Een specifiek verschijnsel binnen de WED betreft de voorlopige maatre-gel. Op grond van art. 28 WED kan de officier van justitie op zeer korte termijn twee soorten maatregelen bevelen, vermits ‘tegen de verdachte ernstige bezwaren zijn gerezen en tevens de belangen, welke door het vermoedelijk overtreden voorschrift worden beschermd, een onmiddel-lijk ingrijpen vereisen’ (art. 28 lid 1, aanhef). Art. 29 geeft de rechter de bevoegdheid een vijftal voorlopige maatregelen op te leggen. Hieronder bevinden zich de twee officiersmaatregelen, aangevuld met een drietal andere, meer ingrijpende maatregelen waaronder de stillegging van de onderneming van de verdachte. De officier mag zijn bevoegdheid aanwen-den zolang de behandeling ter zitting nog niet is aangevangen. Tot dat moment mag de rechter (de raadkamer) voorlopige maatregelen bevelen op vordering van de officier of op voordracht van de rechter-commissaris met het gerechtelijk vooronderzoek belast. Is de behandeling ter zitting eenmaal aangevangen, dan mag de zittingsrechter mede ambtshalve voorlopige maat regelen bevelen. Uitdrukkelijk is in de toelichting verwoord dat de door de officier opgelegde ‘officiersmaatregelen’ niet mogen neerkomen op één van de drie (ingrijpende) maatregelen die slechts de rechter mag opleggen. Voor ‘ingrijpende’ maatregelen is de officier dus te allen tijde aangewezen op de rechter.
De maatregelen hadden volgens de indieners van het wetsontwerp een tweeledige functie. In de eerste plaats werden de voorlopige maatregelen gezien als middel om het voortduren van delicten, die de economie te veel storen, te beletten. In de tweede plaats werden de maatregelen gezien als de ‘bodes’ van het strenge strafrecht dat op het terrein van het econo-mische recht zou moeten gaan gelden. Op het delict en de voordelen die daarmee werden behaald zouden namelijk door middel van de
voorlo-pige maatregel snel ‘de voortekenen’ kunnen volgen, ‘dat het nadeel niet zal uitblijven’.230 De voorlopige maatregel betrof overigens geen nieuwe vinding; ten tijde van de totstandkoming van de WED kwam hij reeds in de Nederlandse wetgeving voor.231
Hollander brengt de voorlopige maatregelen uitdrukkelijk in verband met ‘commuunrechtelijke’ conservatoire maatregelen. ‘De justitie zou haar taak niet naar behoren kunnen uitoefenen,’ aldus Hollander, ‘indien haar de bevoegdheid tot het nemen van conservatoire maatregelen ontbrak.’ Hij vervolgt: ‘Preventieve hechtenis en inbeslagneming zijn van ouds bekend: de eerste om herhaling, vlucht en collusie te voorkomen, de tweede om onttrekking aan verbeurdverklaring en wegmaking van stukken van overtuiging te verhinderen. Bij vervolging en berechting van economische delicten ontstond de behoefte aan meer mogelijkheden, met name bleek het wenselijk en nodig te beschikken over middelen, waarmee men, vooruitlopende op een onherroepelijke rechterlijke uitspraak, dank zij een onmiddellijke ingreep een eind zou kunnen maken aan een wetsovertreding en op de verdachte een terstond voelbare dwang zou kunnen uitoefenen, ook zonder dat men hem van zijn vrijheid berooft of tot inbeslagneming te zijnen laste overgaat.’232
2.4.1 De officiersmaatregelen (art. 28 WED)
De eerste in art. 28 WED genoemde maatregel betreft het bevel zich te onthouden van bepaalde handelingen (lid 1 onder a). ‘De wettelijke bewoording is dusdanig ruim,’ zo schrijft Hollander, ‘dat er zowel een verbod aan de verdachte om op Zaterdagavond een bad te nemen uit kan voortvloeien als een verbod om voorlopig geen salarissen en lonen aan zijn personeel meer uit te betalen.’ Beperkingen vloeien uiteraard voort uit het doel van de maatregel. Volgens Hollander kan met de maatre-gel worden bewerkstelligd dat de verdachte kan worden opgedragen ‘bepaalde, in het bevel nauwkeurig omschreven handelingen, die min of meer ernstige storingen in het economische leven teweeg brengen of kunnen brengen, achterwege te laten’.
De tweede in art. 28 WED genoemde voorlopige officiersmaatregel betreft het – aan de verdachte gerichte – bevel ‘zorg te dragen, dat in het bevel aangeduide voorwerpen, welke vatbaar zijn voor inbeslagneming, opgeslagen en bewaard worden ter plaatse, in het bevel aangegeven’ (art. 28 lid 1 aanhef en onder b WED). Deze maatregel werd ingegeven door een behoefte aan het ‘zonder meer’ kunnen bewaren en opslaan van voorwerpen, ofwel zonder de voorwerpen daartoe eerst formeel in beslag te nemen. In de toelichting werd gesteld:
230 Kamerstukken II 1947-1948, 603, nr. 3, p. 13.
231 De voorlopige maatregel was onder meer neergelegd in het ‘Besluit voorlopige tuchtmaatregelen voedselvoorziening’.
‘Het kan wenselijk zijn om voorwerpen niet in beslag te nemen, maar ze te doen opslaan en bewaren op een bepaalde plaats, zonder meer. Bepaalde toestanden vooral ten plattelande nopen soms hiertoe. Een ander voordeel is, dat de goederen in natura ter beschikking blijven van de officier en, zo zij mochten worden vrijgegeven, ook van de verdachte, terwijl in beslag genomen goederen volgens de bestaande regelen op dat stuk meestal zo spoedig mogelijk in het economische verkeer worden gebracht en slechts de opbrengst ter griffie wordt gedepo-neerd. Het eerste kan onder omstandigheden te verkiezen zijn en het is doorgaans voor de verdachte voordeliger.’
Het bevel van opslag en bewaring wordt, zo blijkt, in belangrijke mate als alternatief gezien voor een formele inbeslagneming, gevolgd door verbeurdverklaring. Uit de wetshistorie en de literatuur blijkt dat de WED-inbeslagnemingsbevoegdheid met name aan een tweetal doelen is gekoppeld: het voorkomen van recidive, en het uiteindelijk kunnen
terug-brengen van de in beslag genomen voorwerpen in het normale, legale
economische verkeer. Eerder is reeds gebleken dat de inbeslagnemings-bevoegdheid wel beschouwd is als middel om uiteindelijk – specifiek – tot verbeurdverklaring te kunnen komen. Hollander schrijft: ‘In een zeer groot aantal gevallen zal bij het constateren van deze [economische] delicten tot inbeslagneming moeten worden overgegaan, enerzijds om het plegen van meer delicten te voorkomen, anderzijds om het terugbrengen in de normale circulatie van daaraan wederrechtelijk onttrokken goederen in te leiden (…).’233 Het ‘terugbrengen in de normale circulatie’ waarop Hollander doelt zal gewoonlijk kunnen geschieden door de tenuitvoerlegging van (de door de rechter als straf op te leggen) verbeurdverklaring. Volgens Hollander kan, in bijvoorbeeld gevallen waarin goederen tegen te hoge prijzen ten verkoop zijn aangeboden, ‘(…) effectieve rechtspraak alleen dan een feit zijn, indien bij de opsporing door inbeslagneming en bij de berechting door verbeurd-verklaring aan de wetsovertreding een krachtig eind wordt gemaakt niet alleen, maar bovendien langs door de overheid daartoe geëigend bevonden kanalen de goederen in kwestie wederom in omloop worden gebracht.’234 Duidelijk blijkt dat de inbeslagneming mede wordt gezien als middel om de verbeurdverklaring van goederen ‘voor te bereiden’. Deze verbeurdverkla-ring kan dan inhouden dat de in beslag genomen goederen – bijvoorbeeld door middel van verkoop tegen ‘normale’ prijzen – in het legale economisch verkeer worden gebracht. De maatregel van opslag en bewaring heeft in dit verband als voordeel dat goederen uiteindelijk kunnen terugkeren in het economisch circuit zonder dat daarvoor een verbeurdverklaring hoeft te worden uitgesproken. De goederen komen daarbij direct weer onder de beschikkingsmacht van de verdachte.
233 F. Hollander, Wet op de economische delicten, Arnhem 1952, p. 123. 234 F. Hollander, Wet op de economische delicten, Arnhem 1952, p. 63.
Een ander voordeel dat nog niet ter sprake is gekomen, maar dat in de praktijk een belangrijke rol lijkt te spelen, betreft het kostenaspect. De kosten van opslag en bewaring van formeel in beslag genomen goede-ren komen geheel voor rekening van de overheid.235 De kosten van de officiersmaatregel van opslag en bewaring blijken in de praktijk op de verdachte zelf te rusten. Voor het geval in de zaak geen straf of maatregel wordt opgelegd, of als gezien de uiteindelijk wel opgelegde straf of maatre-gel de officiersmaatremaatre-gel ‘als onevenredig hard moet worden beschouwd’, kan de verdachte op grond van art. 32 WED een schadeclaim indienen. Opgemerkt moet worden dat de WED-inbeslagnemingsbevoegdheid ook enige voordelen kent ten opzichte van het bevel van opslag en bewaring. De voorlopige officiersmaatregel kan alleen onder strikte voorwaarden, bij ernstige bezwaren tegen de verdachte, door de officier worden bevolen. De inbeslagneming van voorwerpen kan op grond van de WED ‘te allen tijde’ door iedere WED-opsporingsambtenaar worden uitgevoerd. Op een ander punt lijkt er nauwelijks verschil te bestaan tussen de officiers-maat regel en de inbeslagnemingsbevoegdheid. Ook na een formele inbeslagneming kunnen goederen, zonder verbeurdverklaring, door middel van vervreemding in het economisch circuit worden gebracht. Bovendien is het mogelijk om – onder voorwaarden – eenmaal in beslag genomen voorwerpen aan de beslagene terug te geven. Verder lijkt de huidige regeling van de inbeslagneming niet uit te sluiten dat een verdachte wordt aangesteld als bewaarder van bij hem in beslag genomen goederen.236
2.4.2 De rechtersmaatregelen (art. 29 WED)
De voorlopige rechtersmaatregelen stemmen, zo bleek reeds, ten dele overeen met de eerder besproken officiersmaatregelen. Ook de rechter kan – onder de voorwaarden neergelegd in art. 29 WED – bevelen dat de verdachte zich dient te onthouden van bepaalde handelingen, alsmede dat de verdachte dient zorg te dragen dat in het bevel aangeduide voorwerpen, welke vatbaar zijn voor inbeslagneming, opgeslagen en bewaard worden op een plaats zoals in het bevel aangegeven. De overige rechtersmaatrege-len zijn ingrijpender van aard. Bij wijze van voorlopige maatregel kan de rechter namelijk ook de gehele of gedeeltelijke stillegging van de onderne-ming van de verdachte bevelen, alsmede de onderbewindstelling van de onderneming en de gehele of gedeeltelijke ontzetting dan wel ontzegging van rechten of voordelen die de verdachte, in verband met zijn onderne-ming, van overheidswege zijn of zouden kunnen worden toegekend.
235 Dit kan als groot nadeel worden ervaren voorzover het bijvoorbeeld de afwikkeling van in beslag genomen vuurwerk of afval betreft, aangezien de kosten daarvan hoog zijn. Het in dergelijke gevallen mogelijk maken van kostenverhaal, vergelijkbaar met de hier besproken officiersmaatregel, verdient nadere overweging. 236 In bepaalde gevallen – waarin men de verdachte niet in de buurt van de voorwerpen wenst te hebben –
De rechtersmaatregelen vertonen enige gelijkenis met de in het commune recht verankerde bevelen tot handhaving der openbare orde (art. 540 e.v. Sv). De door de rechter-commissaris in het kader van de handhaving van de openbare orde op te leggen bevelen strekken, evenals de voorlopige WED-maatregelen, tot voorkoming van herhaling of voortzetting van strafbare feiten (art. 543 lid 2 Sv). ‘De toepassing van rechterlijke bevelen preludeert op de strafvervolging,’ aldus Wedzinga. Ook zo bezien bestaat er een overeenkomst met de voorlopige maatregel: de maatregelen werden immers mede gezien als de ‘voorbodes’ van het (strenge) strafrecht dat op het terrein van het economische ordeningsrecht zou moeten gaan gelden. De rechtersmaatregelen van de WED kennen bovendien overeenkomsten met voorwaardelijke varianten bij de schorsing van de voorlopige hechtenis (art. 80 e.v. Sv).
2.4.3 Gelieerde bepalingen
Naast bepalingen waaruit de inhoud van de mogelijke voorlopige maatrege-len blijkt kent de WED de nodige procedurele voorzieningen met betrekking tot deze middelen. Zo kennen art. 28 en 29 bepalingen over mogelijkheden voor opheffing en wijziging van een voorlopige maatregel, en geven art. 30 en 30a voorzieningen omtrent hoger beroep en cassatie. Art. 31 bepaalt dat de ten aanzien van voorlopige maatregelen gegeven bevelen en beschik-kingen ‘dadelijk uitvoerbaar’ zijn en onverwijld aan de verdachte moeten worden betekend. Art. 32 ten slotte geeft een mogelijkheid tot schadevergoe-ding. De eerste volzin van het eerste lid van art. 32 WED bepaalt:
‘Indien de zaak eindigt hetzij zonder oplegging van straf of maatre-gel, hetzij met oplegging van een zodanige straf of maatremaatre-gel, dat de opgelegde voorlopige maatregel als onevenredig hard moet worden beschouwd, kan het gerecht, op verzoek van de gewezen verdachte of van zijn erfgenamen, hem of zijn erfgenamen een geldelijke tegemoetkoming ten laste van de Staat toekennen voor de schade, welke hij ten gevolge van de opgelegde voorlopige maatregel werkelijk heeft geleden.’
2.4.4 De voorlopige maatregel binnen en buiten het economisch strafrecht
De voorlopige maatregelen betreffen snel inzetbare en krachtige midde-len die een belangrijke functie kunnen vervulmidde-len bij het voorkomen van recidive en het beëindigen van voortdurende delicten. Zowel de officiers-maatregelen als de rechtersofficiers-maatregelen lijken dan ook onmisbaar om een effectieve wetshandhaving te kunnen bewerkstelligen. Een van de officiers-maatregelen, te weten het bevel tot opslag en bewaring, leunt dicht tegen de inbeslagnemingsbevoegdheid aan. Het bevel heeft immers betrekking op voorwerpen die vatbaar zijn voor inbeslagneming, terwijl het bevel door de
ontwerpers van de WED werd gezien als een alternatief voor de ‘formele’ inbeslagneming. Met behoud van zijn specifieke eigenaardigheden, zoals de mogelijkheid om de kosten van opslag en bewaring voor rekening van de verdachte te laten komen, zou de maatregel als bijzondere variant van de commuun-strafvorderlijke inbeslagnemingsbevoegdheid kunnen worden beschouwd, overigens zonder het bevel met inbeslagneming te vereenzelvigen. Deze bijzondere variant van de inbeslagnemingsbevoegd-heid zou ten aanzien van (bepaalde) economische delicten in het Wetboek van Strafvordering geregeld kunnen worden.
De figuur van de voorlopige maatregel komt tegenwoordig ook buiten het economisch strafrecht voor, en wel in het verkeersrecht en in het ‘medisch strafrecht’. Uit art. 31 en 32 Wet administratieve handhaving verkeersvoorschriften volgt dat ambtenaren, belast met het toezicht op de naleving van bepaalde verkeersvoorschriften, bij wijze van voorlopige maatregel onder meer voertuigen mogen ‘overbrengen’ naar een door hen aangewezen plaats en deze voertuigen in bewaring mogen stellen. Deze maatregelen verschillen in belangrijke mate van de officiersmaatrege-len uit de WED. In de eerste plaats komt de bevoegdheid een voorlopige maatregel te treffen toe aan anderen dan de officier of de rechter. In de tweede plaats betreft de voorlopige maatregel een handelen door toezicht-houders, en niet een aan de verdachte gericht bevel tot handelen.
De voorlopige maatregelen die op grond van de Wet op de beroepen in de individuele gezondheidszorg (Wet BIG) kunnen worden opgelegd zijn zowel formeel als materieel gezien sterk geënt op het economisch strafrecht. De voorlopige maatregelen zijn alleen mogelijk ten aanzien van het strafbare feit, neergelegd in art. 96 Wet BIG. Deze bepaling heeft betrekking op personen die, tredend buiten hun kring van deskundig-heid, gezondheidsschade veroorzaken. Art. 96a luidt: ‘Indien tegen de verdachte van overtreding van artikel 96 ernstige bezwaren zijn gerezen en de bescherming van de volksgezondheid dat dringend vordert, is de officier van justitie, zolang de behandeling ter terechtzitting nog niet is aangevangen, bevoegd, gehoord de Inspectie voor de Gezondheidszorg, de verdachte bij aan deze te betekenen kennisgeving als voorlopige maatregel te bevelen zich van bepaalde handelingen te onthouden.’ Het tweede lid van art. 96a geeft een van de WED afwijkende beroepsmoge-lijkheid, en het derde lid verklaart art. 28 lid 2 en 3 en art. 30 tot en met 32 WED van overeenkomstige toepassing. Art. 96b eerste volzin Wet BIG geeft de rechter onder voorwaarden de bevoegdheid een zelfde soort maatregel op te leggen: ‘Indien tegen de verdachte van overtreding van artikel 96 ernstige bezwaren zijn gerezen en de bescherming van de volks-gezondheid dat dringend vordert, kan het met de behandeling van de zaak belaste gerecht voor de behandeling ter terechtzitting, op de vordering van het openbaar ministerie, op de voordracht van de rechter-commissa-ris, met het gerechtelijk vooronderzoek belast, en, indien de zaak te zijner zitting wordt behandeld, mede ambtshalve, de verdachte, gehoord de
Inspectie voor de Gezondheidszorg, als voorlopige maatregel bevelen zich van bepaalde handelingen te onthouden.’ De tweede volzin verklaart art. 29, tweede en derde lid, alsmede art. 30 tot en met 32 WED van overeen-komstige toepassing. De van overeenovereen-komstige toepassing verklaarde bepalingen zien, zo bleek, op de duur van de voorlopige maatregelen, mogelijke rechtsmiddelen en eventuele schadevergoeding.
Ook op andere terreinen kan de voorlopige maatregel wellicht goede diensten bewijzen. Zo zou het bij wege van voorlopige maatregel kunnen bevelen van de ‘stillegging van de onderneming’ een adequaat, aanvul-lend strafrechtelijk wapen kunnen betekenen bij de handhaving van de Opiumwetvoorschriften. Een dergelijke maatregel zou dan het strafvor-derlijke equivalent zijn van de sluitingsbevoegdheid van de burgemeester in het kader van de toepassing van zijn bestuursdwangbevoegdheid (zie art. 13b van de Opiumwet).237