Waardering van het functioneren van de Toegangscommissie Onafhankelijkheid en objectiviteit

De waarderingsmaatstaf waar het bij onafhankelijkheid om gaat, is of de Toegangscommissie het werk los van inmenging van het College of van anderen heeft kunnen doen. De waarderingsvraag waar het bij de objecti-viteit om gaat, is of de Toegangscommissie zich bij haar werkzaamheden uitsluitend heeft laten leiden door in het Instellingsbesluit verwoorde doelstellingen en ontvankelijkheidscriteria. Meer in het bijzonder zou zelfs de schijn vermeden moeten worden dat de Toegangscommissie bij de selectie van gevallen oneigenlijke motieven, zoals het afdekken van fouten van het OM of de politie, heeft laten meewegen.

Voor een deel zijn de waarborgen voor een onafhankelijk oordeel gezocht in de positionering van de CEAS. Tijdens de ontstaansgeschiedenis zijn

enkele uiteenlopende gedachten over de positie van de Commissie in relatie tot de staande magistratuur met elkaar verenigd. Het OM streefde ernaar zoveel mogelijk zelf de zuivering van opsporing en vervolging ter hand te nemen die onvermijdelijk was geworden na het debacle van de Schiedammer parkmoord. ‘Wij wilden zo open en transparant mogelijk worden over wat we doen en hoe we het doen’, aldus een respondent van het College van procureurs-generaal (verder: het College). ‘Wellicht zou blijken dat we het soms heel slecht doen, maar in elk geval zullen we laten zien wat we doen.’ De door A-G Posthumus verrichte evaluatie van het opsporingsonderzoek in de zaak Schiedammer parkmoord had laten zien dat het OM in staat was om het eigen feilen bloot te leggen, zo vond men. Daar staat tegenover dat er vooral vanuit de Kamer sterk op werd aangedrongen dat de CEAS een onafhankelijke en gezaghebbende buiten-staander als voorzitter zou krijgen teneinde het geschonden vertrouwen te herstellen. Dit heeft geresulteerd in de onafhankelijke voorzitter voor de Toegangscommissie. De Toegangscommissie telt voorts, behalve een A-G, nog een onafhankelijk persoon (een vooraanstaand advocaat) als lid. Een andere formele voorziening voor de onafhankelijkheid die ook de objectiviteit ten goede komt, is de door de Toegangscommissie gehan-teerde verschoningsprocedure. Indien de voorzitter of een lid van de Toegangscommissie vanuit de eigen beroepspraktijk betrokken is geweest bij een aangemelde strafzaak, dient deze zich te verschonen en neemt een andere uit de CEAS-pool afkomstige deskundige de functie waar. Informatie uit de jaarverslagen, bevestigd in interviews, laat zien dat de Toegangscommissie deze procedure zeer nauwgezet heeft gehanteerd. Verschoning vond plaats indien ‘ook maar enige vorm van betrokkenheid’ aanwezig bleek.

De verantwoordelijkheid die het OM op zich heeft genomen bij deze operatie ‘herstel van vertrouwen’ komt voor zover het de Toegangscom-missie betreft, op verschillende wijzen tot uitdrukking. In de eerste plaats maakt een A-G deel uit van de commissie. Voorts wordt het secretariaat van de Commissie vervuld door drie medewerkers van het Parket-Gene-raal (PaG). Inhoudelijk werd het werk van de Toegangscommissie steeds grotendeels door dit secretariaat voorbereid. De voorzitter en de leden van de Toegangscommissie bestudeerden overigens ook steeds zelf alle stuk-ken over een zaak. Niettemin nam de Toegangscommissie de adviezen van het secretariaat gedurende de onderzochte periode in veel gevallen geheel of gedeeltelijk over. Verwonderlijk is dat niet: een groot deel van de zaken diende immers alleen al op formele gronden te worden afgewezen. Het werk van de Toegangscommissie resulteert, overeenkomstig het Instellingsbesluit, in adviezen aan het College. Ook daarin komt de rechtstreekse betrokkenheid van het OM tot uiting. Het College heeft zich steeds zelfstandig een oordeel gevormd over de adviezen van de Toegangscommissie, en op grond daarvan besloten over de verdere

voortgang. In de praktijk heeft het College nooit reden gevonden om af te wijken van de adviezen van de Toegangscommissie.

De gevolgde procedures en de aan de adviezen van de Toegangscom-missie ten grondslag liggende motiveringen overziend, kan worden geconcludeerd dat de Toegangscommissie zich bij haar werkzaamhe-den uitsluitend heeft laten leiwerkzaamhe-den door de letter en de geest van de in het Instellingsbesluit verwoorde doelstellingen en maatstaven. Van inmen-ging van derden is geen sprake geweest.

Navolgbaarheid

De onderhavige waarderingsvraag is, of de Toegangscommissie haar adviezen op zodanige wijze beargumenteert en verantwoordt dat niet alleen ingewijden maar ook een breder publiek de keuzes van de commis-sie kunnen plaatsen en begrijpen. Een navolgbare motivering geeft overi-gens ook inzicht in lastige onderdelen van de gemaakte afweging.

De Toegangscommissie gaf lang niet altijd (in minder dan de helft van de gevallen) een expliciet oordeel over de toepasselijkheid van alle drie crite-ria. Dit komt doordat elk van de criteria op zichzelf reeds een noodzakelijk vereiste vormt voor ontvankelijkheid. Was er bijvoorbeeld sprake van een zogenoemde ‘burgerbrief’, dan was de indiener alleen al daarom kennelijk niet-ontvankelijk. De Toegangscommissie toetste dan niet altijd meer aan de overige criteria. Niettemin motiveerde de Toegangscommissie soms ook ten overvloede, ten eerste om de (afgewezen) indiener een ruimer verwoord en daardoor bevredigender antwoord te geven en ten tweede om een interpretatie van het betreffende criterium te formuleren met het oog op toepassing in volgende casus; op deze wijze creëerde de Toegangs-commissie een zekere ‘jurisprudentie’, zoals zij het zelf noemde.

Vier van de zeven formeel ontvankelijke verzoeken zijn zoals gezegd afge-wezen op grond van het materiële criterium dat het oordeel van de rech-ter bij nader onderzoek buiten beschouwing moet kunnen blijven. Ten aanzien van de toepassing van dit laatste criterium gaf de Toegangscom-missie vrijwel steeds nadere uitleg.

In de brieven en adviezen van de Toegangscommissie wordt niet altijd duidelijk welke stukken en inzichten ten grondslag liggen aan het oordeel van de Toegangscommissie. Uit de dossiers van de commissie viel op te maken dat in elk geval de publicaties van de indiener(s) en de processtuk-ken van de zaak bij de oordeelsvorming zijn betrokprocesstuk-ken. Voor sommige zaken is aanvullend materiaal (bijvoorbeeld van het NFI) bijeengebracht. Overigens is niet zonder meer gegeven hoe diepgravend het onderzoek moet zijn dat de Toegangscommissie ter onderbouwing van haar beslis-singen verricht.

In het algemeen kan worden geconcludeerd dat de Toegangscommissie zich veel moeite heeft getroost om haar adviezen te voorzien van heldere

en navolgbare motiveringen. Ook de publicatie van alle adviezen en de nadere uitleg in de jaarverslagen heeft bijgedragen aan de navolgbaarheid en ook aan de transparantie van het werk van de commissie.

Tijdigheid

De waarderingsvraag is hier, of de Toegangscommissie haar adviezen zonder onnodige vertragingen heeft uitgebracht. Tijdigheid bevindt zich tussen de polen van te betrachten zorgvuldigheid in de voorbereiding van de adviezen en voortvarendheid in het uitbrengen ervan met het oog op de wachtende belanghebbenden.

Zoals verwacht kan worden bij dit soort processen, werd de Toegangscom-missie steeds voortvarender naarmate er meer zaken afgedaan waren en de Toegangscommissie meer ervaring had opgedaan. De gemiddelde door-looptijden van de beslissingen (met inbegrip van de terugkoppeling aan de indiener) zijn gedurende de onderzochte periode bijna een vijfde korter geworden.359 In algemene zin is dit toe te schrijven aan de leerervaringen die de commissie in de eerste periode op heeft gedaan. Op grond daarvan was het de commissie bijvoorbeeld mogelijk om in het eerste kwartaal van 2007 een ‘verkorte procedure’ in te voeren. Kennelijk niet-ontvankelijke gevallen werden vanaf dat moment niet meer afgedaan in de vorm van een advies aan het College. Volstaan werd met een rechtstreekse afwijzings-brief aan de indiener. In 2006 zond de commissie vijftien adviezen naar het College; in 2007 gebeurde dit nog maar in één geval. De omstandigheid dat de leerervaringen van de Toegangscommissie zijn omgezet in versnel-ling van de afhandeversnel-ling is een sterke indicatie dat de commissie er steeds naar streefde zo voortvarend mogelijk te werk te gaan.

Afdoendheid

De onderhavige waarderingsvraag is, of de adviezen en besluiten van de Toegangscommissie steeds de voorliggende vragen zodanig beantwoorden dat de zaak daarmee als afgehandeld kan worden beschouwd, niet alleen vanuit een juridisch-technisch oogpunt, maar ook vanuit het perspectief van belanghebbenden en andere geïnteresseerden. Zoals eerder vastge-steld heeft de Toegangscommissie de toegangscriteria correct toegepast, en daarmee waren de adviezen en besluiten van de commissie formeel zeker afdoende. Het is echter niet uitgesloten dat niet alle zaken materieel afdoende zijn afgehandeld. In sommige niet-toegelaten zaken is twijfel mogelijk over de vraag of er wellicht toch sprake van een ‘unsafe convic-tion’ is geweest. Ook hier geldt echter, dat niet het werk van de commissie, maar de in het Instellingsbesluit vervatte criteria daar debet aan zijn. Een tweede waarderingsvraag die in dit verband gesteld kan worden, is of met de aangemelde gevallen ook alle relevante strafzaken met een 359 in 2006 was de gemiddelde doorlooptijd 56 dagen, in 2007 was dit teruggelopen tot 47 dagen.

mogelijke ‘unsafe conviction’ ter kennis van de Toegangscommissie zijn gekomen. Daarover valt weinig met zekerheid te zeggen. Voorafgaande aan de instelling van de CEAS waren er grote verschillen van inzicht in de omvang van de vraag naar nader onderzoek die de instelling van de evaluatiecommissie zou oproepen. De schattingen varieerden van enige tientallen tot vele honderden. De ervaringen opgedaan in het kader van de CEAS lijken niet op hele grote aantallen te wijzen. Zo hebben individuele burgers zich niet laten weerhouden om zaken aan te melden, ondanks dat zij volgens de regels van het Instellingsbesluit niet-ontvankelijk waren. Ook is slechts een handvol gevallen bij de commissie aangemeld van de tientallen strafzaken die forensische wetenschappers in de loop der jaren in woord en geschrift als (mogelijke) ‘unsafe convictions’ aanmerkten. De aanvankelijk aangekondigde door politiemensen aan te brengen stroom van zaken is uitgebleven. Een mogelijke verklaring voor dit laatste is – door verschillende respondenten naar voren gebracht – dat politiemen-sen als goede professionals weliswaar regelmatig een gevoel van onvrede hebben over gebreken in een opsporingsonderzoek, maar dat deze gebre-ken niet zodanig zijn dat er een ‘unsafe conviction’ uit is voortgekomen. Een andere verklaring – naar voren gebracht door een woordvoerder van een vakorganisatie van politiepersoneel – is dat de cultuur van de politie-organisatie niet toelaat dat men fouten van collega’s naar buiten brengt.