In artikel 8 van het Instellingsbesluit van de CEAS wordt de poortwach-tersfunctie als volgt beschreven: ‘(...) ten aanzien van elk voorstel, met inachtneming van de in artikel 4 genoemde criteria, te beoordelen of de commissie bevoegd is tot het verrichten van onderzoek en of het voorstel ziet op een onderzoek als bedoeld in artikel 2’.
Als de Toegangscommissie oordeelt dat een onderzoek noodzakelijk is, volgt het College dit advies op.47 Een afwijzend advies kan door het College ‘overruled’ worden: het College kan besluiten dat er tóch een onderzoek moet plaatsvinden.48 Deze situatie heeft zich in de onderzochte periode niet voorgedaan.
Indien (een of meer van) de vaste leden zich moeten verschonen wegens ‘ook maar enigerlei vorm van eerdere betrokkenheid’ worden zij vervan-gen door een lid uit de CEAS-pool. Daarbij wordt zoveel mogelijk een
47 instellingsbesluit ceas, artikel 9; Jaarverslag Toegangscommissie commissie evaluatie afgesloten straf-zaken 2007, p. 1.
beroep gedaan op een vaste vervanger, afkomstig uit dezelfde beroeps-groep.49
Betrokkenheid bij een zaak wordt ruim geïnterpreteerd: zo verschoont Buruma zich in zaken uit het ressort Arnhem waar hij raadsheer-plaats-vervanger is, of als zaken worden aangedragen door een directe collega van de Radboud Universiteit Nijmegen.
De Toegangscommissie verricht het verdere onderzoek zelf niet, wel zijn de leden beschikbaar voor ruggespraak en advies.50 Ook worden zij van de voortgang van het onderzoek op de hoogte gehouden.
De Toegangscommissie wordt ambtelijk ondersteund door een secreta-riaat, dat wordt verzorgd vanuit het Parket-Generaal (PaG). Het PaG dient ook als postadres voor de commissie. De voorzitter van het College is het aanspreekpunt voor de Toegangscommissie en het secretariaat.51 Er is door de Toegangscommissie niet vanaf het begin gewerkt op basis van een plan van aanpak voor de (inhoudelijke) behandeling van de binnengekomen verzoeken. Er is veeleer sprake van een ontwikkeling van een aanpak, die is neergeslagen in een opstapeling van interne stukken (memo’s), adviezen en correspondentie waarmee een werkwijze gaan-deweg verder is ontwikkeld. De wezenlijke elementen daarvan worden neergelegd in een ‘groeidocument’ dat ten grondslag komt te liggen aan de besluitvorming van de Toegangscommissie. Deze neergeslagen uitgangs-punten voor beoordeling worden door de commissie zelf aangeduid met het begrip ‘jurisprudentie’ en kunnen naar hun juridische status worden gekenschetst als beleidsregels.
Verder is er, in de aanloop naar de instelling van de Toegangscommis-sie, een werkwijze opgesteld die een procedurebeschrijving op hoofd-lijnen inhoudt52 en kan worden beschouwd als een nadere uitwerking van het Instellingsbesluit. Hierin komen, naast de procedurestappen die worden gezet als een verzoek binnenkomt, ook aandachtspunten zoals verschoning,53 de toepasselijkheid van de bepalingen van het klacht-recht van hoofdstuk 9 Awb en de bemensing van het secretariaat van de Toegangscommissie aan de orde.54
Over de selectie van te onderzoeken gevallen bepaalt het Instellingsbesluit (artikel 4) het volgende: ‘De commissie verricht het in artikel 2 genoemde onderzoek slechts indien:
49 Jaarverslag commissie evaluatie afgesloten strafzaken 2006, p. 2. overigens treedt, indien Buruma zich moet verschonen, wladimiroff bij de beraadslaging op als waarnemend voorzitter (archief Toegangscom-missie, notulen vergaderingen).
50 werkwijze ceas, p. 1. 51 werkwijze ceas.
52 archief van het secretariaat van de Toegangscommissie, stukken april 2006.
53 ‘de vaste leden van de Toegangscommissie nemen geen deel aan de beraadslagingen indien er ook maar van enigerlei vorm van eerdere betrokkenheid bij de zaak zou kunnen worden gesproken’ (Jaarver-slag commissie evaluatie afgesloten strafzaken 2006, p. 2).
– hiertoe een schriftelijk en deugdelijk gemotiveerd voorstel wordt gedaan door een professioneel bij de zaak betrokken (oud-)functiona-ris van een opsporingsinstantie, het OM, het Nederlands Forensisch Instituut (NFI) of een wetenschapper die de zaak geanalyseerd heeft en daaraan een wetenschappelijke publicatie heeft gewijd, en – de desbetreffende strafzaak heeft geleid tot een onherroepelijke
ver-oordeling ter zake van een feit...
– …waarop naar de wettelijke omschrijving een gevangenisstraf van twaalf jaren of meer is gesteld en/of de rechtsorde ernstig door dat feit is geschokt.’
Deze strikte formulering van de toegangsmaatstaven heeft twee oogmer-ken, die in het vorige hoofdstuk reeds ter sprake kwamen. De CEAS-proce-dure mocht geen feitelijke rechtsgang naast de bestaande voorzieningen worden. Om die reden is onder andere uitgesloten dat veroordeelden zelf zich met succes tot de Toegangscommissie kunnen wenden.
Voorts was in het algemeen zeer onzeker met welke aantallen gevallen de CEAS geconfronteerd zou kunnen worden. De toegangsmaatstaven zijn zo geredigeerd dat het aantal te onderzoeken gevallen beheersbaar zou blijven.55
Het begrip ‘wetenschapper’ in het eerste criterium bestaat eigenlijk uit twee onderdelen, namelijk (a) de kwalificatie van wetenschapper als zodanig en (b) de aard van de bemoeienis van de wetenschapper met de aangedragen zaak. Mogelijk heeft bij de keuze voor dit criterium een rol gespeeld dat de afgesloten strafzaken die in Nederland de grootste commotie hebben veroorzaakt, door wetenschappers aan het licht zijn gebracht. Zij hebben met de CEAS de gelegenheid gekregen om hun onvrede te kanaliseren.56
Het tweede criterium, onherroepelijkheid, betekent dat een zaak niet nog onder de rechter mag zijn. Evenmin mag het opsporingsonderzoek in de zaak nog lopen. De praktijk heeft intussen laten zien dat een herzienings-verzoek bij de Procureur-Generaal bij de Hoge Raad een onderzoek door de CEAS niet in de weg hoeft te staan.57
Voor de definitie van ernstige zaken wordt grotendeels aangesloten bij de formulering van artikel 67a, tweede lid sub 1 van het Wetboek van Straf-vordering. Dit betekent dat het gaat om strafbare feiten met een straf-bedreiging van twaalf jaar of meer en/of waarbij de rechtsorde ernstig is geschokt. Hieronder vallen bijvoorbeeld verkrachting, doodslag, moord en roofovervallen met slachtoffers.
55 interviews 19, 20 en 21 mei 2008. 56 ibid.
57 dit was het geval in de (ontvankelijk bevonden) zaak ina Post: ‘Naar het oordeel van de Toegangscom-missie hoeft met de start van het onderzoek [door ceas, red.] niet gewacht te worden op de beslissing van de HR over het herzieningsverzoek. aan de Hoge Raad kan gemeld worden dat onderzoek door een driemanschap wordt gestart’ (archief Toegangscommissie, notulen d.d. 11 september 2006).
Een overweging om juist ernstige zaken in aanmerking te laten komen voor een nader onderzoek is dat ernstige zaken juist vanwege hun emo tionele lading en de daaruit voortkomende psychologische druk in het bijzonder vatbaar zijn voor fenomenen als tunnelvisie en de wens tot (snelle) oplossing van de zaak.58
Elk van de drie criteria vormt afzonderlijk een noodzakelijke voorwaarde voor de ontvankelijkheid van verzoeken. Is aan één voorwaarde niet voldaan, dan hoeft dit strikt genomen voor een volgende voorwaarde niet meer te worden nagegaan.
Uit interviews en uit het dossieronderzoek bij de Toegangscommissie59 komt naar voren dat de missie van de CEAS ligt in het nagaan of iemand mogelijk onterecht is veroordeeld. Het woord ‘missie’ wordt een groot aantal keren in de dossiers van de Toegangscommissie gebruikt.