Algemene kenmerken van het sanctiestelsel

2.2.2.1 Een gesloten stelsel?

Het sanctiestelsel van de WED wordt op het eerste gezicht sterk gekleurd door het bepaalde in art. 5 WED:

‘Tenzij bij de wet anders is bepaald, kunnen ter zake van economi-sche delicten geen andere voorzieningen met de strekking van straf of tuchtmaatregel worden getroffen dan de straffen en maatregelen, overeenkomstig deze wet op te leggen.’

Met deze bepaling heeft de wetgever enerzijds een eind willen maken aan de voordien bestaande chaotische berechting van economische delicten door diverse tuchtrechtelijke, strafrechtelijke en quasi-straf-rechtelijke instanties. De berechting van economische delicten diende

voortaan primair te worden uitgevoerd door de (economische) strafrech-ter. Anderzijds werd art. 5 WED gezien als een ‘waarborg tegen verkapte bestraffing’.³⁶ Deze ‘verkapte bestraffing’ was in het verleden nogal eens opgetreden doordat bestuursorganen door het treffen van administra-tieve maatregelen, bijvoorbeeld door het intrekken van een ontheffing, de afdoening van economische criminaliteit naar zich toe hadden getrok-ken. Dit werd voor de toekomst ongewenst geacht. Andere sancties dan de in de WED genoemde waren niet ondenkbaar, maar voordat dergelijke sancties ‘met de strekking van straf of tuchtmaatregel’ zouden kunnen worden opgelegd diende de formele wetgever zulks uitdrukkelijk mogelijk te hebben gemaakt.

Met betrekking tot de hoofd- en bijkomende straffen kan worden gesteld dat de WED aanvankelijk een gesloten sanctiestelsel kende. Alle ter zake van economische delicten te treffen voorzieningen met de strekking van straf dienden uit de WED zelf te volgen, tenzij de wet anders bepaalde. Opgemerkt moet worden dat de wetgever reeds bij de inwerkingtreding van de WED uitzonderingen op het beginsel heeft gecreëerd, door op het terrein van de landbouw tuchtrechtelijke sancties mogelijk te maken. Met betrekking tot de maatregelen heeft, buiten art. 5 WED, van meet af aan een ‘open verbinding’ bestaan met maatregelen uit andere wetten, waaronder het Wetboek van Strafrecht. Art. 6 lid 2 WED bepaalt uitdruk-kelijk dat ter zake van een economisch delict – naast de hoofdstraffen van art. 6 lid 1 – tevens de bijkomende straffen uit art. 7 en de maatregelen van art. 8 kunnen worden opgelegd; de bepaling voegt hieraan toe: ‘onvermin-derd de oplegging, in daarvoor in aanmerking komende gevallen, van de maatregelen, elders in wettelijke bepalingen voorzien’. De ‘open verbin-ding’ met het Wetboek van Strafrecht wordt heden ten dage nog eens onderstreept door het bepaalde in art. 8 onder a WED, waaruit in combi-natie met art. 6 lid 2 blijkt dat ‘de maatregelen voorzien in titel IIa van het Eerste Boek van het Wetboek van Strafrecht’ ter zake van een economisch delict kunnen worden opgelegd. Het betreft achtereenvolgens de onttrek-king aan het verkeer van in beslag genomen voorwerpen, de ontneming van wederrechtelijk verkregen voordeel, de schadevergoedingsmaatregel, de opneming in een psychiatrisch ziekenhuis en de terbeschikkingstel-ling. Indien de wetgever in titel IIa een nieuwe maatregel introduceert zal die, op grond van art. 8 onder a WED, automatisch toepasbaar zijn in het economisch strafrecht (tenzij de wetgever anders bepaalt). Een sprekend voorbeeld van de werking van dit mechanisme betrof de opneming van de schadevergoedingsmaatregel in titel IIa van het Eerste Boek van het Wetboek van Strafrecht.

36 B.F. Keulen, Economisch strafrecht, Deventer 1995, p. 219. Zie over art. 5 WED tevens A. Mulder en

D.R. Doorenbos, Schets van het economisch strafrecht, Deventer 2002, p. 115 e.v. en Strafrecht Tekst &

Tegenwoordig dient ook de geslotenheid van het strafstelsel vergaand te worden gerelativeerd. Zo was lange tijd onzeker of ter zake van een econo-misch delict ‘dienstverlening’ kon worden opgelegd.³⁷ In HR 13 november 2001, NJ 2002, 261 (m.nt. PMe) is deze vraag door de Hoge Raad in

positieve zin beantwoord. Overigens stond reeds vast dat ook ter zake van economische delicten bijvoorbeeld voorwaardelijke tenuitvoerlegging van een straf mogelijk was, op de voet van de commune regeling in het Eerste Boek van het Wetboek van Strafrecht.³⁸

De ‘geslotenheid’ van het sanctiestelsel is de laatste jaren nog verder gerelativeerd doordat de wetgever steeds vaker bij formele wet

uitzonderingen op het beginsel van art. 5 WED heeft gecreëerd door niet-strafrechtelijke sancties met de strekking van een straf mogelijk te maken ten aanzien van economische delicten. De strafrechtelijke handhaving van de wetten die onder de WED vallen verloopt tegenwoordig in toene-mende mate parallel aan bestuursrechtelijke handhavingstrajecten waarin sancties als de bestuurlijke boete en de last onder dwangsom kunnen worden opgelegd. De achtergrond van de opkomst van deze sancties ligt voor een belangrijk deel in veranderende opvattingen over de rechtshandhaving, en in het streven naar effectievere wijzen van afdoe-ning dan het strafrecht.³⁹

Geconcludeerd kan worden dat de WED aanvankelijk een in beginsel gesloten strafstelsel kende. Tenzij de wet anders bepaalde, konden slechts de in de WED geregelde straffen worden opgelegd. De geslotenheid van dit stelsel moet tegenwoordig verregaand worden gerelativeerd. Dit gold bij de inwerkingtreding van de WED reeds voor de maatregelen die in het kader van de economische strafrechtspleging konden worden opgelegd. Daarnaast blijkt dat er tegenwoordig weinig meer over is van het aanvan-kelijke, op art. 5 van de WED gebaseerde primaat van het strafrecht bij de handhaving van wetten die onder de WED vallen. De ondergraving van dit primaat valt met name toe te schrijven aan de ontwikkeling van bestuurs-(straf)rechtelijke handhavingstrajecten. Deze haaks op art. 5 van de WED staande opmars van de bestuursrechtelijke handhaving maakt een nadere positionering van de WED noodzakelijk.

2.2.2.2 Uniformiteit

Een in het oog springend kenmerk van het sanctiestelsel van de WED betreft zijn uniformiteit.⁴⁰ Ten aanzien van ieder economisch delict volgen de mogelijk op te leggen straffen en maatregelen in beginsel uit art. 6 e.v.

37 Zie onder meer B.F. Keulen, Economisch strafrecht, Deventer 1995, p. 175. 38 Vergelijk B.F. Keulen, Economisch strafrecht, Deventer 1995, p. 167.

39 Vergelijk E. Gritter, Effectiviteit en aansprakelijkheid in het economisch ordeningsrecht, diss. RUG, Den Haag 2003, p. 103 e.v. Op deze plaats wordt niet ingegaan op de vraag in hoeverre financieel-economische motieven mogelijk een rol hebben gespeeld (of spelen) bij de opkomst van de bestuurlijke beboeting. 40 Vergelijk op dit punt A. Mulder en D.R. Doorenbos, Schets van het economisch strafrecht, Deventer 2002,

van de wet. De mogelijke geldboetes en vrijheidsstraffen zijn daarbij in belangrijke mate gekoppeld aan de – beperkt gehouden – categorieën van art. 1 en 1a WED. Zo geldt bijvoorbeeld voor alle in art. 1 ten 4e van de WED opgenomen voorschriften dat het handelen in strijd met die voorschriften kan worden gestraft met een geldboete van de vierde categorie en/of hechtenis van ten hoogste zes maanden (art. 6 lid 1 ten vierde, eerste volzin). De bijkomende straffen van art. 7 en de maatregelen van art. 8 kunnen bovendien bij ieder economisch delict worden opgelegd. De achtergrond van de tot stand gebrachte uniformiteit was tweeledig. In de eerste plaats bezigden de ontwerpers van de WED een ‘practisch argument’: indien ieder afzonderlijk economisch delict zijn eigen strafmaximum zou kennen, zou een af te keuren ingewikkeld sanctiestelsel ontstaan. Het tweede argument betrof een systematische overweging: de diverse in de WED aangewezen economische delicten vertoonden een grote samenhang, zodat uniformiteit ook daarom in de rede lag. Die samenhang is reeds herhaaldelijk geduid; de WED betrof oorspronkelijk met name regelingen op het terrein van het dagelijkse handels- en goederenverkeer.

Een korte blik op de lange lijsten van art. 1 en 1a WED leert dat het gehanteerde praktische argument tegenwoordig nog steeds – maar dan in veel sterkere mate – opgaat. Dat behoeft, gezien de kwantiteit van de economische delicten, verder geen betoog. Het tweede argument verdient evenwel nadere beschouwing. Enerzijds kan men stellen dat ‘de’ economi-sche delicten tegenwoordig nog steeds een zekere samenhang vertonen. Het betreft immers delicten die kennelijk gebaat zijn bij het bijzondere regime dat de WED biedt. De WED creëert, zo kan worden gesteld, op zijn minst een formele samenhang. Anderzijds is het zo dat de wetgever bij de totstandbrenging van het uniforme sanctiestelsel met name zal hebben gedacht aan een constateerbare inhoudelijke samenhang tussen de diverse economische delicten. Het is tegenwoordig sterk de vraag of die samenhang nog wel aanwezig is. Zojuist bleek reeds dat de grondslag voor de onderbrenging van voorschriften heden ten dage veel minder sterk afhangt van de aard van het delict, als wel, in voorkomende gevallen, van pragmatische, instrumentele overwegingen betreffende bijvoorbeeld de goede bruikbaarheid van de opsporingsbevoegdheden.

Een nadere blik op de voorschriften die tegenwoordig door middel van de WED worden gehandhaafd kan de stelling, dat de samenhang tussen de diverse economische delicten tegenwoordig minder groot is dan eertijds, nader illustreren. Zo vindt men in de WED zowel ‘klassieke’ economische bepalingen uit de Landbouwwet, als bepalingen uit de Wet tot behoud van cultuurbezit. De WED faciliteert in dat opzicht zowel de handhaving van voorschriften betreffende de prijsvorming van landbouwproducten (art. 17 Landbouwwet), als de handhaving van voorschriften over het in bruikleen geven van waardevolle cultuurgoederen (art. 7 Wet tot behoud van cultuurbezit). Eerder is reeds gewezen op economische delicten

die samenhangen met de tarieven van notarissen en het wijzigen van genetisch materiaal van dieren.

De vergroting van het werkingsbereik van de WED en de daardoor opgetreden verminderde inhoudelijke samenhang tussen de afzonderlijke delicten roept de vraag op of het uniforme sanctiestelsel zoals het nu is vormgegeven nog wel voldoet. Het belang van uniformiteit als zodanig is in de loop der tijd alleen maar toegenomen, maar de verminderde samenhang brengt mee dat het stelsel, zoals dit nu is vormgegeven, te weinig verfijnd is. Vanuit de destijds bestaande samenhang tussen de (relatief weinige) economische delicten konden de ontwerpers van de WED mogelijk goed verdedigen dat de handhaving van alle economische voorschriften gebaat was bij een helder stelsel van hoofdstraffen dat slechts weinig variaties kende, en dat bovendien alle economische delic-ten – als daar aanleiding toe bestond – in beginsel zouden moedelic-ten kunnen worden bestraft met alle bijkomende straffen van art. 7 WED, waaronder de stillegging van een onderneming, en alle in art. 8 genoemde maatre-gelen. Gezien de huidige grote verscheidenheid van ‘de’ economische delicten is een dergelijk stelsel niet langer houdbaar. Het toegenomen volume van de economische delicten rechtvaardigt weliswaar nog steeds een helder en uniform systeem, maar de afgenomen inhoudelijke samen-hang noopt tot differentiatie.

Geconcludeerd kan worden dat het belang van een uniform sanctiestelsel als zodanig sedert de inwerkingtreding van de WED alleen maar is toegenomen. De WED kent heden ten dage veel meer delicten dan de oorspronkelijke wet. Het zou ondoenlijk zijn om per delict een afzonderlijke strafbedreiging te overwegen. De volumetoename van de WED heeft evenwel meegebracht dat het sanctiestelsel zoals de WED dat kent tegenwoordig te weinig gedif-ferentieerd is. De uniformiteit van het oorspronkelijke (gesloten) strafstelsel was geënt op de relatief weinige, onderling sterk inhoudelijk samenhangende economische delicten. De huidige veelheid van economische delicten kent een veel minder sterke inhoudelijke samenhang. Niettemin geldt voor alle ‘nieuwe’ delicten het oorspronkelijke sanctiestelsel. De sterk verminderde samenhang tussen ‘de’ economische delicten vereist een daarop aangepast rijker geschakeerd strafstelsel.