Weglekeffecten en waterbedeffect

Weglekeffecten

Wanneer klimaatbeleid resulteert in hogere lasten voor binnenlandse bedrijven die concurreren op internationale markten, zodanig dat hun (gepercipieerde) concurrentiepositie er te veel door achteruitgaat, kunnen deze bedrijven beslissen in Nederland niet te investeren in vernieuwing en uiteindelijk de productie te verminderen of te staken. Zonder verandering in de vraag naar deze producten, zal dan mogelijk de productie (en de bijbehorende emissies) elders toenemen en er per saldo mondiaal dus geen emissiereductie optreden. Behalve in de industrie, geldt dit ook voor de elektriciteitsproductie en kan het spelen bij landbouwmaatregelen. Het samenspel van waterbedeffect (zie onder) en weglekeffect kan er bij weglekken naar buiten Europa para- doxaal genoeg zelfs toe leiden dat mondiale emissies juist toenemen.

Bij het bepalen van de weglekeffecten in de industrie kijken we in deze analyse naar de mate waarin voorstellen de lasten van industriebedrijven verhogen. Het gaat daarbij om het saldo van meerkosten voor verduurzamingsmaatregelen, de eventuele afdracht aan heffingen en belas- tingverhoging, en compenserende middelen zoals subsidie uit de regeling Stimulering duurzame energieproductie en klimaattransitie (SDE++). Aangenomen wordt dat weglekken vooral rele- vant is voor ETS-bedrijven, en dat niet-ETS-bedrijven de lastenverzwaringen gemakkelijker in hun productprijzen kunnen verwerken. Naarmate de extra lasten voor ETS-bedrijven hoger op- lopen, wordt een groter weglekeffect verondersteld. Een kanttekening bij het bepaalde effect is dat de relatie tussen de lastenverhoging en het weglekken grote onzekerheid kent, waardoor de berekende effecten ook onzeker zijn. Een tweede kanttekening is dat de berekening uitgaat van een statische beleidsomgeving voor bedrijven in het buitenland. Er wordt dus geen rekening ge- houden met eventuele toekomstige lastenverzwaringen of andere beperkingen voor emissies die in het buitenland kunnen optreden, bijvoorbeeld als gevolg van het ook daar aanscherpen van het klimaatbeleid (zie ook verderop bij het onderwerp ‘internationale dynamiek’). Wanneer de lasten overal in min of meer gelijke mate zouden toenemen, zullen weglekeffecten minder aan de orde zijn. Zonder de toekomstige lastenveranderingen in andere landen te kennen, en gege- ven de soms substantiële lastenverhogingen in de voorstellen van partijen in de onderhavige analyse, kan daarop echter niet zomaar gerekend worden.

Het weglekeffect in de elektriciteitssector volgt in deze analyse direct uit de modelanalyse. Daarin zijn de effecten van de voorstellen in de Europese elektriciteitsmarkt gemodelleerd, waarbij zowel effecten in Nederland als effecten elders het resultaat vormen.

Ook bij voorstellen voor de omvang van de veestapel in Nederland kan sprake zijn van (gedeel- telijke) weglekeffecten, maar dit effect is in deze analyse niet gekwantificeerd. Zonder gelijktij- dige daling van de (mondiale) consumptie van dierlijke producten impliceert een krimp van de veestapel in Nederland dat de veestapel elders groeit. Van belang is echter dat het hier een gro- tendeels Europese markt betreft en dat de broeikasgasemissies van de veehouderij vallen onder de nationale broeikasgasdoelen van de Europese Effort Sharing Regulation (ESR). Een eventuele groei van de veestapel zou daarom (ook) in andere EU-landen kunnen stuiten op bindende emissiedoelen of andere van EU-regelgeving afgeleide nationale doelstellingen. Importtarieven en specifieke producteisen maken weglekken naar buiten Europa minder aantrekkelijk. Dit is an- ders dan bij de activiteiten in de industrie, waarbij veelal sprake is van een mondiale markt en waarvoor in veel landen momenteel geen specifieke beperkingen gelden voor broeikasgasemis- sies. Emissiereductie door krimp van de veestapel in Nederland kan – zonder een gelijklopende afname van de consumptie – zodoende leiden tot extra emissies elders, maar een een-op-een- relatie is niet zonder meer te leggen. Wel lijkt aannemelijk dat hoe groter de krimp in Nederland is, hoe meer kans er bestaat op substantiële weglekeffecten (zie ook verderop bij het onderwerp ‘internationale dynamiek’.

Waterbedeffect

Het waterbedeffect hangt samen met de ontwikkeling van de ETS-emissies in Europa, die mede bepaald wordt door Europees beleid en beleid in andere lidstaten. In 2019 is in het Europese emissiehandelssysteem een marktstabiliteitsreserve (MSR) in werking getreden, waarbij elk jaar dat het totale aantal rechten in de zogenoemde emissierechtenbank boven de grens van 833 miljoen is, een deel (12 procent) van de rechten boven dit aantal wordt vernietigd. Extra emis- siereductie leidt in dat geval tot extra vernietiging, die door de jaar-op-jaarstapeling kan oplo- pen tot vrijwel de gehele extra reductie. In dat geval is er dus geen waterbedeffect. Zodra de ‘bank’ echter ónder de gestelde grens komt, treedt het waterbedeffect wel in werking: extra re- ductie leidt dan tot meer emissieruimte in het handelssysteem, waardoor elders of op een later moment weer meer kan worden uitgestoten en de geboekte reductie ‘verloren’ gaat. Verschil- lende studies geven een ander beeld over wanneer de rechten in de ‘bank’ onder de grens zak- ken. Sommige studies (bijvoorbeeld Bocklet & Hintermayer 2020) laten zien dat dit al voor 2030 zou kunnen optreden, andere (bijvoorbeeld Elkerbout & Zetterberg 2020) indiceren dit pas ruim na 2030. In de analyse laten we daarom zowel het effect mét als het effect zonder waterbedef- fect zien. We berekenen de omvang van het mogelijke waterbedeffect op basis van het saldo van alle effecten op activiteiten die onder het Europese emissiehandelssysteem vallen, zowel in Nederland als in andere EU-landen. Het opkopen van ETS-rechten verkleint het mogelijke water- bedeffect en wordt daarom op dit saldo in mindering gebracht.

Bij beleidsmaatregelen die invloed kunnen hebben op activiteiten in het emissiehandelssysteem is het waterbedeffect zodoende een relevant aandachtspunt. Ook hier is echter het toekomstige beleid in andere landen van belang. Wanneer in meerdere EU-landen klimaatbeleid gevoerd wordt voor ETS-activiteiten, kan het aantal rechten in de ‘bank’ langer hoog blijven, waardoor meer rechten vernietigd worden en het waterbedeffect dus langer achterwege zou blijven. Bo- vendien zal de werking van de MSR in EU-verband periodiek opnieuw worden beoordeeld, en is het denkbaar dat nadere afspraken worden gemaakt over het voorkómen van ongewenste wa- terbedeffecten.

Internationale dynamiek zal invloed hebben op Nederlandse situatie

Zoals al eerder is opgemerkt, is het tegengaan van klimaatverandering een mondiale opgave. Op dit moment zijn de beleidsvoornemens mondiaal nog niet toereikend om de doelstellingen van het Parijsakkoord te behalen. Afgesproken is dan ook dat het beleid in de komende jaren steeds ver- der zal worden aangescherpt. De Europese Raad heeft eind 2019 het doel onderschreven om als Europese Unie in 2050 klimaatneutraal te zijn. Eind 2020 heeft de Europese Commissie in mondi- aal verband aangekondigd het EU-doel voor het terugdringen van broeikasgasemissie in 2030 te verhogen van 40 procent naar ten minste 55 procent ten opzichte van 1990. Ook andere landen scherpen hun beleidsdoelen aan; zo heeft ’s werelds grootste broeikasgasuitstoter China recent ook aangekondigd klimaatneutraal te willen worden, in 2060, en is de verwachting dat de

Verenigde Staten onder president Biden zal inzetten op klimaatneutraliteit in 2050. Een groot deel van de mondiale uitstoot valt hierdoor inmiddels onder een zogeheten Net Zero-belofte in 2050- 2060.

Zodoende zal waarschijnlijk in veel landen – waaronder vermoedelijk alle EU-lidstaten – het kli- maatbeleid worden aangescherpt om de verwachte emissies in overeenstemming te brengen met de doelstellingen. Deze beleidsdynamiek zal ook gevolgen hebben voor de verwachte ontwikkelin- gen in Nederland. Het klimaatbeleid van andere landen kan in algemene zin bijvoorbeeld invloed hebben op de mondiale – en dus Nederlandse – economische groei, technologieontwikkeling of handelsprijzen van energie. Sterkere mondiale klimaatinspanningen zullen de ontwikkeling van ‘low carbon’-technologieën versnellen en de kosten ervan doen dalen. Een verminderde wereld- wijde vraag naar fossiele brandstoffen zal een dempend effect op hun mondiale handelsprijzen hebben. Wat betreft het vestigingsklimaat voor bedrijven mag verwacht worden dat steeds minder

PBL | 52

het wel of niet voeren van klimaatbeleid in een land van belang zal zijn, maar meer de mate waarin bedrijven in verschillende landen bij hun omschakeling naar emissiearme productie onder- steund worden en hoe dat gebeurt. Als bedrijven bij hun strategische beslissingen rekening hou- den met de toekomstige situatie waarin ook in andere landen een vergelijkbaar klimaatbeleid gevoerd zal worden, dan zal het fenomeen van het weglekken van emissies door nationale kli- maatmaatregelen uiteindelijk van minder belang zijn dan bij het ‘statische’ uitgangspunt in deze analyse. Dat zal vermoedelijk meer gelden voor investeringsbeslissingen met een lange afschrij- vingsduur dan voor productiebeslissingen in markten met overcapaciteit.

De aanscherping van de EU-doelstelling zal echter ook concretere invloed krijgen op de verwachte uitstoot in Nederland. Het EU-klimaatbeleidskader zal in de komende jaren op de nieuwe doelstel- ling worden aangepast. Daarbij zullen afspraken worden gemaakt die lidstaten nationaal moeten verwezenlijken, maar zal ook EU-regulering worden aangepast die direct rechtsgeldig is in Neder- land en de uitstoot zal beïnvloeden. De aanscherping zal ook beleidsaanpassingen in omringende landen tot gevolg hebben, die zullen leiden tot bijvoorbeeld (extra) veranderingen in de elektrici- teitsopwekking en -vraag in omringende landen die (letterlijk) direct verbonden zijn met die in Ne- derland.

Als basispad bij de analyse van de verkiezingsprogramma’s gebruiken we de middenwaarde van de ramingen in de Klimaat- en Energieverkenning (KEV) van 2020 (PBL et al. 2020). Dit basispad gaat uit van bestaand beleid en de concrete beleidsvoornemens per 1 mei 2020 in zowel binnen- als buitenland; we houden geen rekening met nog niet concrete aanscherpingen vanaf dat mo- ment. De internationale dynamiek in het klimaatbeleid maakt dat verwacht mag worden dat dit ba- sispad in de komende jaren door beleidswijzigingen (en wijzigingen in verwachte overige

ontwikkelingen) ingehaald zal worden. Het basispad moet dan ook niet gezien worden als een voorspelling; het is een raming op basis van de (op dat moment) geldende beleidssituatie, die jaarlijks wordt geactualiseerd. Ook de resultaten van deze analyse moeten als zodanig worden be- schouwd: toekomstige beleidswijzigingen zullen de nu ingeschatte effecten van beleidsvoorstellen van partijen beïnvloeden. Om dergelijke wijzigingen enigszins te kunnen duiden, geven we in tekstkader 4.2 enkele voorbeelden van mogelijke veranderingen die zouden kunnen optreden naar aanleiding van de recente aanscherping van het EU-reductiedoel en de doorwerking daarvan op de geschatte effecten van de partijvoorstellen. In het algemeen komt daarbij het beeld naar voren dat de nationale emissies door aanscherpingen van EU-beleid weliswaar kunnen wijzigen, maar dat die wijzigingen veelal relatief beperkt zullen zijn. De verwachting is dat hetzelfde zal gelden voor de berekende effecten van partijprogramma’s, waarbij de eerder genoemde nuanceringen rond weg- lekeffecten en het mogelijke waterbedeffect van kracht blijven.

Dit onderzoek biedt ruwe analyse met grote onzekerheden

Behalve in toekomstige beleidswijzigingen zijn er onzekerheden in andere ontwikkelingen die van invloed kunnen zijn op de toekomstige emissies. In de KEV 2020 (PBL et al. 2020) is de invloed van deze onzekerheden geschetst door middel van onzekerheidsbandbreedtes rondom de ge- raamde middenwaarden. Voor de broeikasgasemissie in 2030 bedraagt deze bandbreedte bijvoor- beeld 132 tot 155 megaton rondom middenwaarde 147 megaton. Die onzekerheden betrekken we niet in deze analyse van de verkiezingsprogramma’s, maar zijn op de uitkomsten evenzeer van toepassing als bij de resultaten van de KEV. In het bijzonder geldt dat kleine prijsverschillen van brandstoffen in de elektriciteitsmarkt tot grote wijzigingen van import of export kunnen leiden, en daardoor tot een fors onmiddellijk verschil van emissies.

Ten slotte is het voor een goede duiding van de resultaten van deze analyse van belang er reke- ning mee te houden dat de gehanteerde methode erop gericht is door middel van combinatie van soms ruwe aannames, vuistregels, bestaande analyses en modelanalyses te komen tot een repre- sentatieve inschatting van effecten van partijvoorstellen. De analyse is partieel van aard, wat wil zeggen dat de effecten per beleidsvoorstel zijn geanalyseerd en we alleen op hoofdlijnen rekening

houden met overlap en samenhang. Specifieke infrastructuurknelpunten die volgen uit de partij- programma’s zijn bijvoorbeeld niet geanalyseerd. Tijdige infrastructuurbeslissingen zijn evenwel een belangrijk aandachtspunt, zowel voor het bereiken van de beoogde emissiereducties als voor verdergaande reducties na 2030. Voor de effecten in de industrie is verondersteld dat de beno- digde infrastructuur tijdig beschikbaar is. Ook is aangenomen dat de elektriciteitsinfrastructuur tij- dig gerealiseerd kan worden. Wel is met het oog op beperkingen in de aanleg van nieuwe

transportcapaciteit de toename van windenergie in de analyse gemaximeerd op de extra elektrici- teitsvraag. Elk van de voorstellen als zodanig is beoordeeld op haalbaarheid, maar de haalbaarheid van de maatregelenpakketten als geheel is niet als zodanig beoordeeld. Naarmate meer verande- ringen in relatief beperkte tijd doorgang moeten vinden, zal dat een steeds hogere inspanning bij de beleidsuitvoering vergen. De uitvoering zal daarom met name bij de partijprogramma’s met de grootste effecten een belangrijk aandachtspunt vormen.

Dit alles maakt dat we in deze analyse weliswaar absolute getallen presenteren, maar dat er bij de interpretatie ervan geen absolute betekenis aan moet of kan worden gegeven. Omdat voor de voorstellen van alle deelnemende partijen dezelfde uitgangspunten zijn toegepast, geeft de ana- lyse wel een goede basis voor vergelijking van de partijprogramma’s. Gegeven de onzekerheden, zijn kleine verschillen tussen partijen te beschouwen als weinig betekenisvol.

Tekstkader 4.2 Potentieel effect op effecten verkiezingsprogramma’s van de ophoging