Nationale broeikasgasemissies bij elke partij omlaag
Alle deelnemende partijen doen voorstellen die de uitstoot in 2030 verder omlaag brengen dan in het basispad. De mate waarin dit gebeurt, verschilt sterk. Het programma van het CDA brengt de nationale emissies terug met ongeveer 29 megaton ten opzichte van het basispad, de pro-
gramma’s van D66 en GroenLinks met ongeveer 58 respectievelijk 65 megaton. De ChristenUnie, SP en PvdA zitten daar tussenin, met respectievelijk ongeveer 41, 43 en 47 megaton.
Bij alle partijen maakt de bijdrage door emissiereductie in de industrie het grootste deel uit van de totale nationale reductie. Daarbij geldt wel dat dit deels wordt veroorzaakt doordat het effect van de recent ingevoerde CO2-heffing in de industrie in het basispad nog niet was meegerekend. De
bijdrage van andere sectoren verschilt tussen partijen. Bij het CDA en GroenLinks wordt de één na hoogste bijdrage behaald in de gebouwde omgeving, bij de ChristenUnie, D66 en PvdA in de mobi- liteitssector, en bij de SP in de landbouw.
Nationale effecten buiten landsgrenzen deels tenietgedaan
Een belangrijke kanttekening bij deze nationale percentages is dat bij de vier partijen met het hoogste nationale reductiepercentage (GroenLinks, D66, PvdA en SP), een deel van de binnen- landse reductie leidt tot een toename van emissies buiten de landsgrenzen. De effecten van de voorgestelde maatregelen op mondiale emissies – waarom het bij het tegengaan van klimaatver- andering de facto gaat – liggen daardoor in de analyse dichter bij elkaar dan de nationale. In fi- guur 4.1 worden de mondiale emissiereducties en de bijbehorende bandbreedtes aangegeven met een balkje naast de nationale reducties. Welke effecten in deze analyse bij de mondiale effecten worden meegenomen staat uitgelegd in bijlage D. In bijlage B staat een specifiek getallenvoor- beeld voor de wisselwerking tussen broeikasgasemissies, weglekeffecten en het mogelijke water- bedeffect.
Zoals in de inleidende paragraaf van dit hoofdstuk is beschreven, gaan we uit van een bevroren beleidsbeeld ten aanzien van andere landen, terwijl de dynamiek in het internationale klimaatbe- leid een belangrijke invloed kan hebben op de berekende effecten op mondiale emissies en wegle- keffecten kan verkleinen. Dat betekent dat de mondiale effecten met enige nuancering geduid moeten worden. Desondanks blijft het internationale speelveld voor effectief klimaatbeleid een be- langrijk aandachtspunt vormen. Als het beleid in een land voor bedrijven ten opzichte van concur- renten te hoge kosten met zich brengt of als te onbetrouwbaar wordt beschouwd, is het risico op desinvesteringen en uiteindelijk productieverplaatsingen reëel. Gegeven de beleidsdruk die de pro- gramma’s van D66, GroenLinks, PvdA en SP op industriebedrijven leggen om binnen een korte tijdsspanne sterk te verduurzamen, moeten substantiële weglekeffecten als risico onder ogen wor- den gezien.
Alle partijen reduceren het meest in de sectoren die (ook) gereguleerd worden door het Europese emissiehandelssysteem (met name de grote industrie, voor GroenLinks ook de elektriciteitssector). Voor deze emissies bestaat het risico dat deze via het waterbedeffect in het handelssysteem teniet worden gedaan. De SP, en in mindere mate D66, houdt in zijn maatregelen met deze interactie re- kening door de opkoop van ETS-rechten. Zoals eerder aangegeven is echter onduidelijk of het wa- terbedeffect in 2030 weer actief zal zijn. We geven daarom uitkomsten voor de situatie met en zonder waterbedeffect.
De voorstellen van D66, SP, PvdA en GroenLinks kunnen naast het waterbedeffect tot substantiële weglekeffecten leiden van emissies naar het buitenland, doordat deze partijen de lasten verhogen voor binnenlandse bedrijven die concurreren op internationale markten. De veronderstelling is dat deze bedrijven hierdoor in Nederland hun productie zullen verminderen of staken, terwijl de pro- ductie (en de bijbehorende emissie) elders – waar de ruimte hiertoe binnen het klimaatbeleid be- staat – toeneemt en er per saldo mondiaal dus geen emissiereductie optreedt.
Behalve in de industrie (voor elk van deze partijen) geldt dit bij GroenLinks ook nadrukkelijk voor de elektriciteitsproductie, waar productieverplaatsingen via het internationaal verbonden elektrici- teitsnetwerk zeer snel en eenvoudig kunnen plaatsvinden. Het samenspel van waterbedeffect en weglekeffect kan er bij weglekken naar buiten Europa paradoxaal genoeg zelfs toe leiden dat mon- diale emissies juist toenemen.
PBL | 64
Ook bij voorstellen voor het aantal landbouwdieren in Nederland kan sprake zijn van (gedeeltelijk) weglekken van het klimaateffect, maar dit effect is in de analyse niet gekwantificeerd, en derhalve niet in de mondiale effecten meegenomen. De kans op weglekken bij krimp van de veestapel is toegelicht in tekstkader 4.1. In hoofdstuk 5 wordt per partij aangegeven welke nationale emissie- effecten via krimp van de veestapel worden bereikt, en wordt ook geduid wat de afname van de consumptie van dierlijke producten is. Daaruit volgt dat bij de SP, de PvdA en het CDA de con- sumptie nagenoeg niet verandert, terwijl die bij D66, GroenLinks en de ChristenUnie afneemt. Met name voor de SP, de PvdA, D66 en GroenLinks geldt dat de krimp van de veestapel groter is dan de verandering van de consumptie van dierlijke producten, waardoor er een gerede kans is op weglekeffecten naar het buitenland. Ook de effecten van de veranderingen van de Nederlandse voedselconsumptie zijn niet in de mondiale effecten meegenomen.
Alle partijen zetten ten slotte in op het terugdringen van emissies bij de lucht- en zeescheepvaart – die niet tot het nationale emissietotaal worden gerekend, maar wel bijdragen aan klimaatveran- dering. Deze effecten worden meegerekend in het mondiale effect.
Ook emissies in ESR sectoren bij elke partij omlaag
Nederland heeft in Europees verband (op basis van de Effort Sharing Regulation, ESR) een bin- dende doelstelling voor het reduceren van emissies die buiten het Europese emissiehandelssys- teem vallen. De opgave beslaat zodoende grofweg de emissies uit de gebouwde omgeving,
mobiliteit, landbouw en kleine industrie. De ESR geeft lidstaten een (aflopend) emissieplafond voor elk van de jaren tussen 2021 en 2030, waartussen onderling uitgewisseld mag worden. De facto is hierdoor sprake van een cumulatief emissiebudget voor het decennium. Naast de reductie in 2030 is daarom ook het reductietraject van belang, waarbij eerdere reducties meer bijdragen aan het doel dan latere. De huidige Nederlandse ESR-doelstelling bedraagt 36 procent reductie in 2030 ten opzichte van de emissies in 2005, maar deze zal vermoedelijk worden aangepast als onderdeel van de aanscherping van de Europese klimaatambitie. Wanneer de Nederlandse opgave weer 6 procent boven het EU-gemiddelde zou komen te liggen, is op basis van het impactasssessment van het Europese klimaatplan een toekomstige Nederlandse opgave van 45 procent reductie denk- baar. Tabel 4.4 laat zien dat het percentage van 36 procent in 2030 bij uitvoering van de pro- gramma’s bij elk van de partijen ruim bereikt wordt, maar het denkbare percentage bij de aangescherpte doelstelling bij sommige partijen niet.
Tabel 4.4 Emissiereductie in ESR-sectoren in 2030 ten opzichte van 2005
Basispad CDA D66 GL SP PvdA CU
Reductie ESR-sectoren ten
opzichte van 2005 -31% -41% -54% -55% -43% -47% -47%
Hernieuwbare energie
Alle partijen laten het aandeel hernieuwbare energie in 2030 stijgen ten opzichte van het basispad. Tabel 4.5 laat zien dat de stijging varieert tussen rond de 10 procentpunt (PvdA, SP, CDA en ChristenUnie) tot rond 20 procentpunt (D66 en GroenLinks). Het aandeel stijgt bij elke partij zowel door een toename van het totale verbruik van hernieuwbare bronnen, als een afname van het eindverbruik van energie. De belangrijkste bijdragen komen van verplichte bijmenging van bio- brandstoffen (alle partijen behalve GroenLinks) en biogas in het gasnet (CDA en GroenLinks), om- gevingswarmte door verplichting van (hybride) warmtepompen (met name GroenLinks en D66) en toename van hernieuwbare elektriciteit (vooral GroenLinks, D66 en ChristenUnie). Daarnaast neemt bij elke partij het eindverbruik van energie af door verduurzamingsmaatregelen, en bij de SP, GroenLinks, D66 en de PvdA tevens door de verplaatsing van industriële activiteiten naar het buitenland. Hierdoor stijgt niet alleen de teller, maar daalt ook de noemer van het aandeel her- nieuwbare energie.
Tabel 4.5 Aandeel hernieuwbare energie in 2030
Basispad CDA D66 GL SP PvdA CU
Aandeel hernieuwbare
energie 2030 25% 35% 44% 46% 35% 34% 38%
Verdeling reductieopgave over de tijd varieert
In figuur 4.2 laten we de berekende emissiereductie in 2030 zien in relatie tot die in het basispad14
en tot de opgave om in 2050 klimaatneutraal te worden (en nemen we voor de volledigheid het huidige doel van 95 procent reductie uit de Klimaatwet op). Uit deze figuur komt naar voren dat met de berekende reducties, het maatregelenpakket van het CDA de nationale emissies terug- brengt tot ongeveer 46 procent ten opzichte van 1990, terwijl het pakket van D66 tot circa 60 pro- cent en dat van GroenLinks tot circa 63 procent reductie leiden. De ChristenUnie, SP en PvdA zitten daar tussenin, met respectievelijk circa 52, 53 en 55 procent. Gegeven dat in deze cijfers een stapeling plaatsvindt van de onzekerheden in het basispad met die in de onderhavige analyse, geldt voor deze effecten des te meer dat ze slechts een indicatie vormen, en door onzekerheid eenvoudig één of meerdere procenten hoger of lager kunnen liggen.
De reductie die tot 2030 wordt bereikt, geeft direct aan welke opgave na 2030 nog resteert als Ne- derland, net als de Europese Unie als geheel, in 2050 klimaatneutraal beoogt te zijn. De discussie over een verstandige verdeling van de opgave over de tijd kent echter verschillende invalshoeken. Aan de ene kant legt, zoals eerder in dit hoofdstuk beschreven, een eerdere diepere reductie een kleiner beslag op het mondiale emissiebudget, wat meer tijd biedt om later of elders de laatste – wellicht moeilijkste en duurste – emissies terug te dringen of tegenslagen op te vangen. In het Pa- rijsakkoord wordt daarbij gesproken over de gedeelde maar gedifferentieerde verantwoordelijkhe- den van landen, en wordt van elke ondertekenaar de hoogst mogelijke ambitie gevraagd in zijn nationaal bepaalde bijdrage. Dat pleit dus voor ‘hoe sneller, des te beter’. Aan de andere kant kun- nen zich, wanneer daar op wordt ingezet, in de toekomst (bijvoorbeeld technologische)
14 Als basispad bij deze analyse geldt de raming uit de KEV 2020. Opgemerkt wordt dat het effect van de nationale
CO2-heffing in de industrie, die per 1 januari in werking is getreden, geen onderdeel van dit basispad vormt. Conform
de Klimaatwet worden de reducties getoond exclusief effecten op landgebruiksemissies. Alle partijen reduceren de landgebruiksemissies met circa 1-2 megaton. De reductiepercentages inclusief landgebruik liggen enkele tienden pro- centen hoger. Alleen bij het CDA zou bij inclusie van landgebruiksemissies de afronding veranderen, en de reductie dan 47 procent bedragen ten opzichte van 1990.
PBL | 66
ontwikkelingen voordoen die het juist gemakkelijker of goedkoper kunnen maken te reduceren. Dat pleit voor ‘niet te snel’ (waarbij die technologische ontwikkelingen juist minder snel gaan als elk land deze redenering zou volgen). Ook kan een evenwichtige verdeling van de ‘last’ over de tijd een overweging zijn. Op dit moment is echter geen informatie beschikbaar over het verloop van de lasten over de tijd bij verschillende reductiescenario’s die zijn toegespitst op de Neder- landse situatie.
Om toch een indicatie te geven van de relatieve verdeling van de opgave over de tijd die de partij- voorstellen impliceren, vergelijken we in figuur 4.3 het tempo per partij in het decennium tot 2030 met het daaruit volgende tempo dat gemiddeld na 2030 nodig zal zijn om in 2050 klimaatneutraal te zijn.15 Het reductietempo is gegeven in procentpunt per jaar ten opzichte van 1990. Voor het
jaar 2020 is het gemiddelde genomen van de KEV-ramingen Hoog en Laag.
Bij een reductie van 49 procent in 2030 ligt het gemiddelde tempo tussen nu en 2030 en het ge- middelde tempo daarna gelijk. Opgemerkt moet worden dat door de impact van de coronapande- mie de emissie in het jaar 2020 lager lag dan anders het geval zou zijn geweest, waardoor het reductietempo in het decennium 2010-2020 wat hoger ligt. De figuur laat duidelijke verschillen tussen de partijen zien. Bij het CDA zou het tempo na 2030 nog wat verder moeten stijgen, bij de ChristenUnie en de SP kan het tempo na 2030 enigszins omlaag en bij GroenLinks, D66 en in iets mindere mate de PvdA is het komende decennium sprake van een sterke tempoversnelling, waar- door na 2030 het gemiddelde tempo weer flink omlaag zou kunnen om in 2050 klimaatneutraal te zijn. Hierbij is het ook van belang om op meer detailniveau oog te hebben voor de reductietempo’s in de verschillende sectoren. Elk van de sectoren moet immers een realistisch traject richting kli- maatneutraal kunnen doorlopen. Daarbij komt dat er onderlinge samenhangen bestaan, waardoor ook de aansluiting van de trajecten tussen sectoren moet passen. Een voorbeeld hierbij is het ge- lijk opgaan van stijgende productie van hernieuwbare elektriciteit en de vraag daarnaar.
Verschillende studies (bijvoorbeeld Ros en Koelemeijer 2012, Ros en Daniëls 2017) laten zien dat voor het realiseren van verregaande emissiereductie verschillende technische ‘bouwstenen’ een essentiële rol spelen: energiebesparing, elektrificatie, afvang en opslag van CO2 (CCS) en de inzet
van hernieuwbare energie. Die studies geven aan dat als de ontwikkeling van een van de
15 In deze vergelijking wordt klimaatneutraal vereenvoudigd tot een Nederlandse uitstoot van netto nul. Het is echter
denkbaar dat de Europese wetgeving mogelijkheden zal bieden om te salderen tussen lidstaten (Van Geest 2021), waardoor de emissies in Nederland in 2050 dus ook meer of minder dan nul kunnen bedragen.
bouwstenen achterblijft, het bereiken van verregaande reductie steeds duurder of moeilijker wordt. De mate waarin partijvoorstellen ervoor zorgen dat elk van de ‘bouwstenen’ in 2030 wordt toegepast, geeft daarom – naast inzicht in de totstandkoming van effecten en verschillen daarin tussen partijen – inzicht in de mate waarin de ontwikkeling van die bouwstenen op gang komt, en kan daarmee aandachtspunten opleveren over mogelijk achterblijvende ontwikkelingen. Tabel 4.6 geeft een indruk van de mate waarin verschillende bouwstenen extra worden ingezet ten opzichte van het basispad. Deze cijfers zijn gecorrigeerd voor de vermindering van het eindverbruik en het elektriciteitsverbruik door weglekeffecten, zodat het hier alleen de effecten van ‘verduurzaming’ betreft.
Tabel 4.6 Ordegrootte van extra inzet verschillende bouwstenen
CDA D66 GL SP PvdA CU
Daling eindverbruik (PJ)* 100 200 225 125 175 175
Toename CCS (Mton) 7 9 9 4 11 9
Toename elektriciteitsverbruik (TWh)
* 10 30 30 0 10 20
Extra inzet hernieuwbare energie
(PJ) 150 250 250 100 100 200
> De cijfers zijn afgerond op veelvouden van 25 petajoule, 1 megaton, respectievelijk 10 terawattuur. * Gecorrigeerd voor weglekeffecten.
De tabel laat zien dat de meeste partijprogramma’s leiden tot (verdere) ontwikkeling van elk van de bouwstenen. Wel is te zien dat de keuzes van partijen leiden tot verschillende zwaartepunten. Bij D66 en GroenLinks zien we de grootste groei in het elektriciteitsverbruik, door elektrificatie in de gebouwde omgeving, mobiliteit en industrie. Het eindverbruik van energie wordt door alle par- tijen verminderd. Als de verbruiksvermindering door verplaatsing van industriële activiteiten naar het buitenland buiten beschouwing wordt gelaten, is de verbruiksvermindering in de industrie bij alle partijen ongeveer gelijk. Het energieverbruik bij mobiliteit neemt het meeste af bij D66 en GroenLinks, gevolgd door de ChristenUnie en PvdA. De ChristenUnie zorgt voor de grootste ver- mindering van het verbruik in de gebouwde omgeving, door het uitvoeren van de wijkgerichte aanpak en een ‘aanvalsplan’ voor isolatie.
Effecten per sector
Industrie
Voor elke partij maakt de bijdrage door emissiereductie in de industrie het grootste deel uit van de totale nationale reductie, deels – zoals toegelicht – doordat de recent in werking getreden CO2-
heffing niet in het basispad zit. De wijze waarop partijen het klimaatbeleid voor de industrie voor- stellen, verschilt echter behoorlijk en de effecten daardoor ook. Het CDA houdt vast aan de natio- nale CO2-heffing in de industrie zoals die per 1 januari in werking is getreden en verhoogt
subsidiemogelijkheden ten behoeve van industriële verduurzaming met 100 miljoen euro per jaar. De berekende reductie gaat ervan uit dat de verplichte bijmenging van groen gas leidt tot groen- gasproductie in Nederland, waarop onder invloed van de beleidsprikkels CCS zal worden toege- past. De ChristenUnie, GroenLinks en D66 verminderen het aantal dispensatierechten ten opzichte van het huidige beleid en verhogen het marginale tarief. D66 en GroenLinks voegen tevens een vlakke component toe aan de marginale heffing, waarvan de opbrengst teruggesluisd wordt naar de subsidiemiddelen voor de SDE++. De PvdA en SP stellen in plaats van de marginale heffing een vlakke heffing voor voor zowel ETS- als niet-ETS-bedrijven, van 105 respectievelijk 25 euro per ton. Bij de PvdA wordt hierop voor ETS-bedrijven de ETS-prijs deels in mindering gebracht, bij de SP niet. De PvdA verleent vrijstellingen van de heffing voor een deel van de emissies. Naast deze verschillende manieren om de CO2-uitstoot te belasten, stellen alle deelnemende partijen, met uit-
PBL | 68
vierde schijf en doen de ChristenUnie, de PvdA, D66 en de SP dat ook voor elektriciteit. D66, GroenLinks en de SP schaffen bovendien de bestaande vrijstellingen van energiebelasting (deels) af. Deze pakketten leiden bij de PvdA, D66, GroenLinks en de SP tot substantiële lastenverzwarin- gen in de industrie. Als lasten in andere landen niet op dezelfde wijze toenemen, leidt dit tot signi- ficante weglekeffecten. Daardoor nemen de emissies in Nederland weliswaar af, maar de emissies elders juist toe. Naast het weglekeffect wordt bij alle partijen de meeste reductie gerealiseerd doordat bedrijven CCS zullen toepassen en zullen overschakelen op het gebruik van elektriciteit in plaats van fossiele brandstoffen (zie tabel 4.7).
Tabel 4.7 Emissiereductie in de industrie in 2030 (in megaton CO2-equivalenten)
CDA D66 GL SP PvdA CU CCS 7 9 10 4 11 9 Elektrificatie 5 7 7 5 5 6 Procesefficiency 2 2 2 2 2 2 Hernieuwbaar 2 1 2 1 2 2 Overig 0 1 1 1 1 1 Weglekeffect 0 10 11 12 6 0 Totaal industrie 15 29 32 25 26 19
Het niveau van extra investeringen (cumulatief 2022-2030) in verduurzaming van de industrie (cumulatief tot en met 2030) ligt tussen circa 10 en 20 miljard euro (zie tabel 4.8). Dat bedrag is inclusief investeringen in de industrie ten behoeve van de productie van groen gas en geavan- ceerde biobrandstoffen. Bij weglekeffecten is verondersteld dat dit deels ten koste gaat van inves- teringen in verduurzaming.
De investeringen in CCS (zowel de afvangtechniek als infrastructuur), procesefficiency en elektrifi- catie zijn doorgaans de dominante posten qua investeringen ten behoeve van de verduurzaming van de industrie. Het CDA en GroenLinks investeren daarnaast fors in installaties voor de productie van groen gas uit biomassa (70 petajoule extra groen gas), en alle partijen zetten in op extra inzet van geavanceerde biobrandstoffen bij transport (tussen 16 en 29 petajoule extra geavanceerde biobrandstof). Dit zijn investeringen in de industrie, maar ten behoeve van verduurzaming van (vooral) andere sectoren. Verondersteld is dat de productie van extra groen gas en geavanceerde biobrandstoffen in Nederland plaatsvindt. Qua investeringsomvang ligt dit tussen 1 en 7 miljard euro. De nationale kosten voor het toepassen van groen gas en biobrandstoffen worden geteld bij de eindgebruikssectoren waar groen gas en biobrandstoffen worden ingezet; hierdoor is dit slechts voor een beperkt deel in de nationale kosten voor de industrie terug te zien.
Tabel 4.8 Cumulatieve extra investeringen industrie 2022-2030 (in miljard euro)
CDA D66 GL SP PvdA CU
Totaal, waarvan: 15 14 20 10 15 12
Verduurzaming industrie 9 12 13 9 14 11
Groen gas en biobrandstoffen 6 2 7 1 1 1
Gebouwde omgeving
De effecten in de gebouwde omgeving verschillen aanzienlijk tussen de partijen. Voor alle partijen met uitzondering van de SP geldt dat het grootste deel van de effecten wordt geraamd bij wonin- gen. Voorstellen voor de utiliteitsbouw leveren beperktere bijdragen (tabel 4.9). Voor alle partijen geldt dat de effecten door een mix van instrumenten tot stand komen.
Tabel 4.9 CO2-reductie in de gebouwde omgeving
CDA D66 GL SP PvdA CU
CO2-reductie woningen -3 -5 -7 -1 -2 -5
CO2-reductie utiliteitsbouw -1 -1 -2 -2 -1 -1
Totaal gebouwde omgeving -4 -6 -9 -3 -2 -6
De meeste CO2-reductie ramen we tot en met 2030 bij de maatregelen in het verkiezingspro-
gramma van GroenLinks. Van de CO2-reductie komt daar een kleine 3 megaton reductie door een
bijmengverplichting van groen gas in het laagcalorisch aardgasnet, net als in het programma van het CDA. Daarnaast omvat het programma van GroenLinks meer maatregelen dan dat van de an- dere partijen. De ChristenUnie en D66 realiseren met hun plannen ongeveer evenveel CO2-reductie
als GroenLinks indien we de bijmengverplichting groen gas van GroenLinks buiten beschouwing zouden laten.
GroenLinks, D66, de ChristenUnie en het CDA willen de toepassing van warmtepompen afdwingen