Voorstel voor een winstbox

zijn beschreven (§4.4). Het Kabinet heeft besloten de winstbox niet in te voeren (§4.5). In dit hoofdstuk staat de volgende vraag centraal: “Tot welke regelgeving zullen de plannen van de

overheid om een winstbox in te voeren leiden en welke effecten heeft deze regelgeving op de overheidsfinanciën?”

4.1 Inleiding

De ongelijkheid tussen particulier-ondernemers en DGA’s kan weliswaar niet zoals bij een ondernemingswinstbelasting worden weggenomen maar wel worden verkleind door het invoeren van een winstbox. Wat de definitie is van een winstbox was lange tijd niet duidelijk. Door de brief van 3 juli 2014 van de Staatssecretaris van Financiën ¹³⁶ is er inhoudelijk meer duidelijkheid ontstaan. Een winstbox is een nieuw in te voeren box in het boxensysteem van de inkomstenbelasting. Het gaat om een afsplitsing van box 1. In deze winstbox zou de inkomstenbron ‘winst uit onderneming’ belast moeten worden. Voorstanders van de winstbox menen dat ongelijkheid op deze manier bestreden kan worden. Dit gebeurt doordat de wetgever op deze manier niet gebonden is door beperkingen die het werken binnen box 1 meebrengt. Regels kunnen specifiek op het belasten van winsten gericht zijn. Er kan voor andere heffingspercentages gekozen worden. De winstbox heeft geen invloed op het aanpassen van de belasting van DGA’s.

4.2 Voorstel voor een winstbox

In 2006 werd de term winstbox voor het eerst genoemd in een kamerstuk. ¹³⁷ Bij het invoeren van de MKB-winstvrijstelling in de inkomstenbelasting werd in de memorie van toelichting van de Wijziging van belastingwetten ter realisering van de doelstelling uit de nota ‘werken aan winst’ gemeld dat de MKB-winstvrijstelling een opmaat kon zijn voor verdere aanpassing van de behandeling van winstinkomen in de inkomstenbelasting. Deze mogelijke verandering duidde men aan met de term ‘winstbox’. De reden om de MKB-winstvrijstelling in te voeren was het stimuleren van ondernemersactiviteiten. Dit is ook één van de redenen die ten grondslag ligt aan de plannen voor invoering van een winstbox. In dezelfde kamerstukken wordt genoemd dat invoering van de winstbox een mogelijke brug is naar het invoeren van een ondernemingswinstbelasting.

In het belastingplan 2009 worden mogelijke fiscale maatregelen genoemd die het ondernemerschap kunnen bevorderen¹³⁸, waaronder de winstbox. De winstbox wordt hier genoemd als een oplossing op de langere termijn voor het probleem van de verschillende behandelingen van ondernemerswinsten. Een winstbox is hier een middel om tot een meer evenwichtige en eenvoudige heffing van ondernemers te komen. Ook hier wordt een winstbox als opmaat gezien naar een ondernemingswinstbelasting.

De overheid ziet problemen bij de effectiviteit van de bestaande belastingfaciliteiten. Deze zijn bedoeld om de belasting over winstinkomen te verminderen. Deze kunnen echter ook gebruikt worden om belasting over looninkomen te verminderen. Belastingplichtigen die naast winstinkomen ook looninkomen ontvangen kunnen onevenredig veel voordeel hebben van belastingfaciliteiten. Het invoeren van een winstbox zou ertoe kunnen leiden dat belastingfaciliteiten doelgerichter ingezet worden. Bij het invoeren van een winstbox is er de mogelijkheid om een eigen tariefstructuur te

136

Zie E. Wiebes, Staatssecretaris van Financiën, Brief 3 juli 2014, Den Haag.

137

Zie Kamerstukken II, 2005-2006, 30572, nr. 3, p.10.

138

Zie ‘Notitie fiscaal bevorderen ondernemerschap, bijlage 1 bij het belastingplan 2009’, Ministerie van Financiën, 2008, p.9

48 ontwikkelen voor inkomen uit winst. De overheid ziet ook probleempunten die nog niet weggenomen zijn. Het is namelijk niet duidelijk hoe men moet omgaan met regelingen die zien op (fictief) negatief inkomen. Een voorbeeld hiervan is de behandeling van negatief inkomen uit eigen woning. Deze valt binnen box 1. Wanneer een belastingplichtige enkel inkomen uit winst geniet, is het niet duidelijk hoe er met het negatieve inkomen uit woningen omgegaan moet worden. Dit negatieve punt zorgt ervoor dat de overheid problemen ziet bij de wetstechnische vormgeving en de hierbij samenhangende automatisering. De conclusie die men hieruit opmaakte was dat men de invoering van de winstbox op korte termijn niet als een reële optie ziet.

Fiscale Agenda 2011

Het eerstvolgende document waar de winstbox uitgebreid aan de orde kwam is de Fiscale Agenda van het jaar 2011.¹³⁹ In dit beleidsstuk worden de economische uitgangspunten van het kabinet doorvertaald naar het Nederlandse belastingstelsel.¹⁴⁰ Het document toont de beleidsvisie dat het kabinet heeft op de Nederlandse belastingen. Uitgangspunten hierbij zijn eenvoud, soliditeit en fraudebestendigheid. In dit rapport komt het voorstel voor een winstbox uitgebreid aan de orde. In het rapport worden problemen genoemd die het kabinet ziet in het huidige stelsel van belastingheffing. Er wordt gesteld dat de winstbox deze problemen zou kunnen oplossen.

Argumenten die ondernemersfaciliteiten rechtvaardigen

In het document wordt uiteengezet dat winstinkomen een bijzondere positie heeft. Winstinkomen heeft verschillende functies. Deze zijn consumptie, reserveringen en investeringen. Reserveringen zouden echter niet altijd in de prijs verwerkt kunnen worden omdat individueel verzekeren ten opzichte van collectief verzekeren hogere kosten met zich mee kan brengen. Faciliteiten die de reserveringsfunctie ondersteunen zijn daarom gerechtvaardigd. Ook vanuit de investeringsfunctie ziet men rechtvaardiging van de ondernemersfaciliteiten. Groeiende ondernemingen kunnen nieuw kapitaal nodig hebben. Deze groeiende ondernemingen kunnen echter problemen ondervinden bij het verkrijgen van nieuw kapitaal. Een fiscale faciliteit kan uitkomst bieden in deze gevallen. Als laatste rechtvaardigingsgrond kan het stimuleren van ondernemerschap genoemd worden. Men ziet genoeg redenen om fiscale faciliteiten te behouden. Het kabinet constateert echter ook problemen. De ondernemingsfaciliteiten hebben niet altijd de gewenste uitwerking.

Nadelen huidige ondernemersfaciliteiten

Voor ondernemers zijn er nadelen verbonden aan de belastingfaciliteiten. Om gebruik te kunnen maken van ondernemersfaciliteiten dienen ondernemers aan verschillende eisen te voldoen. Met de faciliteiten probeert de wetgever verschillende doelen te bereiken. De verschillende eisen leiden volgens het kabinet tot veel administratieve lasten voor ondernemers. Daarnaast zou er veel onduidelijkheid zijn bij ondernemers. Dit gebrek aan transparantie zorgt niet voor een stimulering om te gaan ondernemen.

De Studiecommissie belastingstelsel (2010) heeft advies uitgebracht over de werking van de zelfstandigenaftrek en de fiscale oudedagsreserve. De zelfstandigenaftrek is niet specifiek op een

139 Zie ‘De Fiscale Agenda, Naar een eenvoudiger, meer solide en fraudebestendig belastingstelsel’, Ministerie van financiën, 2011, Den Haag.

140

De economische uitgangspunten zijn volgens het rapport: ‘het verzekeren, uitbreiden en versterken van de

goede uitgangspositie die Nederland heeft op gebied van concurentiekracht.’ (bewerking van de

49 doel gericht en kan leiden tot verstoringen op de arbeidsmarkt.¹⁴¹ De fiscale oudedagsreserve is volgens de Commissie geen reële oudedagsvoorziening, zij is complex bij uitvoering en kan bij afwikkeling tot problemen leiden wanneer blijkt dat er te weinig vermogen is opgebouwd. De Commissie raadt de overheid aan deze faciliteiten af te schaffen.

De zelfstandigenaftrek heeft volgens het kabinet een niet wenselijke uitwerking. In de wetgeving tot 2012 was de aftrek zo vormgegeven dat de aftrek kleiner werd naarmate de winst groter werd. Dit leidde tot een herverdeling van inkomen. Het leidde echter ook tot een hogere marginale belastingdruk.¹⁴² In 2012 is de zelfstandigenaftrek aangepast. Vanaf dat jaar is de hoogte van de zelfstandigenaftrek niet meer afhankelijk van de winst. In de huidige wetgeving wordt de stijging van winsten niet meer ontmoedigd door de zelfstandigenaftrek. Het stimuleert echter de groei van winsten niet. Het kabinet streeft naar ‘een prikkel om te groeien’.¹⁴³ Samengevat kan men stellen dat het kabinet belang hecht aan ondernemersfaciliteiten, maar dat ze nadelen ziet bij de uitwerking van de huidige faciliteiten.

Het kabinet ziet een oplossing in het combineren van alle ondernemersfaciliteiten in één enkele vrijstelling. Aan deze overkoepelende ondernemersfaciliteit wordt de eis gesteld dat deze duidelijk en robuust is en dat de faciliteit ondernemers uitdaagt om te groeien. In het rapport schrijft het kabinet dat dit zou kunnen worden bereikt door het invoeren van een winstbox. Deze winstbox zou een afzonderlijke vierde box gaan vormen die alle inkomen uit winst belast. Het voordeel hiervan is dat er een tarief kan worden gekozen dat afgestemd is op ondernemen. Een dergelijke box zou duidelijk en robuust zijn. Een vergaande vorm van deze winstbox is de vorm waarbij de ondernemersfaciliteit opgaat in één laag proportioneel belastingtarief. Het invoeren van een winstbox zou leiden tot een verlaging van de uitvoeringskosten van de belastingdienst. Hierbij wordt in het rapport verwezen naar het mogelijk afschaffen van het urencriterium.

In het rapport wordt nadrukkelijk benoemd dat de invoering van een winstbox een forse stelselwijziging met zich brengt. In het rapport wordt nog niet duidelijk gemaakt hoe men om moet gaan met verliesverrekening, hypotheekrenteaftrek en de aftrek van lijfrentepremies. Ook is niet duidelijk welke ondernemers in de winstbox belast zouden moeten worden. Er wordt een verkennende nota aangekondigd die zou moeten verschijnen voor de eerste helft van 2012.¹⁴⁴

De verwachte verschijningsdatum van de integrale analyse van de winstbox is een aantal keer uitgesteld. In de Nota naar Aanleiding van het Nader Verslag inzake het Belastingpakket 2013, die in 2013 werd gepresenteerd aan de Tweede Kamer, wordt genoemd dat het kabinet een concrete uitwerking van de winstbox zal presenteren.¹⁴⁵ Hierin zouden de vormgeving en de effecten van een winstbox aangegeven staan. In maart 2014 schrijft de Staatssecretaris van Financiën aan de Tweede

141

Zie S. van Weeghel et al., ‘Continuïteit en vernieuwing, een visie op het belastingstelsel’, Studiecommissie Belastingstelsel, 2010, p.95.

142 In de wetgeving tot 2012 bedroeg bij winsten met een hoogte tot € 13.960 de aftrek € 9.427. Bij winsten groter dan €59.450 was de hoogte van de aftrek slechts €4.574.

143

Zie ‘De Fiscale Agenda, Naar een eenvoudiger, meer solide en fraudebestendig belastingstelsel’, Ministerie van financiën, 2011, Den Haag, §5.1.3.

144

Zie ‘De Fiscale Agenda, Naar een eenvoudiger, meer solide en fraudebestendig belastingstelsel’, Ministerie van financiën, 2011, Den Haag, p. 4

145

Zie Redactie Nederlands tijdschrift voor Fiscaal Recht, ‘Voortgang belastingpakket 2013’,2012, Nederlands tijdschrift voor fiscaal recht, NTFR2012-2579.

50 Kamer dat de analyse van de winstbox in het 2^e kwartaal naar de Kamer wordt gestuurd.¹⁴⁶ Op 25 april 2014 schrijft de Staatssecretaris van Financiën dat de integrale analyse van de winstbox onderdeel zal zijn van de kabinetsreactie op het advies van de Commissie van Dijkhuizen.¹⁴⁷ Op 3 juli 2014 heeft de Staatssecretaris van Financiën de Tweede Kamer de integrale analyse van de winstbox aangeboden.¹⁴⁸ Deze analyse heeft er toe geleid dat het kabinet afziet van invoering van de winstbox. De vele aanpassingen die zouden moeten worden gedaan bij het invoeren van de winstbox vormen een belangrijke reden voor het afwijzen van de winstbox. Er zou inbreuk moeten worden gedaan in de gesloten boxenstructuur. Ook zouden de lasten voor bedrijven niet genoeg verlicht worden.