In dit hoofdstuk wordt onderzocht welke bundel van praktisch-ethische beginselen voor moreel verantwoord multinationaal ondernemerschap in ontwikkelingslanden geformuleerd kan worden op basis van een confrontatie tussen de filosofie en de praktijk. Daartoe in paragraaf 4.1 een reconstructie gepresenteerd van het filosofisch kader zoals onderzocht in hoofdstuk 1. Vervolgens wordt in paragraaf 4.2 en 4.3 achtereenvolgens onderzocht in hoeverre het internationaal politiek discours zoals uitgewerkt aan de hand van het Global Compact in hoofdstuk 2 en het praktijkvoorbeeld uit hoofdstuk 3 aanleiding geven om de filosofie te herzien en te verrijken.
4.1 Filosofisch kader
Hieronder volgt allereerst een korte reconstructie van het filosofisch kader uit hoofdstuk 1. Vanuit de traditionele politiek-filosofische opvatting werken morele verplichtingen alleen tussen staat en individu. Van staten wordt verwacht dat ze de bijdrage van bedrijven regisseren, terwijl bedrijven binnen een gegeven kader welvaart creëren door winstmaximalisatie. In hoofdstuk 1 hebben we echter gezien dat in de filosofie wordt geaccepteerd dat morele verplichtingen ook directe werking kunnen hebben voor bedrijven, onafhankelijk van de staat. O’Neill, Donaldson en Reed, en Pogge baseren een dergelijke morele verantwoordelijkheid respectievelijk op vermogen, functie en effect.
O’Neill stelt dat overheden vaak niet in staat zijn om de rol van primaire bewaker van rechtvaardigheid naar behoren te vervullen, terwijl bedrijven soms juist wel over benodigde vermogens beschikken. Deze kloof vormt de rechtvaardiging voor de morele verantwoordelijkheden van MNOs in de theorie van O’Neill. Met name in ontwikkelingslanden, waar grote MNOs te maken hebben met een zwak bestuur en een kwetsbare bevolking is de kunstmatige scheiding tussen primaire verantwoordelijkheden van overheden en secundaire verantwoordelijkheden van bedrijven ineffectief, zo stelt O’Neill. De filosofie van O’Neill biedt op het eerste gezicht een sterke rechtvaardiging voor het toeschrijven van verantwoordelijkheden aan MNOs in ontwikkelingslanden, maar biedt daarentegen weinig aanknopingspunten om te bepalen wát deze verantwoordelijkheden dan daadwerkelijk inhouden. Voor de inhoud van
76 verantwoordelijkheid is het volgens O’Neills benadering noodzakelijk om empirisch vast te stellen wat de specifieke vermogens zijn van een MNO.
Een analyse van het contract tussen bedrijf en samenleving ondersteunt de notie dat bedrijven morele verantwoordelijkheden hebben, maar rechtvaardigt deze niet op grond van het vermogen, maar op grond van de maatschappelijke functie van bedrijven. De functie van bedrijven is primair een economische en dus wezenlijk anders dan die van overheden, zo stelt Donaldson. Morele verantwoordelijkheden kunnen gezien worden als de randvoorwaarden, oftewel de rules of the game, waarbinnen bedrijven bijdragen aan het welzijn van een samenleving, zo stelt hij. Het voorkomen van schade of betrokkenheid bij schade aan derden in de vorm van negatieve bijeffecten en mensenrechtenschendingen vormt de kern van de inhoud van de morele verplichtingen van MNOs in zijn betoog, terwijl het helpen van gedepriveerden aan staten voorbehouden is. Donaldson houdt daarmee vast aan de traditionele scheiding tussen het economische en het politieke domein. Reed breidt dit inzicht uit met de notie dat bedrijven de voorwaarden voor een welvaartsbijdrage niet mogen ondermijnen door corruptie. Voorts ziet Reed de rules of the game niet zo zeer als een gegeven, maar eerder als een rekbaar begrip waarop bedrijven invloed kunnen uitoefenen door zelf standaarden te introduceren waar deze ontbreken. Donaldson zelf geeft de scheiding tussen de verantwoordelijkheden van overheid en bedrijf, publiek en privaat, slechts op wanneer een bedrijf opereert in een context van grove mensenrechtenschendingen op structurele basis. Alleen in een dergelijke situatie baseert Donaldson de verantwoordelijkheid van MNOs op de invloed die bedrijven hebben op hun omgeving. Indien de aanwezigheid of het handelen van een bedrijf bijdraagt aan ernstige structurele mensenrechtenschendingen van de bevolking, geeft dit een morele grond voor een MNO om te vertrekken, aldus Donaldson. In alle andere gevallen is de toepassing van morele verantwoordelijkheden volgens Donaldson sterk afhankelijk van de morele en economische standaarden in de gegeven context.
Pogge daarentegen baseert het begrip verantwoordelijkheid op invloed of effect. Uitgaande van een negatieve morele verplichting gebaseerd op effect dienen bedrijven te voorkomen dat zij bijdragen aan of profiteren van de instandhouding van een onrechtvaardige situatie, zoals armoede. MNOs zijn voor moreel handelen niet afhankelijk van de context, maar vormen zelf een bepalende factor volgens zijn inzicht. Uitgaande van Pogges begrip van verantwoordelijkheid is bijvoorbeeld armoede dus geen gegeven binnenlandse factor die los
77 moet worden gezien van de aanwezigheid en het handelen van een MNO in een ontwikkelingsland. In plaats daarvan dient empirisch vastgesteld te worden of er sprake is van een causaal verband. Indien hiervan sprake is vormt dit verband de basis van verantwoordelijkheid en dient de MNO de onrechtvaardige situatie te beëindigen en gedepriveerden te compenseren.
Vermogen, functie en effect bieden een aantal deels verschillende, deels overlappende aanknopingspunten voor het bepalen van de verantwoordelijkheden van MNOs in ontwikkelingslanden. Het raamwerk zegt echter weinig over wat MNOs precies dienen te doen om hun verantwoordelijkheden te vervullen. Een bundel van praktisch-ethische beginselen dient dus een stap verder te gaan. Hieronder wordt onderzocht in hoeverre de internationale politieke opvatting en het beleid en de praktijk van Shell in Nigeria aanleiding bieden voor het aanpassen en verrijken van dit filosofisch kader.
4.2 In hoeverre geeft het internationaal politiek discours aanleiding tot aanpassing en verrijking van de filosofie?
In hoofdstuk 2 werd onderzocht wat de morele verantwoordelijkheden van MNOs zijn volgens het Global Compact. Op basis van een analyse van het Global Compact valt een drietal gronden voor verantwoordelijkheid te onderscheiden, namelijk vermogen, instrumentaliteit en effect. De eerste grond die het Global Compact ziet voor morele verantwoordelijkheid voor bedrijven vindt haar institutionele oorsprong in een bestuursniche tussen nationaal georiënteerde overheden en transnationaal opererende bedrijven. Kofi Annan stelde in 1999 dat de wereldeconomie verankerd dient te zijn in internationaal gedeelde waarden (embedded liberalism) en dat de internationale samenleving de steun, expertise en middelen van het bedrijfsleven nodig heeft om haar doelen te verwezenlijken. Deze gedachte is in lijn met de belangrijkste aanname van O’Neill, namelijk dat de kloof tussen de verantwoordelijkheden en vermogens van staten de rechtvaardiging voor het bestaan van morele verantwoordelijkheden van MNOs betekent (“to plug the governance gap”). Daarmee neemt het initiatief tegelijkertijd afstand van de strikte taakverdeling tussen bedrijven en overheden zoals Donaldson die voorstaat. Wat we hierboven over de filosofie van O’Neill concludeerden zien we ook terug bij het Global Compact: de
78 gedachte dat het bedrijfsleven op basis van zijn vermogens verantwoordelijkheden draagt wordt niet gebruikt om de inhoud van deze verantwoordelijkheden te bepalen.
Een tweede grond van verantwoordelijkheid volgens het Global Compact is de overlap tussen maatschappelijke- en bedrijfsbelangen. Dat wil zeggen dat het bedrijfsleven volgens het Global Compact niet alleen maatschappelijke verantwoordelijkheden heeft vanuit ethische, maar ook vanuit instrumentele overwegingen. Een maatschappelijk verantwoorde bedrijfsvoering, zo luidt het argument, bevordert ook de financiële prestaties van een bedrijf. Verbeterde bedrijfsresultaten hebben enerzijds te maken met de beperking van risico’s als reputatieschade, rechtszaken en boetes en gunstige effecten als het aantrekken en behouden van goed personeel, toegang tot specifieke consumenten en investeerders, stabiliteit en verbeterde betrekkingen met de omgeving. Het is interessant dat deze instrumentele rechtvaardiging aandacht krijgt binnen het Global Compact, en tegelijkertijd is het niet vreemd dat deze geen aansluiting vindt in het filosofisch kader. Deze instrumentele benadering van maatschappelijke verantwoordelijkheid leidt strikt genomen namelijk niet tot morele verantwoordelijkheden. Het maakt maatschappelijke verantwoordelijkheid tot een afgeleide van financiële prestaties van een bedrijf, en zou er in praktijk toe kunnen leiden dat financiële prikkels een voorwaarde worden voor moreel handelen. Desalniettemin is de instrumentele benadering veelgebruikt, en wellicht een bindmiddel tussen diegenen met een enge definitie van bedrijfsverantwoordelijkheid zoals Milton Friedman en diegenen met een ruimere definitie.
Voor de inhoud van verantwoordelijkheden baseert het Global Compact zich voornamelijk op een derde grond, namelijk het invloedssfeermodel. Het Global Compact hangt namelijk de visie aan dat bedrijven verantwoordelijkheden hebben binnen hun gehele invloedssfeer. Deze gedachte ligt in lijn met de filosofie van Pogge, die morele verantwoordelijkheid immers baseert op het effect dat een entiteit heeft op zijn omgeving. De invloedssfeer van een bedrijf is volgens het Global Compact opgemaakt uit alle actoren waar een bedrijf invloed op (impact) of over (leverage) heeft. Waar Pogges aanpak betrekking heeft op impact, introduceert het Global Compact ook het begrip leverage, oftewel de controle die bedrijven hebben over actoren in hun invloedssfeer. Impact vormt binnen het Global Compact-model de basis van verantwoordelijkheid terwijl leverage eerder een praktische toepassing van verantwoordelijkheid is, zo bleek in paragraaf 2.2. Volgens het Global Compact hebben
79 bedrijven dus hoofdzakelijk morele verantwoordelijkheden op grond van het effect dat zij hebben op hun omgeving.
Het Global Compact onderscheidt vier kerngebieden van verantwoordelijkheid, namelijk de mensenrechten, arbeidsrechten, milieu en corruptie, en beroept zich op internationaal gedeelde waarden afgeleid van internationale overeenkomsten binnen deze gebieden. Corruptie als gebied van verantwoordelijkheid komt overeen met het filosofisch beginsel van Reed, dat zegt dat bedrijven de marktlogica die ten grondslag ligt aan hun welvaartsbijdrage niet mogen te ondermijnen. De andere drie sluiten aan bij het filosofische beginsel dat MNOs geen schade dienen toe te brengen aan derden, verwoord door zowel Reed, Donaldson als Pogge. Het moreel toetsingskader van Donaldson zoals beschreven in paragraaf 1.2, oftewel het idee dat MNOs voor de invulling van morele verantwoordelijkheden grotendeels afhankelijk zijn van de culturele en economische standaarden van een gegeven context, vindt geen weerklank binnen het Global Compact. Het embedded liberalism van het Global Compact gaat ervan uit dat internationaal gedeelde waarden relevant zijn voor bedrijfsoperaties waar ook ter wereld. De benadering van het Global Compact geeft geen aanleiding tot restricties ingegeven door cultuurrelativisme.
Voorts is er binnen het Global Compact aandacht voor het begrip medeplichtigheid, oftewel de verantwoordelijkheid om indirecte schendingen van mensenrechten te voorkomen, zoals ook besproken door Donaldson. Het model van het Global Compact vult aan dat er sprake kan zijn van medeplichtigheid in het geval van directe betrokkenheid, instemming of stilzwijgen. Bedrijven dienen hun besluitvorming omtrent indirecte schendingen af te laten hangen van de eigen impact op de situatie en de vraag of schendingen het gevolg zijn van moedwillige onderdrukking of een onvermogende overheid. In het geval van mensenrechtenschendingen als gevolg van onvermogen is het risico van medeplichtigheid volgens het Global Compact minder groot. Moedwillige onderdrukking in combinatie met een negatief effect op de situatie vormt daarentegen een groot risico voor medeplichtigheid. Hier, alsook met betrekking tot de consequenties die aan dit risico verbonden dienen te worden presenteert het Global Compact dezelfde overwegingen als Donaldson. Beide benadrukken dat ook terugtrekking schadelijke effecten met zich mee kan brengen en om die reden alleen overwogen dient te worden als uiterste maatregel.
80 Tenslotte biedt het Global Compact nadere invulling ten aanzien van de praktische toepassing van verantwoordelijkheden. Waar de filosofen vrijwel niets zeggen over welke stappen bedrijven dienen te nemen om hun verantwoordelijkheden ten uitvoer te brengen, biedt de analyse van het Global Compact nadere invulling. Volgens het Global Compact dienen MNOs zich ter vervulling van hun negatieve morele verplichtingen niet alleen te onthouden van bepaalde acties, maar dienen zij ook positieve maatregelen te nemen. De toepassingen van verantwoordelijkheden zoals geïdentificeerd door het Global Compact kunnen worden ingedeeld in drie categorieën. Namelijk: zelfregulering, maatschappelijke betrokkenheid en het inzetten van politieke macht, oftewel leverage. Zelfregulering, in tegenstelling tot de andere twee categorieën, is wel kort behandeld in het filosofisch kader. Reed introduceerde zelfregulering als voorwaarde voor verantwoord multinationaal ondernemerschap. Evenals Reed gaat het Global Compact hier dus verder dan Donaldson en stelt het initiatief dat verantwoord ondernemerschap in sommige gevallen meer vergt dan het handelen in lijn met een gegeven kader van morele en economische standaarden. Indien bestaande kaders tekortschieten ten opzichte van internationale standaarden dienen bedrijven zelf standaarden op te werpen en deze na te leven, zo volgt uit paragraaf 2.3. Tot zelfregulering behoren volgens het Global Compact tevens maatregelen met betrekking tot interne communicatie, het analyseren van risico’s en beleid gericht op dialoog met, informatie voor en inspraak van betrokkenen.
Ook maatschappelijke betrokkenheid en leverage zijn instrumenten waarmee MNOs vorm dienen te geven aan de kaders waarbinnen zij opereren. In het kader van maatschappelijke betrokkenheid treden bedrijven op als zogenaamde governance plug om maatschappelijke problemen op te lossen waar overheden tekort schieten. Leverage betekent dat bedrijven hun invloed over andere actoren inzetten om medeplichtigheid te voorkomen of verbetering te generen. Door zelfregulering, maatschappelijke betrokkenheid, of het uitoefenen van druk op actoren in hun invloedssfeer geven bedrijven zelf vorm aan de kaders waarbinnen zij hun morele verantwoordelijkheden ten uitvoer kunnen brengen. In lijn met de theorie van O’Neill en in tegenstelling tot die van Donaldson vervaagt hier dus de traditionele scheiding tussen primaire verantwoordelijkheden (reguleren, definiëren en toeschrijven) en secundaire verantwoordelijkheden (handelen volgens een gegeven kader). Bedrijven blijven volgens Global Compact weliswaar entiteiten met beperkte doelstellingen, maar verantwoordelijkheden overschrijden in het internationaal politiek discours het puur economische domein.
81 Met betrekking tot de gronden voor verantwoordelijkheid biedt de filosofie dus praktisch-relevante aanknopingspunten: zowel vermogen als effect vinden weerklank in het Global Compact. Voorts introduceert het Global Compact een vierde grond voor verantwoordelijkheid die in de filosofie niet wordt gebruikt, namelijk instrumentaliteit. Op basis van het internationaal politiek discours kunnen we stellen dat Pogges grond voor verantwoordelijkheid – effect - inhoudelijk de belangrijkste is, omdat het invloedssfeermodel van het Global Compact hierop gebaseerd is. Het Global Compact geeft echter wel aanleiding om een onderscheid gemaakt te worden tussen twee vormen van invloed, namelijk impact en leverage. De functionele grond voor verantwoordelijkheid van Donaldson, die rust op een strikte taakverdeling tussen staat en bedrijf biedt geen praktisch relevant aanknopingspunt zo blijkt uit bovenstaande analyse. Met betrekking tot de inhoud van verantwoordelijkheden zijn zowel de analyse van Donaldson, Reed, als Pogge terug te vinden in het internationaal politiek discours. Het voorkomen van directe en indirecte mensenrechtenschendingen, negatieve bijeffecten en corruptie omvat de verantwoordelijkheden van MNOs zoals afgeleid van de beginselen van het Global Compact. Voorts vindt het idee van Donaldson, dat morele verantwoordelijkheden grotendeels afhankelijk zijn van lokale standaarden, geen weerklank in de benadering van het Global Compact. Het initiatief baseert verantwoordelijkheid juist op internationaal gedeelde waarden en gaat uit van de invloed die MNOs hebben op hun omgeving in plaats van andersom. In het geval van stelselmatige onderdrukking komt de benadering van het Global Compact wel overeen met die van Donaldson. Tenslotte biedt het Global Compact een nadere invulling van de instrumenten van verantwoordelijkheid, waarvoor binnen de filosofie nauwelijks aandacht is. De negatieve morele verantwoordelijkheid van MNOs in ontwikkelingslanden vereist volgens het Global Compact positieve maatregelen in de vorm van zelfregulering, samenwerking en het inzetten van politieke macht. Het initiatief ziet het als de verantwoordelijkheid van MNOs in ontwikkelingslanden om de kaders te scheppen waarbinnen een negatieve morele verantwoordelijkheid uitvoerbaar is. Het Global Compact vindt hiermee de meeste aansluiting bij Reed en Pogge, welke beide uitgaan van de maakbaarheid van de context waarbinnen MNOs opereren. Door echter ook te wijzen op een aantal praktische toepassingen van morele verantwoordelijkheid kan de filosofie verrijkt worden op basis van het international politiek discours.
82 4.3 In hoeverre geeft het beleid en handelen van Shell aanleiding tot
aanpassing en verrijking van de filosofie?
Hieronder wordt onderzocht in hoeverre de bevindingen uit hoofdstuk 3 met betrekking tot het beleid en handelen van Shell in de Niger Delta aanleiding geven tot aanpassing en verrijking van de filosofie. Daartoe wordt eerst gekeken naar de gronden van verantwoordelijkheid in het verklaard beleid van Shell. Vervolgens wordt gekeken op welke manier de filosofie verrijkt kan worden op basis van de bevindingen uit hoofdstuk 3 over een praktische toepassing van verantwoordelijkheden.
Uit hoofdstuk 3 bleek dat Shell zich in het eigen beleid ten doel stelt maatschappelijke aspecten te integreren in de zakelijke bedrijfsvoering. Meer specifiek stelt het bedrijf negatieve effecten op de samenleving te willen beheersen, positieve effecten te willen vergroten en te streven naar een relatie van wederzijds vertrouwen en respect met de samenleving. Ontwikkeling en armoedebestrijding rekent Shell hoofdzakelijk tot de taak van overheden, maar Shell ziet zich wel moreel verplicht de eigen medewerking te verlenen en een opbouwende rol te spelen in maatschappelijke vraagstukken die direct of indirect verbonden zijn met de bedrijfsuitoefening.
Hoewel in zeer algemene termen, zegt bovenstaande iets over het filosofisch kader zoals geformuleerd in de eerste paragraaf van dit hoofdstuk. Het meest opvallend is dat het bedrijf een strikte rolverdeling voorstaat tussen bedrijf en overheid, zoals ook Donaldson dat doet. Shell ziet overheden in alle gevallen als primair verantwoordelijk voor maatschappelijke doelstellingen als ontwikkeling, ook waar overheden onvermogend zijn om deze functie te vervullen. Het ziet de context waarin het opereert daarmee gedeeltelijk als gegeven, terwijl het tegelijkertijd ook onderkent dat het zelf enige invloed kan uitoefenen, zowel met betrekking tot de eigen activiteiten als in zijn relaties met zakenpartners en overheden. Het feit dat Shell zichzelf ten doel stelt om positieve effecten op de samenleving te vergroten en een opbouwende rol te spelen in maatschappelijke vraagstukken die raken aan de bedrijfsvoering duidt er daarentegen op dat Shells aanpak verder gaat dan die van Donaldson.
Voorts vinden we bij Shell evenals bij het Global Compact een instrumentele grond voor verantwoordelijkheid. Op sommige plaatsen voeren instrumentele overwegingen zelfs de boventoon in de beleidsstrategie van Shell. In paragraaf 3.2 zagen we bijvoorbeeld dat maatschappelijke belangen deels benaderd worden als een strategische doelstelling in plaats van als een morele verantwoordelijkheid. In sommige beleidsdocumenten wordt geredeneerd vanuit
83 de risico’s die de maatschappij vormt voor Shell in plaats van vanuit de rol die Shell vervult voor de samenleving. Wat dat betreft staat de aanpak van Shell in contrast met de analyse van Donaldson. Hoewel Donaldson evenals Shell vasthoudt aan een strikte taakverdeling, ziet hij maatschappelijke belangen wel als het ultieme doel van de organisatie van productie, terwijl bij Shell de maatschappelijke belangen sommige punten juist ten dienste lijken te staan van financiële overwegingen. Om dezelfde redenen als in de vorige paragraaf moeten we dan ook vaststellen dat deze instrumentele rechtvaardiging voor verantwoordelijkheid geen weerklank vindt in het filosofisch kader, maar in feite ook geen relevant inzicht biedt voor het bepalen van de grond voor en inhoud van de morele verplichtingen van MNOs, oftewel voor de beantwoording van de hoofdvraag.
Voorts werd in hoofdstuk 3 vastgesteld dat er tussen het beleid van Shell en de praktijk in de Niger Delta een aanzienlijke discrepantie bestaat. Hoewel het bedrijf claimt dat het voordelen voor de plaatselijke bevolking genereert middels belasting, werkgelegenheid, capaciteitsopbouw en ontwikkelingsprojecten, bleek uit een analyse van de situatie dat belastinginkomsten onvoldoende ten goede komen aan ontwikkeling, dat sociale opbrengsten in de vorm van werkgelegenheid sociaaleconomische ongelijkheid in de hand werken, dat de olie-industrie