8.1 Bijlage 1: voorzieningen nauwere samenwerking
Voorwaarden
Lidstaten die een nauwere samenwerking wensen op te zetten hebben enkel de kans wanneer ze voldoen aan de volgende (strikte) voorwaarden:
De nauwere samenwerking mag geen betrekking hebben op gebieden die behoren tot de exclusieve bevoegdheid van de Unie.101
De nauwere samenwerking moet bijdragen aan de verwezenlijking van de doelstellingen van de Unie, moet de belangen van de Unie beschermen en het integratieproces versterken.102
De nauwere samenwerking mag geen afbreuk doen aan de interne markt, noch aan de economische, sociale en territoriale samenhang. Er mag geen belemmering of discriminatie ontstaan in de handel tussen lidstaten en de mededinging tussen lidstaten mag niet worden verstoord.103
De bevoegdheden, rechten en verplichtingen van de niet-deelnemende lidstaten moeten worden geëerbiedigd en de niet-deelnemende lidstaten mogen de uitvoering van de nauwere samenwerking niet belemmeren.104
Nauwere samenwerking moet ten allen tijde open staan voor alle lidstaten.105 Er kunnen eventueel deelnemingsvoorwaarden zijn, zowel bij het aangaan van de nauwere samenwerking als bij een latere toetreding door een lidstaat.106
Het besluit ter machtiging van de nauwere samenwerking wordt pas door de Raad vastgesteld wanneer deze heeft geconstateerd dat de nagestreefde doelstellingen van de nauwere samenwerking niet konden worden verwezenlijkt door de Unie in haar geheel binnen een redelijke termijn.107
Een nauwere samenwerking kan pas plaatsvinden wanneer minstens negen lidstaten eraan zullen deelnemen.108
101 Artikel 329, VWEU Lissabon
102 Artikel 20 §1, VEU Lissabon
103 Artikel 326, VWEU Lissabon
104 Artikel 327, VWEU Lissabon
105 Artikel 20 §1, VEU Lissabon
106 Artikel 328 §1, VWEU Lissabon
107 Artikel 20 §2, VEU Lissabon
108 Artikel 20 §2, VEU Lissabon
Activatieprocedure
De beide verdragen voorzien ook in een vaste procedure die moet worden gevolgd om een nauwere samenwerking op te zetten in artikel 329 VWEU Lissabon. De procedure gaat als volgt:
De lidstaten die een nauwere samenwerking wensen op te zetten, moeten daarvoor een verzoek richten tot de Europese Commissie waarin het toepassingsgebied en de nagestreefde doelstellingen worden verduidelijkt.
De Commissie onderzoekt dan dit verzoek waarbij ze nagaat of alle voorwaarden zijn voldaan.
Wanneer dit het geval is, kan de Commissie een voorstel indienen bij de Raad om de nauwere samenwerking te autoriseren. Wanneer de Commissie oordeelt dat de voorwaarden niet zijn voldaan en ze dus geen voorstel indient bij de Raad, motiveert ze de redenen hiervan aan de betrokken lidstaten.
Het Europees Parlement moet haar goedkeuring geven over de nauwere samenwerking zoals ze werd voorgesteld door de Commissie.
De uiteindelijke toestemming voor de nauwere toestemming wordt gegeven door de Raad.
Functioneren van nauwere samenwerking
Ook voor het functioneren van een nauwere samenwerking werden regels voorzien in artikel 20 VEU en artikels 328, 330, 332, 333 en 334 VWEU:
De lidstaten kunnen voor een nauwere samenwerking gebruik maken van de instellingen van de Unie109 (art. 20 §1 VEU).
De regels voor stemmingen zijn als volgt:
o Alle leden van de Raad kunnen deelnemen aan de beraadslagingen, maar enkel de leden van de Raad die deelnemende lidstaten vertegenwoordigen kunnen deelnemen aan de stemming.110
o Eenparigheid van stemmen wordt gevormd enkel door de vertegenwoordigers van de deelnemende lidstaten.111
o Voor een gekwalificeerde meerderheid gelden de gewone regels zoals beschreven in artikel 238 VWEU.112
o De beslissingen genomen in het kader van nauwere samenwerking zijn enkel verbindend voor de lidstaten die aan de nauwere samenwerking deelnemen.113
109 Artikel 20 §1, VEU Lissabon
110 Artikel 20 §3, VEU Lissabon; artikel 330, VWEU Lissabon
111 Artikel 330, VWEU Lissabon
112 Artikel 330, VWEU Lissabon
113 Artikel 20 §4, VEU Lissabon
De Commissie en in sommige gevallen de hoge vertegenwoordiger voor buitenlands- en veiligheidsbeleid stellen het Europees Parlement en de Raad regelmatig op de hoogte van het verloop van de nauwere samenwerking.114
De uitgaven voortvloeiend uit een nauwere samenwerking komen ten laste van de deelnemende lidstaten, met uitzondering van de administratieve kosten van de Europese Instellingen. Hiervan kan worden afgeweken door een besluit met eenparigheid van stemmen in de Raad in al zijn leden, na raadpleging van het Europees Parlement.115
Er wordt voorzien in clausules om af te wijken van de intern geldende regels voor stemming in artikel 333116:
o Als een bepaling van de Verdragen die in het kader van een nauwere samenwerking kan worden toegepast, bepaalt dat de raad met eenparigheid van stemmen besluit, kan de Raad met eenparigheid van stemmen een besluit vaststellen dat hij met gekwalificeerde meerderheid van stemmen zal besluiten. Dit besluit wordt genomen met eenparigheid van stemmen volgens de regels uit artikel 330, wat betekent dat er enkel eenparigheid van stemmen nodig is van de lidstaten die deelnemen aan de nauwere samenwerking.
o Als een bepaling van de Verdragen die in het kader van een nauwere samenwerking kan worden toegepast, bepaalt dat de Raad handelingen volgens een bijzondere wetgevingsprocedure vaststelt, kan de Raad, na raadpleging van het Europees Parlement, met eenparigheid van stemmen een besluit vaststellen waarin wordt bepaald dat hij volgens de gewone wetgevingsprocedure zal besluiten. Net als in §1 wordt dit besluit genomen volgens de regels uit artikel 330 VWEU, enkel eenparigheid van stemmen van de lidstaten die deelnemen aan de nauwere samenwerking is vereist.
o Deze bepalingen, artikel 333 §1 en 2 VWEU, gelden niet voor besluiten die gevolgen hebben op militair of defensiegebied.
De Raad en de Commissie werken samen om te zorgen voor de samenhang van ieder optreden in het kader van nauwere samenwerking, zowel onderling als met het beleid van de Unie.117
Toetreden van nieuwe lidstaten
114 Artikel 328 §2, VWEU Lissabon
115 Artikel 332, VWEU Lissabon
116 Artikel 333, VWEU Lissabon
117 Artikel 334, VWEU Lissabon
Lidstaten die bij het opzetten van de nauwere samenwerking er geen deel van uitmaakten maar later wel wensen toe te treden, kunnen in artikel 331118 een procedure vinden die dit mogelijk maakt:
Een lidstaat die wenst deel te nemen aan een reeds bestaande nauwere samenwerking, moet de Raad en de Commissie hiervan in kennis stellen.
Binnen de vier maanden moet de Commissie dan een beslissing nemen:
o Zij kan vaststellen dat aan de voorwaarden voor deelneming is voldaan, dan kan de Commissie de deelname van de betrokken lidstaat bevestigen en overgangsmaatregelen vaststellen voor de toepassing van de reeds vastgestelde handelingen in het kader van de nauwere samenwerking.
o De Commissie kan ook beslissen dat er niet is voldaan aan de voorwaarden voor deelname. In dergelijk geval moet ze aanwijzingen geven over de te nemen maatregelen en stelt ze een termijn vast waarbinnen ze het verzoek opnieuw zal overwegen. Het opnieuw overwegen van het verzoek gebeurt zoals eerder beschreven in artikel 331.
o Wanneer bij het tweede verzoek nog niet is voldaan, kan de lidstaat zich rechtstreeks wenden tot de Raad, die dan beslist volgens de procedure in artikel 330 VWEU. De Raad kan zich dan uitspreken over het verzoek of de eerder door de Commissie vastgestelde overgangsmaatregelen vaststellen.
Evolutie
Verdrag van Amsterdam
De huidige voorwaarden en procedures zijn het gevolg van een evolutie die begon in het verdrag van Amsterdam in 1997. In dit verdrag werd immers het concept closer cooperation geïntroduceerd, de voorloper van het huidige concept van enhanced cooperation. Het verdrag van Amsterdam maakte nauwere samenwerking mogelijk op basis van vergelijkbare voorwaarden als in het verdrag van Lissabon. Zo moest ook toen de nauwere samenwerking de doelstellingen van de Unie bevorderen en haar belangen beschermen, geen afbreuk doen aan het acquis communautaire of aan bevoegdheden, rechten, plichten en belangen van niet-deelnemende lidstaten.119
Maar de voorwaarden waren zoals gezegd in bepaalde opzichten ook strenger dan de regels die vandaag gelden. De belangrijkste elementen hiervan waren dat ten minste de helft van de lidstaten van de Unie aan de nauwere samenwerking moest deelnemen120 in plaats van minstens 9 in het
118 Artikel 331, VWEU Lissabon
119 Artikel 43 §1, VEU Amsterdam
120 Artikel 43 §1, VEU Amsterdam
verdrag van Lissabon. Daarnaast had het concept enkel betrekking op de eerste en derde pijler van de Unie en het kon enkel worden gebruikt in laatste instantie wanneer was gebleken dat het niet kon worden gerealiseerd door toepassing van de normale procedures121. Er was ook een soort noodrem voorzien, deze noodrem bestond erin dat een lid van de Raad zich kon beroepen op redenen van nationaal beleid om zich te verzetten tegen het opzetten van een nauwere samenwerking. In zo’n geval zou er niet worden gestemd over het opzetten van de nauwere samenwerking maar kon worden beslist met gekwalificeerde meerderheid om de zaak voor te leggen aan de Europese Raad, waar met unanimiteit moest worden beslist over de nauwere samenwerking.122 Dit zorgde dus de facto voor een vetorecht voor lidstaten (Groenendijk, 2011, p. 8).
Verdrag van Nice
Het Verdrag van Nice uit 2001 was de tussenstap tussen de regels in het Verdrag van Amsterdam en de regels die vandaag gelden via het Verdrag van Lissabon. In het verdrag van Nice werd de term closer cooperation veranderd naar enhanced cooperation. Daarnaast werd er bepaald dat minimum een vast aantal van acht lidstaten moesten deelnemen aan een nauwere samenwerking.123 Op zich was dit geen grote verandering aangezien de Unie op dat moment vijftien lidstaten telde waardoor acht lidstaten nog steeds de helft was, maar vanaf de uitbreiding naar 25 lidstaten in 2004 zou dit wel een verschil maken.
Daarnaast introduceerde het Verdrag van Nice ook een uitbreiding naar de tweede pijler en paste het de procedures aan voor de eerste en de derde pijler. In de tweede pijler werden de procedures ingevoerd die al bestonden voor de eerste en derde pijler in het Verdrag van Amsterdam, met beslissingsrecht voor de Raad en een de facto vetorecht voor individuele lidstaten (Groenendijk, 2011, p. 8). In de eerste en de derde pijler veranderde de procedure: nauwere samenwerking werd goedgekeurd door de Raad met gekwalificeerde meerderheid, op voorstel van de Commissie en na raadpleging van het Europees Parlement124, zonder de facto vetorecht. Dit is de procedure die nog steeds staat ingeschreven in het Verdrag van Lissabon. Een laatste versoepeling vinden we in artikel 43A, nauwere samenwerking mocht vanaf nu in laatste instantie worden opgestart wanneer de Raad tot de conclusie kwam dat de doelstellingen niet konden worden gerealiseerd door de gehele Unie binnen een redelijke termijn.125 In het Verdrag van Amsterdam mocht dit enkel wanneer het helemaal
121 Artikel 43 §1, VEU Amsterdam
122 Artikel 40 §2, VEU Amsterdam; artikel 11 §1, VEU Amsterdam
123 Artikel 43, VEU Nice
124 Artikel 11 §2, VEG Nice
125 Artikel 43A, VEU Nice
niet zou lukken met de Unie.126 De bewoording ‘in laatste instantie’ zou later verdwijnen in het Verdrag van Lissabon.127
126 Artikel 43 §1, VEU Amsterdam
127 Artikel 20 §2, VEU Lissabon