Landbouw, voedsel & natuur
Tekstkader 5.3 De indicator ‘biodiversiteit landnatuur’ nader toegelicht
De indicator ‘biodiversiteit landnatuur’ geeft een inschatting van de effecten van maatregelen op de ruimtelijke en milieucondities die planten- en diersoorten op het land nodig hebben om duurzaam te kunnen voortbestaan. Hierbij gaat het om internationaal belangrijke planten- en diersoorten die beschermd zijn onder de Europese Vogel- en Habitatrichtlijnen (verder ‘Vo- gel- en Habitatrichtlijnsoorten’ genoemd). Als de condities op orde zijn, wil dat nog niet zeg- gen dat deze soorten ook daadwerkelijk meer talrijk zullen zijn. De indicator geeft namelijk enkel een benadering van het percentage planten- en diersoorten waarvoor de condities zo- danig zullen zijn dat ze op landelijke schaal een gunstige staat van instandhouding hebben volgens de Vogel- en Habitatrichtlijnen. Bij herstel van bestaande natuur en uitbreiding met nieuwe natuur gaat het om soorten als de rugstreeppad, de gladde slang, het pimpernel- blauwtje, de kwartelkoning en draaihals. Specifiek voor agrarische natuur gaat het bijvoor- beeld om de kamsalamander, de heikikker, de hamster, de slobeend, de grutto, de graspieper en de grauwe kiekendief (Hinsberg et al. 2020; Pouwels & Henkens 2020).
Herstelmaatregelen leveren de grootste natuurwinst op
Partijen gebruiken verschillende strategieën om natuurwinst te boeken (figuur 5.7). Herstel van bestaande natuur levert bij alle partijen de grootste winst op (4 procentpunt bij de SP tot circa 10 procentpunt bij het CDA en de PvdA). Door de verminderde stikstofdepositie neemt het aantal soorten met geschikte condities voor een gunstige staat van instandhou- ding toe met 1 procentpunt (CDA en SP) tot 3 procentpunt (D66 en GroenLinks).
Uit het oogpunt van natuurherstel is het noodzakelijk om beide maatregelen te combineren. Een daling van de stikstofdepositie leidt tot winst door het verminderen van vermesting en verzuring, maar daarmee worden niet de ruimtelijke en hydrologische knelpunten weggeno- men die duurzaam behoud en herstel van Vogel- en Habitatrichtlijnsoorten in bestaande na- tuur in de weg staan. Deze knelpunten kunnen wel met maatregelen gericht op structureel systeemherstel worden aangepakt. Andersom blijft het bij een te hoge stikstofdepositie noodzakelijk om herstelmaatregelen zoals plaggen en maaien steeds te herhalen. Dergelijke tijdelijke maatregelen zijn bedoeld om stikstof uit het ecosysteem te verwijderen, maar lei- den niet tot duurzaam natuurherstel omdat ze het probleem niet bij de bron aanpakken. Daar komt bij dat tijdelijke herstelmaatregelen op de lange termijn zelfs schadelijk zijn voor de natuur, omdat bij herhaald maaien en plaggen de voorraad zaden van de oorspronkelijke stikstofarme vegetatie wordt aangetast.
PBL | 90
Bronmaatregelen, herstelmaatregelen én nieuwe natuur nodig om doelen te halen
Alle partijen behalve het CDA breiden het natuurareaal uit. Door deze uitbreiding verbeteren de condities van biodiversiteit van landnatuur met circa 2 procentpunt (ChristenUnie) tot circa 5 procentpunt (GroenLinks). Op korte termijn levert nieuwe natuur per bestede euro minder biodiversiteitswinst op dan herstel van bestaande natuur, omdat de opkoop van grond voor nieuwe natuur relatief kostbaar is. Toch is investering in uitbreiding met nieuwe natuur noodzakelijk om de afgesproken doelen van de Vogel- en Habitatrichtlijnen te halen. Dat komt doordat de meeste Vogel- en Habitatrichtlijnsoorten niet alleen knelpunten ervaren omdat de condities in bestaande natuur niet op orde zijn, maar ook door te weinig leefgebied en door versnippering (Pouwels et al. 2020). D66, GroenLinks en de PvdA combineren bron- maatregelen, herstelmaatregelen en natuuruitbreiding en bereiken daarom de grootste na- tuurwinst (figuur 5.7).
Agrarisch natuurbeheer en extensivering landbouw positief voor biodiver- siteit en recreatie in het groen
Alle partijen uitgezonderd het CDA willen het budget voor het agrarisch natuur- en land- schapsbeheer uitbreiden. Daartoe willen ze budget overhevelen van de eerste pijler (inko- menssteun) van het Gemeenschappelijk Landbouwbeleid (GLB) naar de tweede pijler (plattelandsbeleid). Daarnaast willen D66, GroenLinks, de SP en de PvdA een groot areaal landbouwgrond opkopen en afwaarderen om de grond vervolgens te verpachten voor exten- sieve landbouw. Een groot deel van de internationaal beschermde planten- en diersoorten die voorkomen in het landelijk gebied zal van deze maatregelen profiteren. Hierbij gaat het onder andere om de kamsalamander, de heikikker, de hamster, de slobeend, de grutto, de graspieper en de grauwe kiekendief. De maatregelen hebben ook een positief effect op insec- tenpopulaties en daarmee op het aanbod aan natuurlijke bestuiving. Ook nemen de moge- lijkheden toe om in het groen te recreëren (figuur 5.8). Deze effecten zijn vooral het resultaat van de uitbreiding van landschapselementen, zoals heggen, houtwallen, natuur- vriendelijke oevers en akkerranden. Recreanten geven een hogere waardering aan land- schappen met dergelijke landschapselementen (Knegt et al. 2021).
Sommige maatregelenpakketten vergen grootschalige herverkaveling van het landelijk gebied …
Om de plannen van D66, GroenLinks, de SP en de PvdA uit te voeren, moet 100.000 tot 200.000 hectare grond die momenteel in eigendom is van boeren worden opgekocht (figuur 5.9). Ter vergelijking: het oppervlak van de provincie Utrecht is ruim 150.000 hectare. De partijen willen dat opkopen in een periode van tien jaar voor elkaar krijgen.
Dat is niet alleen een grote planologische en organisatorische opgave, maar vergt ook veel capaciteit van uitvoeringsorganisaties, grondbanken en decentrale overheden, alsmede me- dewerking van de grondeigenaren. Deze maatregel zal bovendien tot grote veranderingen in de grondmarkt leiden; de precieze effecten daarvan vereisen nader onderzoek.
… en daarmee medewerking van regionale overheden en boeren
Of het opkopen van landbouwgrond voor de uitbreiding met nieuwe natuur gaat lukken, is afhankelijk van de doorwerking en acceptatie van deze maatregel in provinciale natuurplan- nen. De uitvoering van het natuurbeleid is immers gedecentraliseerd naar provincies. Het Rijk heeft met name een toezichthoudende en kaderstellende rol16, wat betekent dat de pro-
vincies op veel punten eigenstandige besluiten kunnen nemen. Alle partijen behalve het CDA willen een deel van het budget voor natuur in de huidige structurele stikstofaanpak besteden aan nieuwe natuur. Deze ambitie wijkt af van recente afspraken tussen het Rijk en provincies over het Programma Natuur.17 Hierin is afgesproken om geen geld uit te geven aan extra na-
tuurontwikkeling boven op de afspraken in het Natuurpact. Deze maatregel kan daarom al- leen worden uitgevoerd als de provincies en het Rijk de afspraken heroverwegen. Daarnaast is areaaluitbreiding van natuur in het verleden moeizaam gebleken. Ter vergelijking: in de periode 2011 tot en met 2019 is ongeveer 21.000 hectare grond voor nieuwe natuur be- schikbaar gekomen (IPO & LNV 2020). Provincies hebben moeite om de benodigde grond- aankopen te doen vanwege de relatief hoge druk op de grondmarkt. Ze zijn in dit verband bovendien terughoudend om alternatief (lees: meer dwingend) instrumentarium in te zetten om grond in handen te krijgen, zoals onteigeningsinstrumenten.
16 De precieze verdeling van verantwoordelijkheden en bevoegdheden tussen Rijk en provincies is uitgewerkt in
de Wet natuurbescherming.
PBL | 92
Verwerven van grond voor natuurontwikkeling kan weerbarstig zijn
D66, GroenLinks, de SP en de PvdA willen een groot deel van het opgekochte areaal aan landbouwgrond inzetten om bufferzones met extensieve landbouw of nieuwe natuur in te richten rond Natura 2000-gebieden. Of deze maatregel bijdraagt aan het verbeteren van de natuurkwaliteit in die gebieden, hangt af van in hoeverre de overheid erin slaagt om de zo- genoemde piekbelasters uit te kopen. Dit zijn landbouwbedrijven die relatief veel bijdragen aan de stikstofdepositie op Natura 2000-gebieden, vaak omdat ze nabij dergelijke gebieden liggen.
Daarnaast is de maatregel vooral effectief als naast elkaar liggende percelen kunnen worden verworven, met name als tot natuurontwikkeling wordt overgegaan. In de praktijk is het ver- werven van gronden op de juiste plaats weerbarstig. Grondruil kan een oplossing bieden, maar vergt tijdrovende gebiedsprocessen.
Verschillende partijen, maar met name de SP, oormerken het geld voor extensieve landbouw voor het vernatten van veenweidegebieden. In die gebieden is een aanvullend probleem dat vernatting en extensivering alleen op vrijwillige basis mogelijk zijn als alle grondeigenaren in een grondwaterpeilvak meedoen. Met het oog op hun verdienmodel is het de vraag of er voor boeren voldoende perspectief zal zijn om zich vrijwillig aan te melden. De ontwikkeling van natte landbouw is tot nu toe vooral op experimentele schaal uitgevoerd; grootschalige omschakeling vindt nog niet plaats.
Meer geld voor agrarisch natuurbeheer betekent nog niet dat boeren mee- doen
Behalve het CDA willen de partijen tot 30 procent van het budget van de eerste pijler van het Gemeenschappelijk Landbouwbeleid overhevelen naar de tweede pijler. Omdat de onder- handelingen over dat beleid nog gaande zijn, is het op dit moment nog onzeker of deze over- heveling mogelijk is. Daarbovenop stelt een aantal partijen cofinanciering beschikbaar. Een onzekerheid voor de uitvoering is dat met extra middelen voor agrarisch natuur- en land- schapsbeheer niet meteen ook het animo onder agrariërs toeneemt; zij zullen dit in hun be- drijfsvoering moeten kunnen en willen inpassen. Financiering voor agrarisch natuurbeheer is op de lange termijn alleen effectief als deze langjarig voortgezet wordt. Bij het stimuleren van de aanleg van landschapselementen als houtwallen is het van belang te waarborgen dat dergelijke elementen behouden blijven. Bij een eerdere stimuleringsregeling verdwenen de elementen veelal weer na het stoppen van de financiering, omdat ze niet onder het
beschermingsregime voor houtopstanden uit de toenmalige Boswet (nu de Wet natuurbe- scherming) vielen.
Nationale kosten: grote verschillen in bijdrage overheid en sector
De nationale kosten van de maatregelenpakketten variëren van ongeveer 0,9 miljard euro per jaar (ChristenUnie) tot 1,9 miljard euro per jaar (GroenLinks, zie tabel 5.2). Tabel 5.2 laat ook de uitsplitsing naar nationale kosten voor natuur, landbouw en glastuinbouw zien. Figuur 5.1 gaf het overzicht van de begrote overheidsuitgaven voor de maatregelenpakket- ten. De nationale kosten zijn het saldo van de directe financiële kosten en baten voor bur- gers, bedrijven en de overheid bij elkaar en omvatten de materiële kosten van maatregelen alsmede eventuele kostenbesparingen ten gevolge van maatregelen (Hof et al. 2020).
Tabel 5.2 Nationale kosten per jaar in 2030 (in miljard euro, huidige prijzen)
CDA D66 GroenLinks SP PvdA ChristenUnie Totaala
1,02 1,59 1,92 1,09 1,32 0,89 Waarvan voor natuur
(gedragen door de overheid) 0,30 0,31 0,39 0,27 0,44 0,25 Waarvan voor landbouw
(gedragen door de overheid) 0,19 1,12 1,01 0,75 0,57 0,28 Waarvan voor landbouw
(gedragen door de sector) 0,17 0,27 0,16 0,05 0,41 0,36 Waarvan voor glastuinbouw (over-
heid en sector) 0,36 -0,11 0,36 0,02 -0,11 -0,01
a) Door afronding kan het totaalbedrag iets afwijken.
Nationale kosten per subthema
De nationale kosten van de natuurmaatregelen worden gemaakt voor de investeringen in de aankoop en inrichting van (landbouw)grond voor nieuwe natuur en de jaarlijkse extra kosten voor de intensivering van het natuurbeheer. De partijkeuzes zijn daarbij leidend: de natuur- kosten bij de SP vloeien geheel voort uit de inzet van deze partij op nieuwe natuur, terwijl het CDA uitsluitend in intensivering van beheer investeert. Bij alle partijen worden deze kos- ten door de overheid gedragen.
De nationale kosten voor de landbouwmaatregelen, en vooral die van de maatregelen die de veehouderij betreffen, verschillen aanzienlijk. Het maatregelenpakket van D66 leidt tot de hoogste nationale kosten, en dat van het CDA tot de laagste. De kosten die volgen uit het krimpen van de veestapel en het areaal aan gangbare landbouwgrond zijn het grootst. D66, GroenLinks en de PvdA (800 miljoen euro per jaar) en de SP (600 miljoen euro per jaar) zet- ten hier het meest op in. De partijen verschillen van elkaar in de manier waarop ze de kosten verdelen. De kosten van de uitkoopregelingen worden bij D66, GroenLinks en de SP door de overheid gedragen, terwijl de PvdA veehouderijen generiek kort op hun dier- en fosfaatrech- ten waardoor de sector een aanzienlijk deel van de kosten voor zijn rekening moet nemen. De kosten voor innovatie en technische stal- en mestmaatregelen worden door de overheid en de sector gedragen. Daarbij gaat het vooral om stalmaatregelen (CDA en ChristenUnie), het drijfmestverbod (D66), het innovatiefonds voor kringlooplandbouw (D66) en de mestver- werkingsplicht (ChristenUnie). Via subsidies dragen zowel overheid als de landbouwsector daarvoor kosten. Ook de activiteiten voor agrarisch natuurbeheer gaan (met een verschui- ving van de eerste naar de tweede pijler van het Gemeenschappelijk Landbouwbeleid) ge- paard met kosten.
De jaarlijkse nationale kosten als gevolg van de glastuinbouwmaatregelen bedragen onge- veer 400 miljoen euro bij het CDA en GroenLinks. Bij het CDA en GroenLinks betreft het
PBL | 94
vooral hogere energiekosten als gevolg van het verplicht bijmengen van groen gas. Bij de SP en de ChristenUnie zijn de nationale kosten voor de glastuinbouw beperkt. In het geval van D66 en de PvdA leiden de verschillende belastingmaatregelen tot een afname van het aard- gas- en elektriciteitsgebruik en daarmee tot een besparing op de nationale kosten van 100 miljoen euro per jaar. Glastuinbouwbedrijven dragen wel hogere lasten door de aanpassin- gen van de energiebelastingen, maar overdrachten vallen buiten het nationale kostenbegrip (zie paragraaf 2.2.2 voor een toelichting).
Woningaanbod
Het wonen staat hoog op de politieke agenda. Eén van de meest urgente problemen op het gebied van het wonen is het opgelopen woningtekort. Veel mensen worden hierdoor gecon- fronteerd met hoge huizenprijzen, hoge huren en lange wachttijden. Wij rapporteren hier over de verwachte effecten van voorgestelde typen maatregelen om het woningaanbod te vergroten. Andere aan het thema wonen gerelateerde onderwerpen, zoals vraag(de)stimule- ring en verduurzaming van de woningvoorraad, blijven daarmee goeddeels buiten beschou- wing.
Voor de analyse van het thema wonen hebben we ons niet gericht op de door individuele partijen voorgestelde maatregelen, maar op een clustering van bepaalde typen maatregel (PBL 2020a). De door partijen aangeleverde maatregelen zijn daarvoor op onderlinge inhou- delijke samenhang gecategoriseerd, zodat er een beperkt aantal typen maatregelen over- blijft.
Met de analyse kijken we specifiek naar de verwachte effecten en haalbaarheid van voorge- nomen typen maatregelen om het woningaanbod te vergroten. Hoe werken de voorgestelde typen maatregelen, en passen ze binnen huidige wet- en regelgeving? Daarnaast is de vraag of en hoe de voorgestelde typen maatregelen met elkaar en met aanpalende beleidsdomei- nen samenhangen: versterken typen maatregelen elkaar, of werken ze juist tegen elkaar in? Er is per type maatregel kwalitatief geanalyseerd of, en eventueel onder welke condities, deze effectief kan zijn in het vergroten van het woningaanbod. De effectinschatting is geba- seerd op onder meer literatuurstudie en interviews met experts van de politieke partijen. Door de gehanteerde kwalitatieve methode zijn robuuste uitspraken over precieze effecten in termen van aantallen woningen niet mogelijk (PBL 2020a). Er volgt aan het einde van het hoofdstuk daarom geen kwantitatieve weging van de partijvoorstellen. Wel helpt deze kwali- tatieve analyse de lezer bij het begrijpen van de complexiteit van het woningbeleid en de mogelijke betekenis van typen maatregelen die partijen in dat verband voorstellen om het woningaanbod te vergroten. De analyse van voorstellen op het vlak van het woningaanbod wijkt daarom in opzet af van de analyse van de andere verkiezingsthema’s.
6.1
Algemeen
We zien in onze analyse dat de zes politieke partijen op hoofdlijnen veel gelijksoortige plan- nen hebben voor de woningmarkt (zie ook tabel 6.1). Sommige partijen geven daarbij veel concrete voorstellen, andere partijen geven met grote lijnen meer de richting aan die zij voor ogen hebben. In het algemeen constateren we dat alle partijen een sterk vergelijkbare pro- bleemanalyse van de woningmarkt hebben. Ook de noodzaak snel woningen aan de voorraad toe te voegen wordt breed gedeeld, hoewel de gewenste specifieke uitwerking daarvan tus- sen partijen wat lijkt te verschillen.
Of de voorgestelde typen maatregelen bijdragen aan de gewenste versnelling van de wo- ningbouw is de vraag. Veel hangt af van de nadere uitwerking van die maatregelen. Het is op enkele thema’s zelfs de vraag of er nu per se nieuw beleid nodig is. Er kan al veel binnen be- staande kaders, of met minder ingrijpende maatregelen dan voorgesteld. Veel partijen stel- len bijvoorbeeld een nieuwe minister van Wonen voor, maar daarvan hoeft zonder extra middelen en bevoegdheden niet automatisch veel effectiever beleid te worden verwacht. Op het mogelijke effect van de maatregelen is ook de uitvoeringspraktijk van invloed; die is eenvoudigweg complex. Daarbij speelt niet alleen het grote aantal lokale, regionale en
PBL | 96
landelijke actoren een rol, maar ook diverse andere opgaven met een claim op de ruimte, zoals de energietransitie en de natuur. In relatie tot dat laatste geldt dat stikstof de afgelo- pen tijd de bouwwereld flink heeft beziggehouden (EIB 2020). Veel politieke partijen doen in hun programma voorstellen om de uitstoot van stikstof verregaand te reduceren. In onze analyses hebben we geen bijzondere aandacht voor de relatie tussen nieuwbouw en stikstof; het thema stikstof komt aan bod u in de secties over landbouw, natuur en voedsel.
6.2
Voorgestelde maatregelen
De maatregelen die het woningaanbod kunnen vergroten hebben we onderverdeeld in vier meer algemene categorieën: centrale en/of lokale sturing, stimuleren woningbouw en bouw- sector, regelgeving rond gebruik en transformatie van gebouwen, en de rol van en middelen voor woningcorporaties.
In het algemeen zetten de politieke partijen sterk in op dezelfde typen instrumenten om het woningaanbod in Nederland te vergroten. Alle zes partijen werpen de komende periode een hernieuwde blik op de aansturing van de woningmarkt. Zo stellen alle partijen meer regie door het Rijk voor, inclusief een daar bijbehorende minister. Ook zijn alle partijen voorne- mens om de rol van woningcorporaties in de woningbouwopgave te heroverwegen, waarbij met name veranderingen van de verhuurdersheffing prominent aandacht krijgt. Tot slot ko- men in bijna alle partijprogramma’s investeringsfondsen of andere economische stimuli voor om de woningbouw aan te jagen. Veranderende regelgeving voor het bouwen of voor het ge- bruik van bestaande gebouwen is door meerdere, maar zeker niet alle partijen voorgesteld.
Tabel 6.1 Voorgestelde typen maatregelen per partij
CDA D66 GL SP PvdA CU
Centrale en/of lokale sturing √ √ √ √ √ √
Stimuleren woningbouw en
bouwsector √ √ √ √ √ √
Gebruik en transformatie ge-
bouwen √ √ √ √
De rol van woningcorporaties √ √ √ √ √ √
Noot: Voorstellen van partijen ingedeeld naar deze typen maatregelen staan in de bijlagen van dit rap- port.
CDA
Het (oplopende) woningtekort wordt door het CDA gezien als het meest urgente probleem op de woningmarkt. Deze partij constateert dat Nederlanders in toenemende mate moeite heb- ben om een passende huur- of koopwoning te vinden. Zeker in de grote steden overstemt de vraag het woningaanbod, terwijl daar relatief weinig ruimte beschikbaar is om extra wonin- gen te realiseren. Dit te kleine aanbod wordt volgens het CDA veroorzaakt doordat de over- heid zich de afgelopen jaren niet voldoende heeft ingezet om het woningaanbod uit te breiden. De Rijksoverheid zou daarmee niet hebben voldaan aan haar grondwettelijke in- spanningsplicht om ervoor te zorgen dat er voor alle Nederlanders voldoende passende wo- ningen beschikbaar zijn. Met andere woorden: het CDA meent dat het Rijk en gemeenten de afgelopen jaren te veel op marktpartijen hebben geleund en vertrouwd, waardoor nieuw- bouw en transformaties zowel binnen- als buitenstedelijk onvoldoende van de grond kwa- men.
Om de woningbouw in de aankomende kabinetsperiode aanzienlijk te kunnen versnellen, moet de rolverdeling tussen de overheid, het maatschappelijke middenveld (met name wo- ningcorporaties) en de markt volgens het CDA worden herzien. Dat wil de partij onder an- dere bereiken door een minister aan te stellen die meer invloed uitoefent op het aantal woningen dat minimaal aan de woningvoorraad toegevoegd moet worden. Daarnaast ziet het CDA een belangrijke rol weggelegd voor woningcorporaties. Zij krijgen meer investeringsca- paciteit én het wordt voor hen gemakkelijker om in middensegment-huurwoningen te inves- teren (niet-DAEB). Om deze aangepaste rolverdeling te bekrachtigen, wordt evenredig ingezet op juridische, financiële en bestuurlijke maatregelen om de woningbouw te stimule- ren. In vergelijking met de andere partijen in deze analyse maakt het CDA relatief veel ge- bruik van juridische beleidsinterventies.
Het CDA heeft bij de implementatie van zijn voorgestelde woningmarktmaatregelen veel