheidenen domeinen terwijl zij hier niet aan deelnamen. Opt-outs bleken de enige manier te zijn om deze twee lidstaten het verdrag te laten ratificeren (Vos, persoonlijke mededeling, 2012, 11 december). De convergentiecriteria voor de EMU zorgden dan weer voor differentiatie in de tijd omdat werd toegestaan dat lidstaten deze criteria op eigen ritme zouden realiseren (La Serre &
Wallace, 1997, p. 12).
Midden jaren 90 werd duidelijk dat er een grote uitbreiding zou volgen wanneer de landen uit het voormalige Oostblok zouden toetreden. Dit maakte Europese leiders en academici bewust van de groeiende heterogeniteit in de Unie, heterogeniteit die een potentiële belemmering was voor de verdere integratie omdat dit ervoor kon zorgen dat het praktisch onmogelijk werd om akkoorden te vinden met alle lidstaten. Dit zorgde enerzijds voor de introductie van het concept versterkte samenwerking in het verdrag van Amsterdam in 1997, een manier waardoor een groep lidstaten onder
bepaalde voorwaarden verder konden integreren zonder de resterende lidstaten. Anderzijds kwam in deze periode ook het debat in de academische wereld op gang over gedifferentieerde integratie waarbij er veel onenigheid bestond over de wenselijkheid van differentiatie.
2.3 Wetenschappelijke literatuur
2.3.1 Categorisering
Één van de meest geciteerde indelingen is die van Alexander Stubb (1996). Hij maakte een drieledige indeling van gedifferentieerde integratie waaronder alle eerder ontwikkelde benamingen konden worden ingedeeld: Multi-Speed, Variable Geometry en à la carte. Deze indelingen kunnen van elkaar worden onderscheiden door een verschil in focus. Bij het Multi-Speed-model ligt de nadruk op het aspect tijd: er wordt geïntegreerd door een kerngroep van lidstaten en is het de bedoeling dat de anderen later zullen volgen. Variable geometry gaat uit van onoverbrugbare verschillen tussen lidstaten en laat permanente en onomkeerbare differentiatie toe, de nadruk ligt op het ruimtelijke aspect. Bij à la carte ligt de nadruk dan weer op de materie of het beleidsdomein waarover het gaat, er zijn slechts een beperkt aantal gemeenschappelijke doelstellingen en de lidstaten kunnen verder zelf kiezen aan welke beleidsdomeinen ze willen participeren (Stubb, 1996, p. 284-291). Hij voegde er een overzicht aan toe van alle voorkomende vormen van gedifferentieerde integratie in de EU waarbij hij deze indeelde in zijn model en concludeerde dat de belangrijkste uitdaging voor de Unie zou zijn
“om de nodige institutionele, procedurele en beleidsveranderingen te maken om een effectief functioneren van de grotere Unie te verzekeren” (Stubb, 1996, p. 294).
In de jaren die volgden werd het model van Stubb vaak gebruikt maar ook bekritiseerd. Zo redeneerde Gaisbauer (2010, p. 5) dat de meeste vormen van gedifferentieerde integratie kunnen worden teruggebracht tot één van twee mogelijke concepten: integration à la carte waarbij de differentiatie permanent is en multiple speed arrangements waarbij de differentiatie tijdelijk en slechts een middel is. Holzinger & Schimmelfenning (2012, p. 296-297) waren dan weer van mening dat de dimensies van Stubb niet analytisch van elkaar te onderscheiden waren en stelden een indeling voor met zes dimensies die verder leiden tot tien verschillende modellen.
Een andere kritiek kwam van Andersen & Sitter (2005), zij oordeelden dat er te weinig rekening wordt gehouden met de implementatie van EU-regelgeving. In de praktijk zijn er institutionele verschillen tussen landen waardoor de implementatie van richtlijnen verschilt tussen lidstaten, iets wat ook aanvaard wordt. Hierdoor komt differentiatie in de praktijk al vaak voor. Deze kennis zou de invloed van het invoeren van andere vormen van gedifferentieerde integratie kunnen veranderen (Andersen
& Sitter, 2005, p. 6-7).
De laatste kritiek die hier wordt besproken, kwam van Schimmelfenning & Winzen (2012). Volgens hen dekken de door Stubb erkende dimensies slechts gedeeltelijk de lading. Zij bepleiten een tweeledige benadering: een instrumentele en een constitutionele benadering. De instrumentele differentiatie is het gevolg van een uitbreiding van de EU, constitutionele differentiatie vindt zijn oorsprong in verdragswijzigingen die bevoegdheden overdragen naar de EU. (Schimmelfenning & Winzen, 2012, p.
2-12).
2.3.2 Mogelijke effecten
Naast de discussie over de indeling van gedifferentieerde integratie, is er ook onenigheid over de bijdrage die ze kan leveren aan de Europese Integratie. Daarin zijn ruwweg twee kampen te onderscheiden. Sommige auteurs (La Serre & Wallace, 1997; Sepos, 2005) oordelen dat gedifferentieerde integratie risico’s met zich meedraagt die de verdere integratie in gevaar kunnen brengen. Andere auteurs (Closa, 2010; Thym, 2005) menen dan weer dat gedifferentieerde integratie een manier is om de heterogeniteit in de Unie te overwinnen en dat het een impuls kan zijn om integratie te stimuleren.
De waarheid zal waarschijnlijk genuanceerd moeten worden. Gedifferentieerde samenwerking brengt zowel risico’s als voordelen met zich mee. Welke elementen de overhand krijgen, zal vooral worden bepaald door de omgeving waarin en de manier waarop de gedifferentieerde integratie plaatsvindt.
Harstad (2006, p. 699-700) en Naurin en Lindahl (2010, p. 505-506) kwamen tot een vergelijkbare conclusie, zij oordeelden dat flexibiliteit beter is dan rigiditeit wanneer het gaat om samenwerking, maar dan enkel wanneer de heterogeniteit groot is en de externaliteit1 klein. Gezien de heterogeniteit in de Unie stijgt naarmate ze steeds uitbreidt, moeten er dus meer vormen van flexibiliteit worden toegestaan.
2.4 Nauwere samenwerking gekaderd
De plaats van nauwere samenwerking in dit debat is niet eenvoudig. Als we het, nog steeds meest gangbare, model van Stubb (1996) gebruiken, leunt dit concept het dichtst aan bij de multi-speed benadering waarbij het de bedoeling is dat de niet-deelnemende lidstaten op een later tijdstip de al geïntegreerde groep zullen volgen. Dit moet echter genuanceerd worden want er is geen verplichting vanuit de verdragen voor de laggards om ook effectief op een later tijdstip toe te treden tot de nauwere samenwerking. Niets weerhoudt de lidstaten er dus van om via nauwere samenwerking een
1 Een externaliteit is een effect van een aankoop of een beslissing van een aantal partijen op een aantal andere partijen die geen keuze hadden en wiens belangen niet mee in rekening werden genomen (Beggs, 2013).
Concreet voor de EU gaat het er dus over het effect van een groep lidstaten die integreert op de andere, niet-deelnemende lidstaten.
permanente differentiatie te laten bestaan, waardoor dit meer zou lijken op de variable geometry benadering.
Dit laatste is iets wat de Europese instellingen absoluut willen vermijden. Zij lieten in het verleden regelmatig blijken dat ze unitaire integratie verkiezen en dat differentiatie een noodzakelijk kwaad is (Vos, persoonlijke mededeling, 2013, 18 maart). Als er toch gedifferentieerd wordt, hopen ze enerzijds dat de niet-deelnemende lidstaten een economische incentive zullen krijgen om ook deel te nemen.
Anderzijds hopen ze dat lidstaten niet het risico zullen willen lopen om buitengesloten te worden door nauwere samenwerking tussen andere lidstaten en dat ze zo toch zullen deelnemen. Deze zaken zouden ervoor zorgen dat er zoveel mogelijk lidstaten deelnemen aan de nauwere samenwerking, wat wenselijk wordt geacht door de Europese Instellingen.
Nauwere samenwerking is ook niet de enige vorm van gedifferentieerde samenwerking die terug te vinden is in de verdragen. Tekin & Wessels (2008) onderscheiden drie vormen die werden geïntroduceerd in het wettelijke kader van de Europese Unie. Naast nauwere samenwerking, onderscheiden zij de predefined flexibility. Dit houdt in dat in een specifiek beleidsdomein zeer precies wordt afgebakend wat het doel en de omvang van de samenwerking zal zijn, alsook welke lidstaten zullen deelnemen. De beste voorbeelden hiervan zijn de Europese Monetaire Unie en de Schengen-zone, maar ook opt-outs kunnen hieronder worden gecatalogeerd (Tekin & Wessels, 2008). De derde vorm in het wettelijke frame van de EU is de case-by-case flexibility die lidstaten op gebied van het Gemeenschappelijk Buitenlands- en Veiligheidsbeleid de mogelijkheid geeft zich te onthouden zonder een veto uit te spreken. Op deze manier aanvaarden ze dat de beslissing bindend is voor de andere lidstaten (Tekin & Wessels, 2008, p. 26).
2.5 Conclusie
De voornaamste conclusie van dit overzicht is dat het debat rond gedifferentieerde integratie vooral wordt gekenmerkt door onenigheid. De concepten zijn niet statisch en modellen worden gecontesteerd. De mogelijkheden om de integratie te differentiëren lijken oneindig, soms zichtbaar en zo bedoeld, soms subtiel en eerder onverwacht. Er is ook geen eensgezindheid over de effecten van differentiatie wat leidt tot onzekerheid over de toekomst van de Europese integratie.
Ondanks deze onzekerheid, zijn er verschillende instrumenten ter differentiatie terug te vinden in het wettelijke kader van de Europese Unie, waarvan nauwere samenwerking de meest uitgesproken vorm is. In het hierop volgende deel zullen de belangrijkste modaliteiten van nauwere samenwerking worden besproken en zal een overzicht worden gegeven van de relevante literatuur. Hiermee zal de scope vernauwen om tot een concrete onderzoeksvraag te komen.