Het voorgaande levert argumenten op voor een meer of minder vergaande vorm van harmonisering en integratie van economisch en commuun strafrecht. Integratie is daarbij niet hetzelfde als harmonisering. Onder harmonisering wordt hier verstaan: gelijkschakeling ofwel: het opheffen van de verschillen tussen bijzonder en gewoon strafrecht. Harmonisering brengt mee dat de bijzondere voorziening verdwijnt en dat de materie geheel wordt beheerst door de – eventueel bijgestelde – algemene regeling in de Wetboeken van Strafrecht en Strafvordering. Inhoudelijk gezien behoeft harmonisering geen verandering met zich mee te brengen van het economisch strafrecht. De bijstelling van de commune regeling kan immers inhouden dat de uitzondering tot regel wordt verheven.
Integratie van de WED in het commune strafrecht is niet hetzelfde als gelijkschakeling. Integratie impliceert de erkenning van het eigen (ordenings)karakter van de economische strafwetgeving. Dat eigen karakter rechtvaardigt afwijkende voorzieningen, die echter een plaats krijgen binnen de commune regelingen van de Wetboeken van Strafrecht en Strafvordering. Bij wijze van voorbeeld kan gewezen worden op de hiervoor, onder 3.1.3.2 aangestipte mogelijkheid het opsporingsbe-grip van art. 132a Sv verder te differentiëren, zodat in het Wetboek van Strafvordering zelf ruimte wordt geschapen voor een afwijkend opspo-ringsbegrip voor het economisch strafrecht. Het voordeel van deze benadering – boven handhaving van de status quo –zou kunnen zijn dat het afwijkende opsporingsbegrip niet beperkt behoeft te blijven tot de wetten die thans onder de WED vallen. Dat begrip kan een ruimer bereik krijgen, en zich uitstrekken tot alle ordeningswetgeving.
Op het pad van harmonisering en integratie kan meer en minder ver worden gegaan. De vele keuzemogelijkheden en varianten die daarbij opdoemen, kunnen – om de gedachten te bepalen – teruggebracht worden tot drie modellen. Het eerste model is het meest radicaal, en behelst een volledige harmonisering en integratie van de WED in het commune straf-recht. In het tweede model blijft de WED bestaan, maar wordt daarbij
ingrijpend herzien. Het derde model is het meest conservatief. Alles blijft bij het oude, op een harmonisering van een enkel onderdeel na.
In deze paragraaf zullen de drie modellen worden geschetst. Het gaat daarbij om een betrekkelijk neutrale verkenning van de mogelijkheden. In de volgende paragraaf zal, op basis van een afweging van voor- en nadelen, een voorkeur worden uitgesproken.
Model I: Afschaffing van de WED
Het eerste model is als gezegd het meest radicale. Dat model voorziet in opheffing van de WED en in volledige harmonisering met en integratie in het commune strafrecht. Bij integratie gaat het als gezegd om de inbed-ding van bijzondere voorzieningen in de commune regeling zelf. Aan het model ligt als uitgangspunt ten grondslag dat, voorzover het economisch strafrecht om afwijkende voorzieningen vraagt, dat is vanwege het ordeningskarakter – en niet het economisch karakter – van de desbetreffende wetgeving. Wetstechnisch gezien vertaalt zich dat in het loslaten van de term ‘economisch delict’ en de vervanging daarvan door de term ‘ordeningsdelict’. De introductie van die term in de Wetboeken van Strafrecht en Strafvordering maakt het mogelijk in die wetboeken voorzieningen te treffen die specifiek zijn voor ordeningsdelicten. Dit kan als volgt worden geconcretiseerd.
De strafbaarstelling als ordeningsdelict zou kunnen geschieden op een wijze die vergelijkbaar is met het systeem van geldboetes dat het Wetboek van Strafrecht hanteert. Zoals bekend onderscheidt art. 23 Sr een aantal geldboetecategorieën waarop vervolgens bij de afzonderlijke straf-baarstellingen dient te worden teruggegrepen. Dat systeem beperkt de wetgever bij de strafbaarstelling in zijn mogelijkheden: hij kan slechts bepalen welke boetecategorie van toepassing is. Dat systeem leidt tot een vergaande uniformering van de boetebedreigingen, en voorziet tegelijker-tijd in een centrale regeling van de geldboete als sanctie. Dat maakt dat aanpassing van de regeling (bijvoorbeeld met betrekking tot de hoogte van de boete) op eenvoudige wijze kan worden gerealiseerd. Welnu, in het Wetboek van Strafrecht zouden op vergelijkbare wijze categorieën van ordeningsmisdrijven en -overtredingen kunnen worden onderscheiden en de daarbij behorende strafbedreigingen kunnen worden vastgelegd. De regeling zou er als volgt kunnen uitzien.
1 Ordeningsdelicten zijn feiten die als ordeningsdelict van een bepaalde categorie strafbaar zijn gesteld.
2 Er zijn (bijvoorbeeld) zes categorieën.
3 Een ordeningsdelict van de eerste categorie is een misdrijf en wordt gestraft met gevangenisstraf van ten hoogste zes jaren of geldboete van de vijfde categorie.
Aan deze regeling is de bijzondere wetgever gebonden als hij overtreding van voorschriften als ‘ordeningsdelict’ wenst strafbaar te stellen. Dat kan eenvoudig door middel van een formule als:
Handelen in strijd met de voorschriften [x en y] van deze wet wordt gestraft als ordeningsdelict van (bijvoorbeeld) de eerste categorie. Uiteraard is een wat andere wetstechnische uitwerking van het voorge-stelde systeem van strafbaarstelling mogelijk. De formulering van een mogelijke wettekst bedoelt slechts inzichtelijk te maken wat de bedoeling is. Ook op het punt van de plaats van de regeling in het wetboek rijzen uitwerkingsvragen die hier geen beantwoording behoeven.
Denkbaar is dat voor de indeling in categorieën plaats wordt ingeruimd in titel II van Boek I (‘Straffen’). Denkbaar is echter ook dat een nieuwe titel X wordt geschapen (‘Van andere wetten en verordeningen’), waarin de huidige ‘Slotbepaling’ (art. 91 Sr) wordt opgenomen. In deze titel kan dan worden bepaald onder welke voorwaarden en binnen welk stramien strafbaarstelling als ordeningsdelict mogelijk is.
Denkbaar is dat in de wet criteria worden opgenomen aan de hand waarvan kan worden bepaald of strafbaarstelling als ordeningsdelict in de rede ligt. Die criteria zouden dan wel een hoog pragmatisch gehalte moeten hebben. Bepalend voor de rubricering als ordeningsdelict zal namelijk moeten zijn of de daaraan gekoppelde wettelijke voorzieningen (strafstelsel; opsporingsbevoegdheden) als ‘passend’ kunnen worden aangemerkt. Dat zal in de regel bij ordeningswetgeving het geval zijn, omdat de specifieke voorzieningen nu eenmaal hun grond vinden in het ordeningskarakter van de wetgeving waarvoor zij zijn bestemd. Strafbaarstelling van overtredingen van bijzondere wetten als ordenings-delict kan zogezien als de regel worden aangemerkt, het buiten het regime voor de ordeningsdelicten laten van een bijzondere wet – omdat dat regime daarvoor niet passend is – als de uitzondering. Bij die stand van zaken lijkt het niet gewenst om wettelijke criteria te formuleren voor de strafbaarstelling als ordeningsdelict. Met een verklarende MvT kan worden volstaan.
Een voordeel van het voorgestelde systeem van strafbaarstelling is dat – hoewel de WED wordt afgeschaft – een uniform strafstelsel behouden blijft. Daarbij wordt de mogelijkheid geopend van een iets grotere diffe-rentiatie in de strafbaarstelling. Het is immers mogelijk meer categorieën te onderscheiden dan thans in de WED besloten liggen. Daaraan kan om twee redenen behoefte bestaan. De eerste reden kan mogelijk gevonden worden in de vergroting van het bereik van het nieuwe systeem van straf-baarstelling in vergelijking met de WED. Bezien zal moeten worden of het vergrote werkingsbereik een grotere diversiteit aan wetten met zich brengt
die om meer maatwerk vraagt. De tweede reden kan mogelijk gevonden worden in de opwaartse druk op de hoogte van de strafbedreigingen die van Europese eenwording zou kunnen uitgaan. Zie hetgeen daarover hiervoor, onder 3.2, is opgemerkt.
Als ander voordeel kan gelden dat de strafbaarstelling zelf niet in het wetboek staat, maar in de bijzondere wet. Aan de bestaande scheiding tussen normstelling en strafbedreiging wordt met andere woorden een einde gemaakt. Dat levert vanuit een oogpunt van inzichtelijke regelgeving winst op. Men behoeft immers slechts de bijzondere wet te raadplegen om te weten of het feit als ordeningsdelict is strafbaar gesteld. De moeizame zoektocht in de lijsten van art. 1 en 1a WED behoort daarmee tot het verleden.
Het eens gesloten strafstelsel van de WED is, wat de hoofdstraffen betreft, door de voorgestelde wijze van strafbaarstelling in het Wetboek van Strafrecht geïntegreerd. Dat strafstelsel kan voorts, wat de bijkomende straffen en maatregelen betreft, op onderdelen worden geharmoniseerd langs de lijnen die in hoofdstuk 2 zijn uiteengezet. Van sommige straf-fen en maatregelen is de vraag of zij behouden moeten blijven. Dat geldt in het bijzonder voor de ontzetting van rechten of voordelen (art. 7 sub f WED). De bijkomende straffen die overblijven, kunnen opgenomen worden in de opsomming die art. 9 Sr geeft. De maatregelen kunnen toegevoegd worden aan titel III van Boek I. Bij de nadere uitwerking van deze sancties kunnen vervolgens nadere voorwaarden worden gesteld. Het begrip ‘ordeningsdelict’ kan daarbij een belangrijk aanknopingspunt zijn. Bepaald zou kunnen worden dat de bedoelde sancties alleen in geval van ordeningsdelicten kunnen worden opgelegd. Nadere differentiatie (naar categorie ordeningsdelict; naar misdrijf of overtreding) is daarbij denkbaar. Overwogen kan ook worden bijkomende voorwaarden – of vervangende – voorwaarden te stellen. Naar eerder werd aangegeven kan, door de stillegging van een onderneming afhankelijk te maken van het begaan van het feit in de uitoefening van beroep of bedrijf, bereikt worden dat deze straf ook in geval van een commuun delict kan worden opgelegd. Een andere mogelijkheid is om de strafbedreiging wat de bijkomende straffen en maatregelen betreft te ‘delegeren’ aan de bijzondere wetgever. Dit verdient in ieder geval aanbeveling als het gaat om de ontzetting van rechten (art. 7 sub a WED) en om de openbaarmaking van de uitspraak (art. 7 sub g WED). Als deze sancties alleen kunnen worden opgelegd ‘in de gevallen bij de (bijzondere) wet bepaald’, wordt een betere aanslui-ting tot stand gebracht met het systeem van het wetboek. Een dergelijke constructie kan ook overwogen worden bij de stillegging en ondertoe-zichtstelling van de onderneming. De ingrijpendheid van deze sancties vraagt, zo kan worden gesteld, om een zorgvuldige afweging van de wetgever. Kortom, integratie van het sanctiestelsel van de WED in het Wetboek van Strafrecht opent de mogelijkheid tot een meer
gedifferen-tieerd en evenwichtiger sanctiestelsel, dat beter aansluit bij het – op het legaliteitsbeginsel gebaseerde – stelsel van het wetboek.
Voor de overige afwijkende voorzieningen van materieel recht die de WED kent (zoals op het punt van de rechtsmacht en de executie), geldt dat harmonisering in de rede ligt. Voorzover behoefte blijft bestaan aan een bijzondere regeling, is die wetstechnisch eenvoudig te realiseren doordat aangeknoopt kan worden bij het begrip ordeningsdelict.
De regeling van de opsporing kan geïntegreerd worden in het Wetboek van Strafvordering, waarbij het begrip ‘ordeningsdelict’ weer als aankno-pingspunt van regeling kan dienen. Met het voorgestelde art. 132a Sv – dat over de gehele linie, dus ook voor de commune opsporing, een ruim opsporingsbegrip introduceert – is daarvoor een stevige basis gelegd.296 Voor de bijzondere opsporingsbevoegdheden uit de WED geldt dat zij naar het Wetboek van Strafvordering kunnen worden overgeheveld onder bepaling dat zij alleen ten behoeve van de opsporing van ordeningsde-licten kunnen worden toegepast. Hoe de regeling er precies zou moeten uitzien hangt daarbij af van de ontwikkelingen met betrekking tot de Wet op de BOD’s en met betrekking tot de voorstellen gedaan in het kader van Strafvordering 2001. Dat geldt ook voor de toedeling van opsporingsta-ken zoals die thans is geregeld in art. 17 WED. Voor de hand ligt dat de voorziene algemene opsporingsbevoegdheid voor BOD-ambtenaren gerealiseerd wordt door aanvulling van art. 141 Sv. Het is voorts wetstech-nisch geen probleem om, zo men de aanwijzingsbevoegdheid van art. 17 lid 1 sub 2e WED wenst te handhaven, die bevoegdheid onder beperking tot ordeningsdelicten te verplaatsen naar art. 142 Sv. Het verdient daarbij aanbeveling om de onheldere verhouding die thans bestaat tussen art. 142 lid 1 sub c Sv en art. 17 lid 1 sub 2e WED (en in het verlengde daarvan tussen art. 142 lid 4 Sv en art. 17 lid 3 WED) weg te nemen.
Voor de bijzondere voorzieningen op het vlak van de vervolging (voorlo-pige maatregelen; mandatering transactiebevoegdheid) geldt evenzeer dat integratie in het commune strafrecht dankzij de introductie van het begrip ‘ordeningsdelict’ in het Wetboek van Strafrecht eenvou-dig te verwezenlijken is. Mochten de voorstellen tot invoering van de zogenoemde ‘OM-boete’ doorgang vinden, dan kan de mandatering van wat nu nog de transactiebevoegdheid is een plaats krijgen in de regeling van de OM-boete in het Wetboek van Strafvordering.
Wat ten slotte de berechting betreft, bestaat aan bijzondere voorzienin-gen geen behoefte meer. Hier kan dus volledige harmonisering met het commune procesrecht plaats hebben.
296 Noodzakelijk is die harmonisering echter niet. Zoals reeds werd opgemerkt, kan in art. 132a Sv een apart opsporingsbegrip voor ordeningsdelicten worden geformuleerd.
Model II: Ingrijpende herziening van de WED
Het tweede model is iets minder radicaal. De WED blijft bestaan, maar haar werkingssfeer wordt daarbij uitgebreid tot in beginsel het gehele ordeningsstrafrecht. Alle voorschriften waarvoor het speciale regime van de WED passend lijkt, kunnen daarin worden ondergebracht. Daartoe wordt die WED omgebouwd tot de WOD, de Wet op de OrdeningsDelicten. Die ombouw dient gepaard te gaan met een harmoniserings- en
herijkingsoperatie die vergelijkbaar is met de operatie waarin model I voorziet. Anders gezegd: in de WOD dienen alleen voorzieningen te worden opgenomen op punten waarop een afwijking van het commune recht, gelet op het bijzondere karakter van het ordeningsrecht, gerecht-vaardigd is. Zo zal bijvoorbeeld ook in de WOD geen plaats meer zijn voor aparte berechting door de economische strafkamer. Het primaat van de Wetboeken van Strafrecht en Strafvordering staat dus ook in dit model voorop.
De herziening gaat gepaard met een wijziging in het systeem van straf-baarstelling. De lijsten van art. 1 en 1a WED – die door de uitbreiding van de werkingssfeer alleen maar langer zullen worden – verdwijnen. Daarvoor in de plaats komt het systeem zoals dat voor model I uit de doeken is gedaan. In art. 1 WED wordt volstaan met het definiëren van de verschillende categorieën ordeningsdelicten. Daaraan is dan de bijzon-dere wetgever gebonden als hij de overtreding van voorschriften als ordeningsdelict wenst strafbaar te stellen. De voordelen die model I op dit punt biedt, kunnen dus ook in model II worden gerealiseerd.
Voor het sanctiestelsel, de vervolging en de berechting geldt, dat ook hier de inhoudelijke verschillen met model I gering zullen zijn. Dat is het gevolg van de genoemde harmoniserings- en herijkingsoperatie. Het verschil is daardoor vooral van wetssystematische aard. De aparte voorzieningen voor ordeningsdelicten zijn niet geïntegreerd in de commune regeling, maar bijeengebracht in een aparte wet.
Model III: Meer of minder beperkte harmonisering
Dit model is als gezegd het meest conservatief. Volstaan wordt met een meer of minder beperkte harmoniseringsoperatie. Dat betekent dat de structuur en het werkingsbereik van de wet onaangetast blijven. Wel zal de wet in meer of mindere mate worden uitgekleed. Zo zal ook bij een slechts beperkte harmonisering de aparte regeling van de berechting al snel sneuvelen.
4.3 Afweging
Zoals model I laat zien lijkt volledige integratie van de WED in de Wetboeken van Strafrecht en Strafvordering weliswaar om soms ingrij-pende aanpassingen van het commune recht te vragen (zoals met
betrekking tot het opsporingsbegrip), maar niet op onoverkomelijke dogmatische bezwaren te stuiten. Dat behoeft niet te verbazen. Het gaat tenslotte bij de economische strafwetgeving om strafrecht waarop in beginsel zowel het Algemeen Deel van het Wetboek van Strafrecht als het Wetboek van Strafvordering van toepassing is. De geschiedenis laat zien dat tal van afwijkende WED-voorzieningen zich probleemloos lieten ‘communiseren’. Dat zou niet hebben gekund als het economisch straf-recht van geheel andere orde was geweest als het gewone strafstraf-recht. Welbeschouwd vormen het Algemeen Deel van het Wetboek van Strafrecht en het Wetboek van Strafvordering raamwetten waarin algemene regels worden gegeven voor de gehele strafrechtspleging, dus ook voor die op het terrein van het economisch strafrecht. De vraag is of er daarnaast nog behoefte bestaat aan een derde raamwet, exclusief voor dat economisch strafrecht. Die vraag klemt meer naarmate het aantal afwijkende voorzieningen op WED-terrein afneemt.
Het is tegen deze achtergrond dat de keuze uit de drie voorliggende modellen moet worden gemaakt. Het kan daarbij moeilijk anders of de uiteindelijke keuze wordt mede bepaald door pragmatische overwegin-gen. Zo valt te verwachten dat de stand van de rechtsontwikkeling een belangrijke factor in de afweging zal zijn. De integratie van de opspo-ringsbevoegdheden in het Wetboek van Strafvordering is bijvoorbeeld mogelijk een brug te ver zolang de discussie over het opsporingsbegrip niet is uitgekristalliseerd. Hoewel het per saldo op hetzelfde neerkomt, roept een afwijkend opsporingsbegrip voor een bepaalde categorie delicten in een bijzondere wet minder weerstand op dan eenzelfde differentiatie die binnen het wetboek gestalte krijgt. Zoals in de vorige paragraaf reeds werd opgemerkt zijn de inhoudelijke verschillen tussen model I en model II uiteindelijk beperkt. De keuze tussen beide modellen lijkt daarmee teruggebracht te zijn tot een kwestie van juridische smaak, waarover moeilijk te twisten valt. Wie zal uitmaken welk model ‘fraaier’ is? Toch valt er over de verschillen tussen beide modellen wel iets meer te zeggen. Een voordeel van model I is, dat het dwingt tot een bezinning op de soms ondoorgrondelijke verschillen tussen de WED en het commune strafrecht.
De aanvullende rechtsmachtsregeling waarin art. 3 WED thans nog voorziet, zal bijvoorbeeld direct sneuvelen als die regeling zou moeten worden geïntegreerd in de regeling die het Wetboek van Strafrecht geeft. Omdat de toegevoegde waarde van art. 3 WED uiterst dubieus is, zou het klakkeloos overplanten van die speciale voorziening namelijk onvermijdelijk leiden tot ongewenste a contrario-redeneringen. Bij een keuze voor model II is de kans veel groter dat art. 3 WED gehandhaafd blijft. De overweging zal dan al gauw zijn dat die bepaling geen kwaad kan en dat je nooit kunt weten waarvoor zij nog eens goed zal zijn.
Model I draagt dus, meer dan model II, bij aan de helderheid en inzichte-lijkheid van de wetgeving in haar geheel. Het model vormt een dam tegen de subtiele en moeilijk uit te leggen verschillen die al gauw ontstaan als een aparte regeling wordt geschapen.
Wat de kracht van model I is, is tegelijk zijn zwakte. Afwijkingen van de commune regeling buiten het wetboek roepen, zo werd al opgemerkt, minder weerstand op dan afwijkingen die binnen die regeling zelf hun beslag krijgen. Een overweging om voor model II te kiezen zou dus kunnen zijn dat een WOD nieuwe stijl de functie van ‘proeftuin’ die de WED in het verleden heeft vervuld, voor de toekomst kan blijven spelen. De introductie van nieuwe, afwijkende regelingen kan – althans voors-hands – beperkt blijven tot de WOD.
Voor ogen moet worden gehouden dat model I zijn aantrekkelijkheid vooral ontleent aan het feit dat de nog bestaande verschillen tussen commuun strafrecht en ordeningsstrafrecht betrekkelijk klein zijn. Dat maakt dat integratie in de Wetboeken van Strafrecht en Strafvordering een serieuze optie is. Eventuele toekomstige ontwikkelingen – die nooit goed te voorspellen zijn – kunnen dat anders maken. Niet uit te sluiten valt dat in de toekomst de behoefte groeit om op het terrein van het ordeningsstrafrecht nieuwe voorzieningen te creëren die fors afwijken van het commune recht. Daarbij kan in het bijzonder aan het volgende worden gedacht.
Een aparte Wet op de ordeningsdelicten lijkt meer mogelijkheden te bieden om onderwerpen te regelen die op het snijvlak van strafrecht en bestuursrecht liggen en die als gevolg daarvan deels een