Hoe verhoudt het handelen van Shell in de Niger Delta zich tot maatschappelijke

maatschappelijke verantwoordelijkheden zoals verwoord in het eigen beleid? In deze paragraaf wordt het handelen van Shell in de Niger Delta, aan de hand van de drie genoemde thema’s; armoede, milieu en conflict, onderzocht en kritisch geanalyseerd aan de hand van de verantwoordelijkheden die het bedrijf voor zichzelf heeft geformuleerd in het eigen beleid. In de situatieschets werd geconstateerd dat het feit dat de opbrengsten van olie in de afgelopen jaren onvoldoende zijn omgezet in ontwikkeling, armoedebestrijding en basisvoorzieningen een van de grote problemen is in de Niger Delta. Hoewel Shell ontwikkeling voornamelijk ziet als een taak van de Nigeriaanse regering, stelt Shell in zijn verklaard beleid ook dat het bedrijf wil bijdragen aan duurzame ontwikkeling, positieve effecten wil creëren voor lokale gemeenschappen, zichzelf als noodzakelijke partner ziet voor ontwikkeling, en een opbouwende rol wil spelen bij maatschappelijke vraagstukken. Tevens stelt Basil Omiyi, voorzitter van Shell Nigeria, dat de welvaart van de bevolking in de Niger Delta nauw verbonden is met het succes van Shell.²¹⁰

Veruit de belangrijkste bijdrage die Shell naar eigen zeggen levert aan ontwikkeling van de Niger Delta is het betalen van belastingen aan de overheid.²¹¹ Daarnaast ligt Shells bijdrage naar eigen zeggen met name in het creëren van werkgelegenheid en de overdracht van vaardigheden. Aangaande belastingen geldt dat 95% van de opbrengsten na aftrek van kosten van alle Shell operaties naar de overheid van Nigeria gaat.²¹² Over de afgelopen vier jaar (2005 – 2008) bedroeg dit ongeveer 34 miljard dollar.²¹³ In de situatieschets werd daarentegen beschreven hoe olieopbrengsten decennia lang onvoldoende ten goede zijn gekomen aan de ontwikkeling van de bevolking van de Niger Delta. In hoeverre Shell het als zijn

209 Shell, “Sustainability report 2008”, 27.

210 Shell in Nigeria briefing note, “The operating environment”,

http://www.shell.com/static/nigeria/downloads/pdfs/briefing_notes/operating_environment.pdf, 2009.

211

Shell in Nigeria briefing note, “Improving lives in the Niger Delta”,

http://www.shell.com/static/nigeria/downloads/pdfs/briefing_notes/improving_lives_in_the_ndelta.pdf, 2009.

212 Shell in Nigeria briefing note, “Our economic contribution”,

http://www.shell.com/static/nigeria/downloads/pdfs/briefing_notes/economic_contribution.pdf, 2009.

62 verantwoordelijkheid ziet dat de belastingen die het bedrijf betaalt aan de Nigeriaanse overheid goed terecht komen blijft onduidelijk. Over de rol die het bedrijf speelt in de allocatie van belastinggelden in Nigeria zijn geen officiële standpunten. In een online discussieforum waarin kritische vragen werden gesteld over de rol die hierin speelt zeggen Shell-vertegenwoordigers het volgende:

Basil Omiyi (voorzitter Shell Nigeria): “It is very difficult to agree on what is fair and we leave that to Nigerian people and their Government to decide. We do know that the needs on the ground in the Delta are currently not being met. This could mean the region does not get enough or that what they get is not properly applied for all sort of reasons.”²¹⁴

Richard Dion (adviseur beleid en externe betrekkingen): “We realise that there are [sic] still some debate regarding continual allocation and we look forward to working with government should they require our assistance in addressing outstanding concerns.”²¹⁵

Shell team: “(…) years of government neglect that have created problems that are way beyond the scope any single company to fix.”²¹⁶

In hoeverre Shell druk uitoefent op de regering om belastinggelden in te zetten ten behoeve van lokale gemeenschappen en daarmee de belangen van de plaatselijke bevolking kenbaar maakt aan de overheid – een maatschappelijke verantwoordelijkheid volgens het verklaarde beleid van Shell - is onduidelijk. Bovenstaande citaten illustreren de afwachtende houding van Shell in deze. Shell lijkt zijn rol hierin beperkt te zien tot het inzichtelijk maken van de inkomsten die ze genereert voor de Nigeriaanse overheid. Daartoe initieerde het bedrijf het Nigerian Extractive Industry Transparency Initiative (NEITI), in het kader waarvan olieopbrengsten van overheden openbaar worden gemaakt.²¹⁷

Naast het betalen van belasting zegt Shell een positieve invloed op de economie van de Niger Delta te bewerkstelligen door werkgelegenheid te creëren.²¹⁸ In 2008 werd 90% van de contracten van Shell in Nigeria uitgevoerd door Nigeriaanse bedrijven.²¹⁹ Deze contracten

214 Shell dialogues, “Doing business in Nigeria. Challenges and questions.”

http://www.shelldialogues.com/sites/default/files/NigeriatranscriptV2.pdf, 2009, 30.

215 Shell dialogues, “Doing business in Nigeria.” 31.

216

Ibid., 52.

217 Shell in Nigeria briefing note, “Our economic contribution”.

218 Shell in Nigeria briefing note, “Nigerian Content. Spreading wealth and developing talent.” http://www.shell.com/static/nigeria/downloads/pdfs/briefing_notes/nigerian_content.pdf, 2009.

63 vertegenwoordigden echter slechts 36% van de totale waarde van contracten en dit aandeel daalde ten opzichte van 2007.²²⁰ Shell wijt deze terugloop aan veiligheids- en begrotingsproblemen van de joint-venture.²²¹ Ook is 90% van het personeel van Shell in Nigeria Nigeriaans.²²² Daarentegen is echter slechts 60% van het personeelsbestand afkomstig uit plaatselijke gemeenschappen.²²³ Ook dient opgemerkt te worden dat dit geen vrijwillige bijdrage aan werkgelegenheid is, maar dat de Nigeriaanse wet vereist dat een bepaald percentage van het personeelsbestand en aannemers van Shell Nigeriaans is.²²⁴ Op de bijdrage van Shell aan de plaatselijke werkgelegenheid valt dus een en ander af te dingen.

Naast het betalen van belastingen en het creëren van werkgelegenheid draagt het bedrijf naar eigen zeggen bij aan economische ontwikkeling middels capaciteitsopbouw. Sinds 2007 beschikt Shell over een Community Content Department om de capaciteiten van de plaatselijke bevolking en aannemers te spiegelen aan de vraag van Shell.²²⁵ In maart 2009 had deze afdeling 1500 mensen getraind in de dienstensector, ondernemerschap en andere vaardigheden.²²⁶ Een ander voorbeeld van capaciteitsopbouw in de regio door Shell is de financiering van onderzoeksprojecten aan universiteiten gericht op de eigen industrie.²²⁷ De “maatschappelijke bijdrage” die Shell naar eigen zeggen levert in de Niger Delta is zowel wettelijk verplicht, als direct in verband te brengen met de zakelijke belangen van het bedrijf.

In aanvulling op de “maatschappelijke bijdrage” die Shell levert via belastingen, werkgelegenheid en capaciteitsopbouw ondersteunt en financiert Shell ontwikkelingsprojecten in de Niger Delta. In 2008 stond Shell ruim 50 miljoen dollar af aan de Niger Delta Development Commission en ruim 25 miljoen dollar aan ontwikkelingsprojecten.²²⁸ Deze projecten zijn voornamelijk in samenwerking met anderen en richten zich bijvoorbeeld op ondernemerschap, landbouw, onderwijs en gezondheidszorg.²²⁹ Ook hierbij moet vermeld worden dat deze bijdrage gedeeltelijk wettelijk verplicht is. Daarnaast gaat het hier om een zeer klein bedrag in verhouding tot bijvoorbeeld de belastingopbrengsten die het bedrijf genereert, namelijk 0,22%. Bovendien is

220 Shell in Nigeria briefing note, “Nigerian Content. Spreading wealth and developing talent.”

221 Idem.

222 Idem.

223 Shell dialogues, “Doing business in Nigeria.” 5.

224 Shell in Nigeria briefing note, “Nigerian Content. Spreading wealth and developing talent.”

225

Idem.

226 Idem.

227 Idem.

228 Shell in Nigeria briefing note, “Improving lives in the Niger Delta”.

64 er in de afgelopen jaren veel kritiek geweest op ontwikkelingssamenwerking door bedrijven als Shell in de Niger Delta. Vrijwel alle oliemaatschappijen beschikken over ontwikkelingsprojecten voor de gemeenschappen waarbinnen ze opereren, maar UNDP wijst erop dat dergelijke projecten vaak niet succesvol blijken omdat ze worden uitgevoerd in isolatie van bestaande ontwikkelingsstrategieën.²³⁰ Hoewel dergelijke projecten de potentie hebben de rol van lokale overheden te complementeren, zijn het in praktijk vaak op zichzelf staande initiatieven op een ad hoc basis. Bijgevolg doen zich incidenten voor waarbij bijvoorbeeld scholen en ziekenhuizen worden gebouwd zonder dat er beschikking is over leerkrachten of medisch personeel.²³¹ Amnesty International constateert vergelijkbare problemen. Bedrijven hebben miljoenen geïnvesteerd in ontwikkelingsprojecten die in sommige gevallen positieve effecten hebben gehad voor gemeenschappen, maar vaak ook ineffectief zijn gebleken als gevolg van het ontbreken van onderlinge coördinatie, vasthoudendheid en planning.²³²

Shell lijkt deze problemen te erkennen. Vanaf 2006 is het bedrijf zich in ontwikkelingsprojecten naar eigen zeggen gaan richten op de verbetering van de verhoudingen met gemeenschappen en het vergroten van de zeggenschap van de lokale bevolking om de effectiviteit van projecten te vergroten.²³³ Shell introduceerde hiertoe meerjarige overeenkomsten (zogenaamde Global Memoranda of Understanding - GMOUs) met gemeenschappen. De joint-venture biedt in deze strategie financiering en expertise, terwijl de gemeenschap bepaalt hoe fondsen ingezet worden. Tegen eind 2008 financierde de SPDC joint venture tachtig soortgelijke projecten. Shell heeft echter besloten het aantal projecten terug te schroeven met ingang van 2009 en geeft hiervoor als reden financieringsproblemen van partners en onrust onder de bevolking.²³⁴ Bovendien blijkt dat in werkelijkheid ook GMOUs vaak tot conflict leiden.²³⁵

Uit bovenstaande blijkt dat Shell zijn verantwoordelijkheden met betrekking tot armoede en ontwikkeling in de praktijk grotendeels beperkt ziet tot bijdragen in de vorm van belastingen, werkgelegenheid en capaciteitsopbouw, welke grotendeels wettelijk verplicht zijn of direct verbonden met het eigenbelang van het bedrijf. Ook de bijdrage aan ontwikkelingssamenwerking is deels wettelijk verplicht en verwaarloosbaar in vergelijking tot de belastinggelden die Shell

230 UNDP Nigeria, “Niger Delta Human Development Report”, 140.

231

Idem.

232 Amnesty International, “Petroleum, pollution and poverty in the Niger Delta”, 34.

233 Shell in Nigeria briefing note, “Improving lives in the Niger Delta”, 2009.

234 Idem.

65 jaarlijks betaalt. Bovendien blijkt uit de praktijk, dat de nodige vastberadenheid voor een effectieve bijdrage in deze vorm in de praktijk te ontbreken. Hieruit volgt dat Shell in de praktijk een zeer nauwe definitie aanhangt van de bijdrage die het bedrijf dient te leveren aan ontwikkeling, die bovendien niet gestoeld lijkt te zijn op een analyse van de complexe situatie waarbinnen het bedrijf actief is. Het bedrijf beoordeelt zichzelf als positieve factor voor de ontwikkeling van de Niger Delta, terwijl de complexe problematiek in de regio tot een andere beoordeling leidt. Uit de aanpak van Shell blijkt bijvoorbeeld niet hoe de economische bijdrage van Shell zich verhoudt tot de grote sociaaleconomische ongelijkheid die gevoed wordt door de olie-industrie en de negatieve invloed op traditionele werkzaamheden in de regio.

Uit de situatieschets bleek niet alleen dat opbrengsten uit de olie-industrie onvoldoende ten goede komen aan ontwikkeling van de bevolking van de Niger Delta, maar ook dat er grote bezorgdheid heerst over milieuvervuiling door de olie-industrie en de maatschappelijke gevolgen hiervan. Shell erkent de precaire milieusituatie waarin ze zich begeeft:

“The ecosystem is particularly sensitive to changes in water quality, such as salinity or pollution, or to changes in hydrology of the region. The Niger Delta is a wetland containing a number of ecological zones: sandy coastal ridge barriers, mangroves, freshwater permanent and seasonal swamp forests, and lowland rain forests”, en het belang hiervan voor de bevolking: “Subsistence farming and fishing are the mainstay of the people.”²³⁶

Desalniettemin duiden rapporten van onder meer het UNDP en Amnesty International erop dat de activiteiten van Shell grote risico’s vormen voor het milieu en de natuurlijke leefomgeving in de Niger Delta. Dit geldt met name voor het affakkelen van gas en olielekkages, activiteiten die beide op grote schaal plaatsvinden.

Shell erkent dat het affakkelen van restgas, een afvalproduct van oliewinning, een verspilling is van energie.²³⁷ Bovendien wordt algemeen aangenomen dat deze praktijk een bron is van milieuvervuiling en risico’s vormt voor de volksgezondheid.²³⁸ In Nigeria is het affakkelen van restgas verboden sinds 1984, tenzij een ministerieel besluit anders bepaalt.²³⁹ In de afgelopen jaren heeft de overheid van Nigeria verschillende deadlines gesteld voor de

236 Shell in Nigeria briefing note, “The operating environment”.

237

Shell website, “Gas flare out”,

http://www.shell.com/home/content/nigeria/about_shell/issues/gas_flaring/gasflare.html. Geraadpleegd op 22 oktober 2009.

238 Amnesty International, “Petroleum, pollution and poverty in the Niger Delta”, 18.

66 volledige beëindiging van deze activiteit. Toch wordt er in de Niger Delta, onder andere door SPDC, nog steeds gas afgefakkeld. In 2000 stelde Shell zich ten doel deze praktijk te beëindigen per 2008.²⁴⁰ Shell wijst erop dat wanbetaling door de overheid en veiligheidsrisico’s afdoende voortgang omtrent deze doelstelling hebben belemmerd.²⁴¹ Inmiddels zijn nieuwe financieringsovereenkomsten gesloten om het affakkelen van restgas te beëindigen. Deze afspraken bestaan hoofdzakelijk uit gunstige leningen van Shell aan de Nigeriaanse overheid om diens financieringstekort op te vangen. Ook stelt SPDC dat het van plan is alle productiegebieden waar geen zicht is op een oplossing voor het verzamelen van restgas te sluiten.²⁴²

Het tweede grote milieuprobleem gerelateerd aan de olie-industrie in de Niger Delta zijn olielekkages. Shell erkent de grootschalige negatieve gevolgen van olielekkages voor mens en milieu.²⁴³ Ook voor Shell zelf hebben lekkages negatieve gevolgen; olie gaat verloren en het productieproces wordt vertraagd. Het bedrijf stelt dat het zijn uiterste best doet om de oorzaken van lekkages te verhelpen en olie zo spoedig mogelijk op te ruimen en aangetaste gebieden te herstellen indien lekkages zich onverhoopt toch voordoen.²⁴⁴ Ook de Nigeriaanse wet verbiedt de vervuiling van bodem en water en verplicht oliebedrijven ertoe “good oil field practice” aan te hangen en zich te houden aan internationaal erkende standaarden.²⁴⁵ Toch komen olielekkages met regelmaat voor (ongeveer 200 keer in 2008 volgens de gegevens van Shell)²⁴⁶ en laten ook de herstelwerkzaamheden waarvoor Shell verantwoordelijk is te wensen over.²⁴⁷ Shell stelt dat het bedrijf zich in Nigeria houdt aan hetzelfde beleid en dezelfde standaarden als waar ook ter wereld.²⁴⁸ Dit is echter moeilijk voorstelbaar wanneer het grote aantal olielekkages in Shell-operaties in de regio in ogenschouw wordt genomen. Niet iedereen is het hier dan ook mee eens. Volgens deskundige Steiner voldoen zowel de maatregelen om olielekkages te voorkomen als de

240 Shell in Nigeria briefing note, “Harnessing Nigeria’s gas.”,

http://www.shell.com/static/nigeria/downloads/pdfs/briefing_notes/harnessing_gas.pdf, 2009.

241 Shell in Nigeria briefing note, “Harnessing Nigeria’s gas.”

242 Shell website, “Gas flare out”.

243 Shell in Nigeria briefing note, “Environmental performance”,

http://www.shell.com/static/nigeria/downloads/pdfs/briefing_notes/environmental_performance.pdf, 2009.

244 Shell in Nigeria briefing note, “Environmental performance”.

245 Amnesty International, “Petroleum, pollution and poverty in the Niger Delta”, 40.

246

Shell in Nigeria briefing note, “Environmental performance”.

247 Amnesty International, “Petroleum, pollution and poverty in the Niger Delta”, 15.

248 Shell website, “Remediation Issues in the Niger Delta”

http://www.shell.com/home/content/nigeria/about_shell/issues/remediation_issues/remediation.html. Geraadpleegd op 22 oktober 2009.

67 maatregelen om de schade te herstellen technisch gezien niet aan internationale standaarden.²⁴⁹ Shell stelt dat het merendeel van de olielekkages in de regio niet veroorzaakt wordt door nalatigheid van het bedrijf, maar door sabotage door derden en dat in veel gevallen gemeenschappen een snel en effectief herstel van de aangetaste gebieden door Shell belemmeren.²⁵⁰ Hoewel het aannemelijk is dat de conflictsituatie in de regio voor complicaties zorgt, stelt Amnesty International dat Shell de complexe context waarin het bedrijf zich bevindt te vaak aandraagt als reden voor vervuiling en milieuschade.²⁵¹

Zelfs wanneer de door Shell aangedragen complexiteit ten volle in aanmerking wordt genomen, vonden er in 2008 volgens de gegevens van het bedrijf nog altijd 53 olielekkages plaats (15% van het totale verspilde volume aan olie en ongeveer 25% van het aantal incidenten) die volledig te wijten waren aan Shell.²⁵² Bovendien lijkt het feit dat er nog veel uitstaande schade van voor 2005 bestaat niet in lijn met de doelstelling schade zo spoedig mogelijk te herstellen nadat een olielekkage heeft plaats gevonden.²⁵³ De Nigeriaanse wet schrijft voor dat olielekkages zo spoedig mogelijk opgeruimd dienen te worden en dat de aangetaste gebieden zo snel mogelijk in oude staat hersteld dienen te worden.²⁵⁴ Deskundigen zijn het erover eens dat voor 1990 het merendeel van de olielekkages in de regio in ieder geval niet te wijten is geweest aan sabotage.²⁵⁵ Toch bestaat er ook uit dit tijdperk nog een groot aantal voorbeelden van gebieden die aangetast zijn door lekkages welke nog steeds niet goed zijn hersteld.²⁵⁶ Amnesty International laat in zijn rapport zien dat het opruimen van olievervuiling in de Niger Delta in verschillende gevallen langzaam en ineffectief is, waardoor de bevolking te maken heeft met verergerde, langdurige effecten van olievervuiling op de leefomgeving en gezondheid.²⁵⁷

Over het aantal lekkages dat door derden, in plaats van door nalatigheid van Shell, wordt veroorzaakt is onenigheid. Dit gegeven is van belang omdat Shell alleen wettelijk verplicht is compensatie te betalen aan benadeelden wanneer zij zelf verantwoordelijk is voor de lekkage.

249 Richard Steiner, “Double standards? International standards to prevent and control pipeline oil spills, compared with Shell practices in Nigeria.”,

http://www.milieudefensie.nl/globalisering/publicaties/rapporten/rapport%20double%20standards.pdf, 2008.

250 Shell in Nigeria briefing note, “Environmental performance”.

251 Amnesty International, “Petroleum, pollution and poverty in the Niger Delta”, 57.

252 Shell in Nigeria briefing note, “Environmental performance”.

253

Idem.

254 Amnesty International, “Petroleum, pollution and poverty in the Niger Delta”, 65-66.

255 Ibid., 17.

256 Ibid., 30-32

68 Shell is wel in alle gevallen verplicht olie op te ruimen en gevolgschade te verhelpen. Verschillende partijen wijzen erop dat fouten van Shell in sommige gevallen ten onrechte worden bestempeld als sabotage door derden.²⁵⁸ Wat de oorzaak is van een lekkage wordt vastgesteld door gezamenlijke onderzoeksteams (Joint Investigation Teams – JITs) bestaande uit vertegenwoordigers van de gemeenschap, overheid en SPDC. Op de rechtvaardigheid van de vaststelling van oorzaken van lekkages valt een en ander af te dingen. De oorzaak van lekkages is regelmatig onderwerp van strijd tussen SPDC en de betreffende gemeenschappen en er zijn verschillende incidenten bekend waarbij informatie is achtergehouden of druk is uitgeoefend om de eigenlijke oorzaak van lekkages te verbloemen.²⁵⁹

Indien vastgesteld wordt dat SPDC verantwoordelijk is voor de lekkage, stelt hetzelfde onderzoeksteam vast hoeveel schadevergoeding betaald dient te worden. Ook dit proces is ondoorzichtig en onvolledig. Veel schade wordt niet vergoed, of is in het geheel niet opgenomen in de compensatieberekeningen. Bovendien betaalt SPDC alleen schadevergoeding indien de grondbezitter kan worden geïdentificeerd en betaalt het bedrijf geen vergoeding aan individuele boeren of andere benadeelden die de negatieve effecten van olielekkages ondervinden.²⁶⁰ Daarnaast is schade aan bijvoorbeeld rivieren en beekjes niet opgenomen in de standaard compensatieberekeningen en wordt er geen onderzoek gedaan naar gezondheidseffecten en de lange termijn effecten van vervuiling op natuurlijke hulpbronnen waarvan gemeenschappen vaak afhankelijk zijn voor hun levensonderhoud.²⁶¹ Onderhandelingen over schade worden direct gevoerd met de gemeenschap en niet gebaseerd op een onafhankelijk onderzoek. Gemeenschappen beschikken uiteraard niet over de nodige expertise en middelen om de omvang en effecten van schade adequaat te bepalen. Dit betekent dat gemeenschappen geen poot om op te staan hebben wanneer zij Shell verantwoordelijk willen houden voor geleden schade.

De toegang tot betrouwbare informatie over de milieueffecten van de operaties van Shell is een probleem dat niet beperkt blijft tot de vaststelling van compensatiebetalingen. Zowel plaatselijke als internationale milieudeskundigen menen dat verslaglegging omtrent olielekkages gedurende tientallen jaren volledig ineffectief is geweest en dat huidige informatie zoals vastgelegd door bedrijven en het Department of Petroleum Resources niet de volledige schade

258 Amnesty International, “Petroleum, pollution and poverty in the Niger Delta”, 17.

259 Ibid., 47, 66.

260 Ibid., 73.

69 van lekkages omvatten.²⁶² Verder ontbreekt informatie over de effecten van olievervuiling op de kwaliteit van water dat gebruikt wordt om te drinken, wassen en voor ander huishoudelijk gebruik, visserij en de menselijke gezondheid.²⁶³ Ook blijven verschillende cumulatieve effecten op de lange termijn onduidelijk.²⁶⁴ Daar waar wel onderzoek wordt gedaan, zijn de uitkomsten in

In document De morele verantwoordelijkheden van multinationale ondernemingen in ontwikkelingslanden (pagina 61-75)