Hogere ETS-prijs van 65 euro per ton CO

Aannemelijk is dat de Europese ambitie zal leiden tot een hogere prijs voor ETS-emissierechten. Hoe hoog is echter zeer onzeker, waarbij extra onzekerheid daarover voortkomt uit het idee van de Europese Commissie om de reikwijdte van het emissiehandelssysteem eventueel uit te brei- den met emissies van de zeescheepvaart, het transport en de gebouwde omgeving. Het impact- assessment bij het voorstel van de Europese Commissie tot ambitieverhoging geeft voor verschillende beleidsvarianten ETS-prijzen variërend van 32 tot 65 euro per ton in 2030. De ETS-prijs in het basispad voor de analyse van de verkiezingsprogramma’s is 46 euro per ton in 2030. Om een idee te krijgen van de effecten van een hogere ETS-prijs, hebben we dit geanaly- seerd voor de industrie en de elektriciteitssector, waarbij is uitgegaan van 65 euro2020 per ton

CO2 in 2030.

Effect in de elektriciteitssector

De Nederlandse elektriciteitsmarkt is zeer sterk gekoppeld aan die van omringende landen. De emissie uit Nederlandse elektriciteitscentrales hangt daardoor sterk af van ontwikkelingen in de vraag naar en het aanbod van elektriciteit in de rest van Europa. Een hogere CO2-prijs leidt naar

verwachting tot minder inzet van steenkool- en bruinkoolcentrales in Europa en tot meer inzet van gascentrales. Bij een hogere CO2-prijs zal er mogelijk ook meer geïnvesteerd gaan worden

in hernieuwbare energie, maar de toename in hernieuwbare energie is in verschillende landen al fors door het stimuleringsbeleid voor hernieuwbaar opgewekte elektriciteit; of een hogere ETS- prijs als zodanig tot substantieel extra productie van hernieuwbaar opgewekte elektriciteit zal leiden in de Europese Unie is daarom de vraag. De aangescherpte Europese ambitie kan wel ex- tra beleidsinspanningen voor hernieuwbare productie betekenen en betekent vermoedelijk ook een grotere toename van de elektriciteitsvraag door elektrificatie in verschillende sectoren. We nemen in deze analyse aan dat de eventuele extra elektriciteitsvraag en de eventuele extra her- nieuwbare-elektriciteitsproductie in Europa in 2030 tegen elkaar kunnen worden weggestreept. De verschuiving van de elektriciteitsopwekking van bruin- en steenkool naar aardgas leidt dan tot een forse reductie van de CO2-uitstoot op Europees niveau. In Nederland is echter al vastge-

legd dat er in 2030 geen elektriciteitsproductie uit kolen meer zal plaatsvinden; dit is ook onder- deel van het basispad. Door de relatief gunstigere marktpositie in Europa bij een hogere CO2-

prijs, neemt in de analyse de productie van de gascentrales toe in vergelijking met de analyse in de KEV 2020 (PBL et al. 2020). De CO2-emissies in Nederland stijgen daardoor in de analyse

met circa 1 megaton. De toename is relatief beperkt, en door de onzekerheid over de ontwikke- ling van vraag en aanbod in Europa zeer onzeker. Wel is het zo dat de gascentrales in

toenemende mate ingezet worden voor de benodigde flexibiliteit en back-up, waaraan ook bij een groter aandeel hernieuwbare elektriciteit behoefte zal zijn.

Door de hogere CO2-prijs zal de groothandelsprijs van elektriciteit stijgen. In Nederland zien we

in de analyse dan een groothandelsprijs van ongeveer 57 euro per megawattuur in het jaar 2030; dat is een toename van zo’n 10 procent ten opzichte van de groothandelsprijs in de KEV 2020. Voor eindgebruikers zal de relatieve verandering kleiner zijn, omdat die ook met andere prijscomponenten te maken hebben, zoals belastingen en netwerkkosten. Bij een hogere han- delsprijs worden investeringen in besparing van het elektriciteitsverbruik en in het opwekken van hernieuwbare elektriciteit financieel aantrekkelijker, maar worden investeringen in elektrifi- catie in beginsel juist wat minder aantrekkelijk. Bij het duiden van de doorwerking van de EU- ambitieaanscherping in de emissie-effecten van de partijprogramma’s in de elektriciteitssector is zodoende een samenspel van gevolgen mee te wegen dat geen eenduidig beeld van mee- of te- genwind oplevert.

Effect in de industrie

1. Effect op verduurzaming in het basispad

In de industrie betekent een hogere ETS-prijs een verhoging van de productiekosten voor alle Europese bedrijven binnen het handelssysteem. Tegelijk wordt het reduceren van emissies voor de betreffende (industrie)bedrijven in beginsel economisch aantrekkelijker. De waarde van de vermeden emissies neemt immers toe. In combinatie met de nationale CO2-heffing en de moge-

lijkheid subsidie te krijgen voor verduurzamingsmaatregelen (vanuit de SDE++-regeling) ligt de situatie in Nederland echter ingewikkelder.

De huidige Nederlandse CO2-heffing kent in 2030 een wettelijk tarief (van 125 euro per ton) dat

hoger ligt dan de ETS-prijs in het basispad voor dat jaar (van 46 euro per ton). Daartegenover staat de mogelijkheid voor bedrijven om voor de ‘onrendabele kosten’ van verduurzaming subsi- die aan te vragen. Wanneer, zoals beoogd, voldoende subsidiemiddelen beschikbaar zijn om de onrendabele kosten te dekken, is met deze combinatie de facto geen sprake van extra kosten voor bedrijven. Wanneer onvoldoende subsidiemiddelen beschikbaar zijn, of de technologie waarmee een bedrijf kan verduurzamen geen onderdeel uitmaakt van de opties die de SDE++ biedt, impliceert het beleid wel extra kosten. Dit komt omdat bedrijven emissiereductiemaatre- gelen (moeten) treffen zonder (volledig) voor de meerkosten gecompenseerd te worden, of om- dat ze over hun teveel aan emissies de CO2-heffing betalen.

De ETS-prijs waarmee de Europese Commissie bij de aanscherping van de ambitie rekent voor het jaar 2030 (maximaal 65 euro per ton) ligt ver onder het tarief van de Nederlandse CO2-

heffing in dat jaar. Omdat de ETS-prijs op het Nederlandse heffingstarief in mindering wordt ge- bracht, betekent een hogere ETS-prijs voor Nederlandse industriebedrijven een lager nationaal heffingstarief, waardoor er per saldo dezelfde verduurzamingsprikkel ontstaat als bij een lagere ETS-prijs. Omdat de ETS-prijs echter ook wordt meegerekend in de bepaling van de subsidie- hoogte in de SDE++, betekent een hogere ETS-prijs tegelijkertijd dat minder subsidie zal wor- den verschaft voor dezelfde projecten. Een hogere ETS-prijs betekent voor dezelfde

verduurzamingsmaatregel zo per saldo hogere kosten voor bedrijven, en minder subsidie-uitke- ring door de overheid. Bij een ETS-prijs van 65 euro gaat dat bij de huidige combinatie van hef- fing en subsidie om circa 200 miljoen euro in 2030 ten opzichte van de prijs in het basispad. Eenzelfde beschikbaar subsidiebudget kan daardoor meer reductiemaatregelen ontsluiten dan bij een lagere ETS-prijs. Het risico dat het subsidiebudget ontoereikend is wordt dus kleiner. Ook is het mogelijk dat er budget ‘overblijft’ om meer reductie te verwezenlijken dan in het Kli- maatakkoord is afgesproken. Hetzelfde subsidiebudget kan hierdoor bij een ETS-prijs van 65 euro per ton circa 1 megaton meer reductie opleveren dan bij de prijs in het basispad.

2. Effect op weglekeffecten

Het lijkt aannemelijk dat het risico op weglekeffecten binnen Europa door de ambitieverhoging over het geheel genomen afneemt; vanwege het EU-doel om in 2050 klimaatneutraal te willen zijn, zullen ook de emissies in andere EU-landen op langere termijn hoe dan ook moeten

PBL | 56

afnemen. De noodzaak om emissies te reduceren zal daarmee minder snel een reden zijn om productie te verplaatsen.

Bij een hogere ETS-prijs blijft het kostenverschil dat Nederlandse bedrijven ervaren met bedrij- ven in andere Europese landen min of meer gelijk, of neemt dit af. Als het subsidiebudget nu al toereikend is, zijn er nu geen extra lasten door klimaatbeleid en blijft dat zo bij een hogere ETS- prijs. De meerkosten van emissiereductiemaatregelen worden immers door de subsidie gedekt en ook elders binnen Europa worden bedrijven met de hogere ETS-prijs geconfronteerd. Een ho- gere ETS-prijs verkleint zoals gezegd de kans dat het subsidiebudget in Nederland ontoereikend is om die meerkosten te dekken. Daarom is er bij een hogere ETS-prijs een kleinere kans op een relatief verschil in klimaatbeleidslasten tussen bedrijven in Nederland en in de rest van Eu- ropa. Dit maakt het risico op het weglekken naar andere Europese landen kleiner dan bij de uit- gangpunten in het basispad. Verschillen in ondersteuning of dwingendheid van nationale stimuleringsmaatregelen zullen echter uiteraard wel een rol blijven spelen in locatieoverwegin- gen van bedrijven, evenals verschillen in beleid om bijvoorbeeld de benodigde infrastructuur aan te leggen. De beschikbaarheid van subsidiemiddelen voor verduurzaming en beleidsduide- lijkheid door het feit dat er hoe dan ook instrumentarium voor de verduurzaming van de indu- strie in Nederland is geïmplementeerd kan vanuit die optiek een (beperkte) aantrekkingskracht hebben voor het ontplooien van industriële activiteiten in Nederland ten opzichte van andere Eu- ropese landen. We hebben echter niet geanalyseerd hoe andere landen een eventueel nationaal ondersteuningskader voor verduurzaming van de industrie vormgeven.

Een hogere ETS-prijs betekent uiteraard wel dat bedrijven hogere lasten ondervinden ten op- zichte van concurrenten buiten de Europese Unie die niet aan het Europese emissiehandelssys- teem deelnemen. De Europese ambitie om een grensmechanisme in te stellen waarmee een verlies aan concurrentievermogen wordt tegengegaan ten opzichte van landen die minder strin- gent klimaatbeleid voeren, kan bijdragen aan kleinere weglekeffecten naar landen buiten Eu- ropa. Het toenemende aantal landen dat zich conform het Parijsakkoord committeert aan het eerder genoemde Net Zero-doel (waaronder China in 2060 en naar verwachting de Verenigde Staten in 2050) wijst erop dat bedrijven ook buiten Europa mogelijk steeds meer te maken zul- len krijgen met kosten voor emissiereducerende maatregelen. Dat betekent dat bedrijven steeds meer mogelijkheden zullen hebben om de kosten voor verduurzaming in productprijzen door te berekenen en minder noodzaak hebben productie te verplaatsen.

3. Effect op mogelijk waterbedeffect

Hoe de aanscherping zal doorwerken op de werking van de MSR van het Europese emissiehan- delssysteem, en daarmee op het al dan niet optreden van het waterbedeffect, is vooralsnog niet goed in te schatten. Als het aantal rechten dat in dat systeem wordt uitgegeven sterk daalt, zou enerzijds het overschot aan rechten sneller kunnen afnemen en het waterbedeffect sneller kun- nen terugkeren. Anderzijds echter kunnen bedrijven door het vooruitzicht van een steeds verder stijgende ETS-prijs extra gemotiveerd raken sneller te verduurzamen, waardoor het overschot toch groot zou kunnen blijven en het waterbedeffect alleen in beperkte mate of afwezig blijft.

4. Effect op voorstellen verkiezingsprogramma’s

In hun verkiezingsprogramma’s doen partijen voorstellen tot amendering van de bestaande na- tionale CO2-heffing en het beschikbare subsidiebudget in de SDE++. Bij een hogere ETS-prijs en

een lager risico op weglekeffecten dan in het basispad zullen de effecten van deze voorstellen anders uitpakken. Met eenzelfde subsidiebudget kan in beginsel meer reductie worden bereikt, maar vanwege een lager heffingstarief kan ook de opbrengst van de nationale CO2-heffing, en

dus het beschikbare subsidiebudget kleiner worden. Wat betreft het weglekken blijft de basisre- denering in de berekeningen verder hetzelfde. Het saldo van lastenverzwaringen en compensa- tiemogelijkheden en de vergelijking daarvan met andere landen is een belangrijke determinant voor het risico op weglekeffecten. Zoals hiervoor besproken, betekent een hogere ETS-prijs niet automatisch dat dit lastenbeeld ten opzichte van andere landen verandert, omdat een hogere ETS-prijs zowel in een lagere nationale heffingshoogte als in een lagere subsidiehoogte

doorwerkt. In gevallen waar het beschikbaar gestelde subsidiebudget ontoereikend is om de meerkosten van de verduurzamingsmaatregelen te dekken, kan bij een hogere ETS-prijs een groter deel van de meerkosten gecompenseerd worden. De weglekeffecten vallen daardoor in de meeste gevallen wat lager uit. Lastenverzwaringen die losstaan van de ETS-prijs, zoals een vlakke heffing of het afschaffen van vrijstellingen in de energiebelasting, blijven het speelveld uiteraard op gelijke manier beïnvloeden als in het basispad. Wel kunnen door de internationale dynamiek de verplaatsingseffecten mogelijk minder uitgesproken zijn omdat ook elders – in ie- der geval in Europa – klimaatbeleid gevoerd wordt. Het hangt er dan uiteraard van af tot welke bedrijfslasten dat beleid in andere landen leidt. Wanneer minder weglekeffecten optreden, zal de emissie in Nederland logischerwijze vaak hoger liggen, omdat meer productie in Nederland blijft plaatsvinden. Het mondiale effect is dan echter vaak groter, omdat elders geen sprake is van een toename, en in Nederland wat extra verduurzaming kan optreden.

Enkele politieke partijen (het CDA en de ChristenUnie) hebben aangegeven te overwegen bij de aanscherping van het EU-doel de nationale CO2-heffing voor de industrie af te schaffen. Aange-

zien de verwachte prijsprikkel vanuit het Europese emissiehandelssysteem (waarmee in het im- pactassessment wordt gerekend) aanzienlijk lager ligt dan het tarief van de nationale heffing, worden bedrijven dan minder sterk aangezet tot het nemen van verduurzamingsmaatregelen dan in het basispad. Daardoor zal de emissiereductie in Nederland vermoedelijk kleiner worden. Als echter wel vastgehouden wordt aan ondersteuning van verduurzaming via de Stimulerings- regeling duurzame energie (SDE++), spelen verschillende op elkaar inwerkende effecten. Pri- mair geldt ook dan dat bedrijven minder geprikkeld worden verduurzamingsmaatregelen te nemen. Verduurzaming zal dan een meer vrijwillig karakter krijgen, doordat de prikkel van de heffing niet bestaat. In gevallen waar op basis van de geldende subsidievoorwaarden de busi- nesscase binnen de bedrijfsmatig gehanteerde financiële kaders (net) niet rond komt, kan juist de dreiging van de CO2-heffing bedrijven doen besluiten toch verduurzamingsmaatregelen te

nemen. De inzet van subsidiemiddelen kan hierdoor minder efficiënt worden en het wordt wel- licht lastiger om afspraken te maken over het aanleggen van infrastructuur. Anderzijds kunnen zoals hiervoor is beschreven met hetzelfde budget meer projecten worden bediend dan in het basispad. Ook de duidelijkere noodzaak (die blijkt uit de EU-aanscherping) om in ieder geval op langere termijn emissies te reduceren kan enig tegenwicht bieden.