De huidige situatie: wat gebeurt er nu?
Er zijn op dit moment verschillende beleidsinstrumenten die gemeenten, grondeigenaren en ontwikkelaars moeten aanzetten tot transformatie of tijdelijke invulling van gebouwen of ter- reinen. Er is allereerst een financiële stimulans: een fonds om woningbouw in transformatie- gebieden te versnellen. In februari 2019 gaf minister Ollongren (BZK) het startsein voor de Transformatiefaciliteit: een revolverend fonds van 38 miljoen euro, om woningbouw in stede- lijke transformatiegebieden te versnellen. Vanuit dit fonds komen er in de voorfase van transformatieprojecten (zoals bij de transformatie van oude bedrijventerreinen en kantoor- parken) leningen beschikbaar. Gemeenten die transformatie willen stimuleren, kunnen op dit moment ook ondersteuning en begeleiding krijgen van het Expertteam Woningbouw van de
Rijksdienst voor ondernemend Nederland (RvO), die advies kunnen geven over het toepas- sen van bouwkundige wet- en regelgeving, financiering en projectorganisatie.
Ook loopt bij het ministerie van BZK sinds begin 2019 de ‘Stimuleringsaanpak Flexwonen’, een programma waarin met gemeenten, provincies en kennispartners wordt samengewerkt om barrières bij de realisatie van tijdelijke woonprojecten te identificeren en waar mogelijk weg te nemen. Vanuit dit programma worden met enige regelmaat onderzoeken uitgezet en ook voor het realiseren van flexwoningen kunnen gemeenten ondersteuning vragen van het Expertteam Wonen van RvO. In het kader van deze aanpak is in 2020 besloten om flexwo- ningen vrij te stellen van de verhuurderheffing en het afwijken van het bestemmingsplan op te rekken van 10 naar 15 jaar voor tijdelijke woningen. Sinds 1 juli 2016 zijn er bovendien steeds meer mogelijkheden bijgekomen om woningen tijdelijk te huren of te verhuren. Het doel hiervan is om verhuurders te bewegen leegstaande panden gemakkelijker tijdelijk te verhuren en te zorgen voor meer doorstroming.
Gemeenten hebben verder nog verschillende instrumenten om leegstand aan te pakken of transformatie te faciliteren. Ze kunnen met transformatiebeleid of een leegstandverordening de spelregels voor transformatie en leegstand bepalen (VNG 2021). Zo kunnen gemeenten bepalen of een ruimte die getransformeerd wordt naar woonruimte moet voldoen aan de ei- sen voor nieuwbouw of niet. Bij het verlenen van bouwvergunningen kunnen gemeenten ook ontheffingen geven van specifieke voorschriften. Dit maakt het mogelijk om lokaal en ge- bouw-specifiek maatwerk te leveren. Ook in het opstellen van bestemmingsplannen is het mogelijk om een zekere mate van flexibiliteit in te bouwen, door het maken van globale plannen of het opnemen van afwijkingsbevoegdheden (art. 2.12, lid 1 onder a, sub 1 Wabo). Gemeenten kunnen binnen een bestemmingsplan een andere bestemming mogelijk maken voor een gebouw door een nieuw postzegelbestemmingsplan op te stellen of juist in één keer in alle aangegeven bestemmingsplannen een bestemming te wijzigen met een paraplube- stemmingsplan. Met het ingaan van de Omgevingswet kan er met een reguliere procedure afgeweken worden van het omgevingsplan (Informatiepunt Omgevingswet 2021). Het is nu en in de toekomst voor gemeenten dus op verschillende manieren mogelijk om de voorwaar- den te creëren om gebieden of gebouwen te transformeren.
Wat willen partijen: slimmer (tijdelijk) gebruik van gebouwen en terreinen stimuleren
De politieke partijen doen verschillende voorstellen om slimmer gebruik van leegstaande percelen of gebouwen te stimuleren. Het (tijdelijk) transformeren van bruikbare gebouwen en terreinen kan een bijdrage leveren aan het terugdringen van de woningnood. Dit komt volgens partijen echter nog onvoldoende van de grond. Aangedragen maatregelen zijn in drie typen in te delen. Allereerst stellen partijen voor om transformatie of gebruik van inno- vatieve concepten financieel aantrekkelijker te maken door gerichte subsidies. Ten tweede stellen partijen voor het instrumentarium uit te breiden waarmee gemeenten kunnen aanstu- ren op transformatie en tijdelijk gebruik. Ten derde zou het waarborgen van een constante vraag naar modulaire en verplaatsbare woningen de bouwsector een innovatie-impuls kun- nen geven.
Het is belangrijk om hier te vermelden dat de ideeën van de partijen over transformatie of tijdelijke invulling van gebouwen meestal een meervoudige doelstelling hebben. Enerzijds wordt aangegeven dat transformatie of invulling potentieel extra woonruimte kan opleveren, anderzijds geven partijen regelmatig aan dat de ‘winst’ in aantallen woningen naar verwach- ting marginaal zal zijn. Echter kleeft er volgens de politieke partijen vaak een interessante ‘bijvangst’ aan het stimuleren van dergelijke initiatieven, die dikwijls belangrijker wordt ge- vonden dan puur het creëren van woningen. Te denken valt aan ‘leefbaarheidsopbrengsten’, zoals bij het opwaarderen van onderbenutte of vervallen delen van de stedelijke omgeving, of het tegengaan van een vervallen beeld in winkelstraten van kleinere gemeenten. Ook
PBL | 112
genoemd worden mogelijke ‘sociale bijvangsten’ bij projecten waar actief wordt gestuurd op het huisvesten van gecombineerde doelgroepen, zoals statushouders en studenten, of oude- ren en jongeren. De hoop is dat het combineren van deze doelgroepen kan bijdragen aan participatie in maatschappelijke taken zoals integratie en zorg.
Welke effecten en uitdagingen zijn er te verwachten?
Onderzoek van het PBL uit 2016 wijst uit dat meer opbrengst te verwachten is van transfor- matie van onderbenutte bedrijventerreinen dan van panden (Van Duinen et al. 2016). Of de transformatie voldoende nieuwe woonlocaties binnen bebouwd gebied kan opleveren, hangt sterk af van de ontwikkeling van de vraag in relatie tot de plek: in perifere regio’s biedt transformatie voldoende woonlocaties maar ontbreekt wellicht de vraag, en in regio’s zoals Amsterdam, Den Haag, Zaanstreek en Arnhem/Nijmegen zijn er te weinig te transformeren locaties. Overigens is de financiële haalbaarheid vervolgens sterk afhankelijk van vooral aan- vangsrendementen en huurprijzen (Doelwijt & Rijken 2017). Bij stijgende huurprijzen en stij- gende kantoren- en winkelleegstand, wordt het transformeren naar woningen dus
interessanter en zo’n prijsstijging zal naar verwachting meer eigenaren aanzetten om over te gaan tot transformatie. Tot nu toe lijkt de coronacrisis beperkt impact te gaan hebben op de kantoorvastgoedmarkt, doordat er de laatste jaren flinke restricties golden op nieuwbouw voor kantoren (Van Leeuwen & Verwoerd 2020). Winkelleegstand in binnensteden zal naar verwachting, ook door de impact van de coronacrisis, de komende jaren wel toenemen, waardoor een bestaande trend wordt versneld (Evers et al. 2020). Door de vorm, afmeting en lichtinval kunnen overigens niet zomaar alle lege winkels getransformeerd worden naar een woning; naar schatting 40 procent van de leegstaande winkels is geschikt als woon- ruimte (Lanting et al. 2020). Dat is nog los gezien van de locatie: niet overal is de vraag naar woningen zo groot dat winkels naar woningen getransformeerd zullen worden. Maar wo- ningbouw kán de vitaliteit van de binnenstad een impuls geven. Functiemenging – ook in tijd – door wonen en winkelen te combineren, is een manier om een gebied veerkrachtig te hou- den (Evers et al. 2020).
De politieke partijen stellen ook voor om in te zetten op tijdelijk gebruik van gebouwen en terreinen, met name door daar gericht subsidie voor te verstrekken en door het voortzetten van de stimuleringsaanpak Flexwonen die nu wordt uitgevoerd door het ministerie van BZK. Onderzoek van het PBL uit 2020 wijst uit dat er veel locaties zijn te vinden die mogelijk be- schikbaar zijn voor het bouwen van tijdelijke woningen (Groot et al. 2020). Het toestaan van tijdelijke woningbouw in vooral buitenstedelijke gebieden zou in theorie kunnen zorgen voor meer en snellere ontwikkeling van betaalbare woonruimte en kan daarmee op de korte ter- mijn een bijdrage leveren aan het oplossen van krapte op de woningmarkt. Ongeveer de helft van de woningcorporaties heeft plannen voor tijdelijke flexibele woningen (Aedes 2020). Desondanks blijft het aantal gerealiseerde flexwoningen tot op heden achter bij de geformuleerde doelstelling van dit kabinet. Er liggen vaak concurrerende ruimteclaims op lo- caties. Het beschikbaar stellen van deze (vaak buitenstedelijke) locaties voor flexwoningen is een politieke keuze en daar brengen de voorstellen van de partijen geen verandering in. Dit wijkt in weinig opzichten af van politieke overwegingen voor het vrijmaken van locaties voor permanente woningbouw. Het gebruiken van locaties voor tijdelijke woningen is in theorie mogelijk iets gemakkelijker omkeerbaar dan wanneer locaties worden bebouwd met perma- nente woningen, maar dat geldt steeds minder als de tijdelijke voorziening grootschaliger wordt: de huisvesting van huishoudens vraagt ook altijd om aanleg van infrastructurele voorzieningen.
De voorstellen van politieke partijen voor innovatie en transformatie van de woningmarkt be- treffen geen zeer grote wijzigingen ten opzichte van het huidige beleid. Het wegnemen van financiële barrières en vertragende regelgeving zou in gevallen waar alle andere voorwaar- den meezitten (geen milieueffectrapportage nodig, geen bezwaren van omwonenden)
mogelijk een snelheidswinst of een efficiëntieslag teweegbrengen. Toch blijft het in veel ge- vallen te verwachten dat bestaande gebouwen en reeds bebouwde locaties zich nog altijd moeilijker laten ontwikkelen dan nieuwe locaties (Van Duinen et al. 2016). En bij onbe- bouwde terreinen heeft inzet voor permanente bewoning de voorkeur om structureel bij te dragen aan het woningaanbod. De inzet van tijdelijke flexwoningen tijdens de bouw of tij- dens transformatie kan een kleine, tijdelijke winst in de woningvoorraad opleveren. Enige terughoudendheid in de verwachtingen van transformatie en innovatieve concepten lijkt op zijn plaats. Deregulering en koerswijzigingen kunnen conflicteren met de uitgangs- punten van zorgvuldige planning, het kwaliteitsniveau van woningen, of zekerheden van ei- genaren en huurders. Koersveranderingen in bestemmingen kunnen vele belangen raken en de betrouwbaarheid van de overheid aantasten. Grote ambities kunnen nadelig uitpakken. Anderzijds kan het benutten van kansen wellicht meer opleveren dan wat extra woonruimte: leefbaarheidsoverwegingen spelen dan ook een belangrijke rol in de onderbouwingen van partijen bij de aangedragen maatregelen.