Huidig beleid: hoe zit het nu?
In artikel 22 van de Grondwet (Gw) is bepaald dat de bevordering van voldoende woongele- genheid voorwerp van zorg is van de overheid. Na de Tweede Wereldoorlog stuurde het Rijk lange tijd zelf op het aantal beschikbare en betaalbare woningen. Met de implementatie van de ‘Hervormingsagenda Woningmarkt’ in 2013 is die resultaatverantwoordelijkheid echter grotendeels gedecentraliseerd naar gemeenten. Het Rijk is systeemverantwoordelijke; de mi- nister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelatie (BZK) is aangewezen om te sturen op een betere structurering van en samenhang in de deelmarkten die bij de woningbouw be- trokken zijn (Rli 2016). Denk daarbij aan de koopwoningmarkt, de huurwoningmarkt, de hy- potheekmarkt, de financiële markt en de bouwsector. Bij het zorgen voor meer
woningaanbod zijn zodoende verschillende bestuurslagen betrokken. In 2020 heeft het mi- nisterie van BZK intensief overlegd met alle provincies om de landelijke bouwopgave voor de komende tien jaar te vertalen naar regionale opgaven (Rijksoverheid 2020a). Zo weten alle partijen welk deel van de opgave binnen het onderhavige grondgebied gerealiseerd moet worden.
Voor een aantal gemeenten en regio’s is de precieze invulling van de bouwopgave verder uit- gewerkt in zogenoemde woondeals. Deze deals bestaan uit meerdere onderdelen met eigen afspraken, waaronder de aanpak van knelpunten die versnelling van de woningbouw in de weg staan (Rijksoverheid 2020b). Er is bijvoorbeeld een aantal concrete locaties aangewezen waar versneld woningen worden gebouwd. De woondeals bevatten verder afspraken over de (regionale) behoefte aan plancapaciteit en gerichte acties op de aanpak van de gevolgen van krapte op de woningmarkt. Als het gemeentebestuur er niet in slaagt om voldoende wonin- gen te realiseren, of wanneer lokale plannen niet binnen de regionale plannen passen, kun- nen de provincie en het Rijk bijsturen. Zij hebben hiervoor verschillende beleidsinstrumenten tot hun beschikking, waaronder de proactieve aanwijzing (art. 4.2 en art. 4.4 Wro), de reac- tieve aanwijzing (art. 3.8 lid 6 Wro) en het inpassingsplan (art. 3.26 en art. 3.28 Wro). De minister van BZK kan gemeenten bijvoorbeeld verplichten om op een specifieke locatie een bepaald aantal nieuwbouwwoningen te bouwen. Hiermee heeft de minister in het vergroten van het woningaanbod een zeer krachtig beleidsinstrument in handen. In de praktijk wordt
PBL | 102
deze bevoegdheid niet ingezet; in de afgelopen 30 jaar heeft geen enkele minister die ver- antwoordelijk is voor het woondossier er gebruik van gemaakt.
Het bijbouwen van woningen heeft een directe impact op andere ruimtelijke beleidsdossiers. Als op een braakliggend terrein woningen worden gerealiseerd, is dat terrein bijvoorbeeld niet langer beschikbaar voor een zonne- of windpark, en andersom. Gemeenten voeren hun resultaatverantwoordelijkheid voor de woningbouw daarom altijd uit in afstemming met het Rijk en de provincie waar zij deel van uitmaken. De verantwoordelijkheidsverdeling tussen de drie overheden is grotendeels vastgelegd in het Besluit ruimtelijke ordening (Bro). Het Rijk is bijvoorbeeld verantwoordelijk voor het infrastructuur- en mobiliteitsbeleid van de Rijksnetwerken en voor de hoofdnetwerken voor energie (Rli 2016). En provincies voeren re- gie over de integratie en afweging van ruimtelijke opgaven van (boven)regionaal belang; zij mogen zelf bepalen hoe zij hier invulling aan geven. De verschillende bestuurslagen hebben elkaar zodoende nodig om de beleidsdoelen die betrekking hebben op de fysieke inrichting van Nederland te realiseren. Daarbij is ‘decentraal wat kan, centraal wat moet’ steeds het uitgangspunt (Code Interbestuurlijke Verhoudingen, 2013).
Wat willen partijen: een minister van Wonen, Volkshuisvesting of VROM
Alle zes partijen stellen een herziening van de (inter)bestuurlijke verhoudingen voor. Zij streven bij het vergroten van het woningaanbod naar meer regie door het Rijk onder leiding van een minister van Wonen, Volkshuisvesting of VROM. Dit nieuwe ministerie gaat allereerst duidelijke kaders stellen inzake het aantal woningen dat de komende jaren in verschillende gemeenten of regio’s aan de woningvoorraad toegevoegd moet worden, en gaat eventueel ook kwalitatieve eisen stellen zoals de opdracht om te bouwen voor specifieke doelgroepen. Daarnaast is de nieuw aan te stellen minister resultaatverantwoordelijk als de afgesproken bouwopgave niet gerealiseerd wordt. De door ons gesproken vertegenwoordigers van par- tijen benadrukten dat dit niet betekent dat de minister een ‘superwethouder’ is die door het land trekt om bijvoorbeeld bouwlocaties aan te wijzen. Dat blijft, in ieder geval in eerste in- stantie, de eigen verantwoordelijkheid van gemeenten en provincies. Pas als achteraf blijkt dat niet wordt voldaan aan de doelstellingen grijpt de minister in. Partijen hebben nog niet tot in detail uitgewerkt hoe dat ‘ingrijpen’ eruitziet. Vooralsnog is het de bedoeling dat dit op basis van het huidige beleidsinstrumentarium geschiedt, waarbij de minister bijvoorbeeld zelf bouwlocaties gaat aanwijzen.
In onze gesprekken met de partijen werden naast de wens voor meer regie door het Rijk om het woningentekort aan te pakken, twee aanvullende redenen genoemd voor een zelfstan- dige minister van Wonen, Volkshuisvesting of VROM. Een minister die zich specifiek richt op het woondossier zou volgens de door ons gesproken deskundigen allereerst meer kennis en tijd hebben om zich in het beleidsdossier te verdiepen en zodoende betere beslissingen (kun- nen) nemen. Een tweede argument voor een aparte minister voor Wonen of Volkshuisvesting is het bevorderen van integraal bestuur. De meeste partijen willen terug naar één minister die alle ruimtelijke vraagstukken integraal oppakt. In het eerste kabinet-Rutte verviel dit mi- nisterie en werd de portefeuille Wonen ondergebracht bij het ministerie van BZK. Hierdoor wordt ruimtelijk beleid volgens de partijen niet meer integraal afgestemd, waardoor onvol- doende rekening wordt gehouden met beperkingen in de beschikbare ruimte. De nieuwe mi- nister moet er volgens onze gesprekspartners daarom voor zorgen dat in de verdeling van de beschikbare ruimte samenhangende besluiten worden genomen en dat nationale ruimtelijke belangen op het hoogste politieke niveau gewaarborgd worden.
Welke effecten en uitdagingen zijn er te verwachten?
Op hoofdlijnen verwachten de politieke partijen dat meer regie door het Rijk, waaraan invul- ling wordt gegeven met de oprichting van een ministerie van Wonen, Volkshuisvesting of VROM, drie effecten heeft: 1) het Rijk kan intensiever sturen op de woningbouw, 2) daarvoor
komt meer kennis en tijd beschikbaar, en 3) ruimtelijke belangen kunnen integraal afgewo- gen worden.
Het is echter niet zeker dat deze effecten daadwerkelijk optreden. Doordat het Rijk al sys- teemverantwoordelijk is voor de beleidsdossiers ruimtelijke ordening en wonen, heeft het nu al verregaande instrumenten om het woningaanbod te vergroten of anderen hiertoe in staat te stellen. Dit is onder andere vastgelegd in de Wet ruimtelijke ordening (Wro), de Crisis- en herstelwet (Chw), de Omgevingswet (Ow) en de Woningwet (Ww). Hoe de systeemverant- woordelijkheid wordt ingevuld, is (grotendeels) afhankelijk van de rol die de verantwoorde- lijke minister voor zichzelf ziet weggelegd en de mate waarin de Tweede Kamer daarop bijstuurt. Niet iedere minister zal bijvoorbeeld (even snel) bereid zijn om de wet, de huidige rolverdeling en/of het daarvoor beschikbare beleidsinstrumentarium aan te passen. Het heb- ben van systeemverantwoordelijkheid, betekent dus nog niet automatisch dat deze ingezet worden. Er is nu al meer centrale regie op het systeem mogelijk dan in praktijk wordt ge- bracht.
Meer regie door het Rijk kan ook gerealiseerd worden door het Rijk (meer) resultaatverant- woordelijk te maken. De zes politieke partijen willen hier invulling aan geven door het Rijk intensiever dan nu te laten sturen op het aantal woningen dat aan de voorraad toegevoegd moet worden. Lokale overheden blijven als het aan hen ligt primair verantwoordelijk voor het halen van deze doelstellingen. Van de minister wordt verwacht dat hij er met name via com- municatie, via overtuiging, in slaagt om de woningbouw te bevorderen. De minister kan bij- voorbeeld intensiever sturen door verplichtende prestatieafspraken te maken met lokale overheden en andere betrokkenen, in bijvoorbeeld woondeals (Studiegroep Interbestuurlijke Verhoudingen 2020). Het huidige instrumentarium biedt hiertoe al mogelijkheden. De minis- ter kan daaruit zijn aanwijzingsbevoegdheid gebruiken of zélfs een rijk-inpassingsplan voor woningbouw maken. Ook hier geldt echter dat de manier waarop hier invulling aan wordt ge- geven afhankelijk is van de rol die de verantwoordelijke minister voor zichzelf ziet weggelegd en de mate waarin de Tweede Kamer daarop bijstuurt. Voor het intensiever sturen op resul- taten is een speciale minister van Wonen, Volkshuisvesting of VROM een noodzakelijke noch voldoende voorwaarde. Een verdergaande resultaatverantwoordelijkheid of een minder brede portefeuille kan motiveren om intensiever bij te sturen, maar is geen garantie dat er meer of sneller woningen gebouwd worden.
Door een nieuw ministerie op te richten, hopen partijen bovendien te bereiken dat er meer kennis en tijd beschikbaar komt voor ruimtelijke dossiers zoals woningbouw. De zes partijen hebben niet aangegeven dat zij bereid zijn om extra geld beschikbaar te stellen om het amb- tenarenapparaat uit te breiden. Hierdoor komen er dus niet meer ambtenaren, en dus geen extra kennis of tijd, beschikbaar om (versneld) in te zetten op meer woningaanbod. Wel zou een specifiek voor de ruimtelijke dossiers verantwoordelijke minister de ambtelijke staf en de decentrale overheden intensiever kunnen sturen dan nu gebeurt door een meer algemene minister. Veel zal echter wederom afhangen van hoe die rol ingevuld en uitgevoerd zal wor- den. Of de minister zich hiertoe geroepen voelt en of dit het gewenste effect heeft, is in be- langrijke mate afhankelijk van de politieke ruimte, niet van de departementale organisatie. Bovendien kan bijvoorbeeld ook een staatssecretaris deze verantwoordelijkheid op zich ne- men. Alleen voor het juridisch bijsturen van decentrale overheden is de inzet van de minister onontbeerlijk. Dit kan onder andere door het stellen van ‘algemene regels’ in een ministeriële regeling en middels de proactieve aanwijzing (zie art. 4.4 Wro). Let wel, een proactieve aan- wijzing mag niet vereenzelvigd worden met het daadwerkelijk starten van de woningbouw, en ook hier geldt dat dit niet alleen via een speciaal ministerie kan worden georganiseerd. Ten slotte zou een minister die verantwoordelijk is voor (een groot deel van) de ruimtelijke dossiers meer omhanden en zodoende minder tijd beschikbaar kunnen hebben dan een alge- mene minister.
PBL | 104
De politieke partijen denken met de oprichting van een ministerie van Wonen, Volkshuisves- ting of VROM zoals gezegd niet alleen het woningaanbod (versneld) te vergroten, maar ook integraal bestuur te bevorderen. Dat is echter geen sinecure. Als, in tegenstelling tot wat nu gebruikelijk is, op rijksniveau (strategische) integrale beslissingen worden genomen, bete- kent dat niet zondermeer dat deze op decentraal niveau invulling krijgen en/of ingebed wor- den in voor burgers bindende wettelijke kaders zoals het bestemmingsplan, laat staan dat die bestemmingen vervolgens door private partijen zondermeer worden gerealiseerd. Het op- lossen van ruimtelijke vraagstukken gaat immers vaak gepaard met maatwerk, omdat niet iedere gemeente of regio voor dezelfde opgave(n) staat (Studiegroep Interbestuurlijke en Fi- nanciële Verhoudingen 2020). Tot slot is het in het kader van de huidige wens voor een inte- graal ministerie voor Wonen en andere ruimtelijke dossiers goed te realiseren dat er in het verleden ook kritiek was op het ministerie van VROM (WRR 1998; Zoete 1997). De effectivi- teit van integrale beslissingen hing in het verleden bijvoorbeeld sterk af van het al dan niet bestaan van meekoppelende belangen, zoals landbouw en volkshuisvesting (WRR 1998). Het is daarom de vraag of een minister van Wonen, Volkshuisvesting of VROM door integraal be- stuur meer woningaanbod weet te realiseren. Uit bovenstaande blijkt dat er twijfel bestaat aan zowel de noodzakelijkheid als aan de vraag of dit voldoende soelaas biedt. Dat sluit ech- ter niet uit dat andere doelen die met meer integraal bestuur nagestreefd worden, zoals een betere ordening van de schaarse ruimte, wél kunnen worden gerealiseerd.