Recapitulatie van bevindingen

Om de vraag naar het bestaansrecht van de WED in haar huidige vorm te kunnen beantwoorden is in hoofdstuk 2 onderzocht wat er bijzonder is aan de WED. In hoeverre wijkt het economisch strafrecht af van het commune straf- en strafprocesrecht? Is voor de afwijkingen een goede grond aan te wijzen? In aansluiting daarop is in hoofdstuk 3 de positie van de WED geschetst in het perspectief van de rechtsontwikkeling. De bevindingen uit de vorige hoofdstukken kunnen als volgt worden gereca-pituleerd.

Techniek van strafbaarstelling

De techniek van strafbaarstelling in de WED is een andere dan in het Wetboek van Strafrecht. Het wetboek kent betrekkelijk nauwkeurige delictsomschrijvingen, waarin gedragingen worden gedefinieerd waarop straf is gesteld. De WED daarentegen sanctioneert voorschriften. Er worden geen gedragingen gedefinieerd, maar verbods- en gebodsbepalin-gen aangewezen op de overtreding waarvan straf is gesteld. Daarbij wordt veelvuldig gebruikgemaakt van de techniek van de gelede normstelling. Dat maakt dat de strafbare gedraging dikwijls uit een woud van uitvoe-ringsregelingen moet worden ‘gereconstrueerd’.

Voor deze afwijking van het commune strafrecht bestaat een goede reden. Sterker nog, transformatie naar de methode die het wetboek hanteert, is een onhaalbare kaart. Wél kan gezegd worden dat het hier niet om een bijzonderheid gaat die specifiek is voor het economisch strafrecht. Alle ordeningswetgeving, dus ook de wetgeving die buiten het bereik van de WED valt, kenmerkt zich door deze wijze van strafbaarstelling. Dat komt doordat in deze wetgeving de ordening van het maatschappelijk leven centraal staat, en daarmee het stellen van regels. De sanctionering van die regels is daarbij niet meer dan het min of meer logische sluitstuk. De ‘eigen’ techniek van strafbaarstelling vindt haar rechtvaardiging dus in het ordenende karakter van de desbetreffende wetgeving.

Op één punt wijkt de strafbaarstelling in het economisch strafrecht af van die in de overige ordeningswetgeving. De strafbaarstelling is namelijk te vinden in art. 1 en 1a van de WED, en niet in de ordeningswet zelf. Bij de problematiek van de gelede normstelling voegt zich derhalve de geschei-den sanctionering. Dat was aanvankelijk – toen de WED nog slechts een beperkt werkingsbereik kende – nauwelijks een probleem. Tegenwoordig echter moet men een schier oneindige waslijst bij langs lopen om te weten of de overtreding van een bepaald voorschrift als economisch delict straf-baar is gesteld.

Ongedifferentieerde strafbedreiging

De strafbedreiging in de WED is ‘grover’ dan die in het Wetboek van Strafrecht. Dat hangt weer samen met het ordeningskarakter van de

economische wetgeving en de daarbijbehorende techniek van straf-baarstelling. Omdat geen gedragingen worden omschreven, maar voorschriften gesanctioneerd, wordt bij de strafbaarstelling geabstra-heerd van de wijze waarop, en de mate waarin het desbetreffende voorschrift is overtreden. Ook hier geldt dat dit niet kenmerkend is voor het economisch strafrecht, maar min of meer eigen is aan alle ordenings-wetgeving. Wel kan gezegd worden dat de ‘abstractie’ van de ernst van de normschending in de WED verder is doorgevoerd dan althans bij sommige andere bijzondere wetten het geval is. Zo kent bijvoorbeeld de Wet wapens en munitie een betrekkelijk gedifferentieerde strafbaar-stelling van het voorhanden hebben van verboden wapens. Dergelijk maatwerk kan de WED moeilijk bieden, doordat het de overtreding van vele voorschriften uit zeer verschillende wetten bij de strafbaarstelling op één hoop gooit. De belangrijkste factor waarmee rekening wordt gehou-den, is het al dan niet bestaan van opzet. Daarnaast maakt art. 6 lid 1 WED de strafbedreiging afhankelijk van onder meer de waarde der goede-ren met betrekking tot welke het delict is begaan. De formulering van deze bepaling is echter toegesneden op de wetten die aanvankelijk onder de WED vielen. Met de uitbreiding die de WED in de tijd heeft ondergaan, houdt zij geen rekening. De vraag daarbij is of in de WED nog wel plaats is voor dergelijk ‘maatwerk’.

Het voordeel van het systeem van strafbaarstelling dat de WED hanteert, is de uniformiteit en daarmee de overzichtelijkheid. Tegelijk echter is het nadeel dat de mogelijkheid tot differentiatie in de strafbaarstelling gering is. Dat bezwaar doet zich in het bijzonder gelden ten aanzien van de bijkomende straffen en maatregelen die de WED kent. Bij lang niet alle strafbaar gestelde overtredingen is behoefte aan een dergelijk ingrijpend sanctiepakket. De praktijk lijkt dat te bevestigen. De bijzondere sancties vinden in een uiterst beperkt aantal gevallen toepassing.

Afwijkend sanctiestelsel

Het verschil tussen het ‘eigen’ sanctiestelsel van de WED en dat van het Wetboek van Strafrecht is in de loop van de tijd steeds kleiner geworden. Zo is de cumulatie van hoofdstraffen inmiddels gemeengoed gewor-den (art. 9 lid 2 Sr). Een ander voorbeeld vormt de voordeelsontneming, aanvankelijk een exclusieve WED-sanctie, thans een maatregel die centraal regeling heeft gevonden in art. 36e Sr. De vraag is waar dit proces van gelijkschakeling van het sanctiestelsel een einde vindt.

Voor een aantal van de nog bestaande verschillen geldt, dat daarvoor geen overtuigende argumenten kunnen worden aangedragen. Dat geldt bijvoorbeeld voor de verbeurdverklaring en haar tenuitvoerlegging. Harmonisering van commuun en economisch strafrecht is hier aangewe-zen. Voorzover nog behoefte bestaat aan de typische WED-sancties (zoals stillegging van de onderneming), kan worden opgemerkt dat de

exclu-sieve band met het economisch strafrecht niet langer vanzelfsprekend is. Naar reeds werd opgemerkt bestaat bij veel van de regelingen die thans onder de WED zijn gebracht, aan dergelijke bijzondere sancties weinig tot geen behoefte. Aan de andere kant geldt dat dergelijke sancties wellicht ook buiten het terrein van de huidige WED een zinvolle functie zouden kunnen vervullen. Men denke bijvoorbeeld aan vervolging wegens milieu-verontreiniging gebaseerd op art. 173a of 173b Sr. Denkbaar is daarom dat de WED-sancties worden opgenomen in het Algemeen Deel van het Wetboek van Strafrecht, met dien verstande dat de oplegging aan nadere voorwaarden wordt gebonden. Zo’n voorwaarde zou kunnen zijn dat het strafbare feit moet zijn begaan in de uitoefening van beroep of bedrijf. Het sanctiestelsel van de WED staat ook nog om een andere reden ter discussie. Het loslaten van het oorspronkelijke, in art. 5 WED neerge-legde uitgangspunt roept de vraag op of bepaalde sancties waarin de WED voorziet, en die hun rechtvaardiging lijken te hebben gevonden in het exclusieve karakter van het handhavingsstelsel, nog langer aan de strafrechter dienen toe te komen. Kan bijvoorbeeld de ‘ontzegging’ van een verleende vergunning niet beter aan het bevoegde bestuursorgaan worden overgelaten?

De opkomst van andere handhavingstrajecten roept ook een spiegelbeel-dige vraag op. Zouden instrumenten die in het bestuursrecht een nuttige functie vervullen, niet ook in handen van de strafrechter moeten worden gelegd? Te denken valt daarbij in het bijzonder aan de oplegging van een dwangsom en de toepassing van bestuursdwang.

De vergelijking van het sanctiepakket van de WED met dat van het bestuursrecht, roept ook de vraag op of niet nieuwe, tot dusver niet bestaande afwijkingen van het commune strafrecht wenselijk zijn. Men kan in dit verband denken aan de hoogte van de boetecategorieën (art. 23 Sr). Rekening moet worden gehouden met de mogelijkheid dat die boete-categorieën te laag zullen blijken als het gaat om harmonisering van de strafbedreiging in Europees verband. Dat kan ertoe leiden dat uitgeweken wordt naar het bestuursrecht, waar aan de hoogte van de bestuurlijke boete geen algemeen plafond wordt gesteld. Het toch wat wonderlijke resultaat is dan dat juist de hoogste boetes het moeten doen zonder de toch meer complete strafrechtelijke rechtsbescherming. Denkbaar zou natuurlijk zijn dat de boetecategorieën in art. 23 Sr worden opgehoogd. Dat betekent dan een algehele verhoging, die ook voor het commune strafrecht geldt. Overwogen zou daarom kunnen worden aan de zes boetecategorieën nog een zevende toe te voegen, die uitsluitend voor het ‘bestuurlijke’ ordeningsstrafrecht geldt.

Ruim opsporingsbegrip

De WED kent een ruimer opsporingsbegrip dan thans het Wetboek van Strafvordering. Dat ruime opsporingsbegrip vindt een inhoudelijke rechtvaardiging in het feit dat de handhaving van ordeningswetg eving

een actieve opstelling van de overheid vraagt. De handhaving kan bezwaarlijk afhankelijk worden gemaakt van de aangiftebereidheid van de burger. Daarbij komt dat het ruime opsporingsbegrip, gelet op het bestaande onderscheid tussen bestuursrechtelijk toezicht en strafrech-telijke opsporing, een functionele taakverdeling mogelijk maakt tussen toezichthoudende instanties en opsporingsdiensten. Als een strafrech-telijk handhavingstraject in de rede ligt, kan de opsporingsdienst in actie komen zodra er aanwijzingen zijn dat de strafwet is overtreden. De opsporingsambtenaar is in het voortraject niet afhankelijk van de toezichthouder, die zich op zijn beurt kan concentreren op de bestuurs-rechtelijke handhaving.

Deze argumenten gelden overigens niet specifiek voor het economisch strafrecht. Zij gaan op voor de strafrechtelijke handhaving van ordenings-wetgeving in het algemeen. Daarbij zij opgemerkt dat in het kader van het project Strafvordering 2001 nog een stap verder wordt gegaan. Voorgesteld wordt de omschrijving van de opsporingstaak te zuiveren van verden-kingsvoorwaarden. Uitsluitend het doel van de handhavingsactiviteiten bepaalt in die benadering of sprake is van opsporing of niet. Alle activi-teiten die gericht zijn op de strafrechtelijke handhaving van de wet vallen daarmee onder de opsporing. Dat ruime opsporingsbegrip zou daarbij volgens de voorstellen ten grondslag gelegd moeten worden aan de regeling van de opsporing in het Wetboek van Strafvordering, zodat dat begrip ook geldt ten aanzien van de opsporing van commune delicten. De rechtsontwikkeling laat ook hier een tendens tot harmonisering zien. Een aanzet tot een verruiming van het opsporingsbegrip werd reeds gegeven bij de invoering van de Wet BOB. In art. 132a Sv werd een ‘gedif-ferentieerd’ opsporingsbegrip geïntroduceerd. Voor georganiseerde criminaliteit geldt een ruimer opsporingsbegrip dan voor de ‘gewone’ criminaliteit. Met het concept-wetsontwerp Verruiming van de mogelijk-heden tot opsporing en vervolging van terroristische misdrijven wordt een volgende stap gezet. In het ontwerp wordt een nieuw art. 132a Sv voorge-steld, dat als volgt zou moeten komen te luiden.

‘Onder opsporing wordt verstaan het onderzoek in verband met straf-bare feiten onder gezag van de officier van justitie met als doel het nemen van strafvorderlijke beslissingen.’

Het aldus gedefinieerde opsporingsbegrip is van elke verdenkingsvoor-waarde ontdaan en stemt daarom overeen met hetgeen in het kader van Strafvordering 2001 is voorgesteld. Als dit voorstel wet wordt is er geen behoefte meer aan een apart, van het commune recht afwijkend opspo-ringsbegrip voor het economisch strafrecht. Het voorstel bewerkstelligt dan op dat terrein een naadloze aansluiting bij het in de Algemene wet bestuursrecht geregelde toezicht (dat op bestuurlijke wetshandhaving is gericht).

Mocht het voorstel het Staatsblad niet halen, dan zal aan een afwijkend opsporingsbegrip voor het economisch strafrecht moeten worden vastge-houden. Het verdient dan aanbeveling in elk geval dat opsporingsbegrip op de in Strafvordering 2001 voorgestelde leest te schoeien. Denkbaar is verder dat de werking van dat opsporingsbegrip wordt uitgebreid tot ordeningsstrafrecht in het algemeen. Die uitbreiding zou eventueel gerea-liseerd kunnen worden door het opsporingsbegrip in het Wetboek van Strafvordering verder te differentiëren dan thans al gebeurt, en wel zodanig, dat voor de bijzondere wetgeving een apart – ruim – opsporingsbegrip geldt.

Afwijkende opsporingsbevoegdheden

De WED kent bijzondere opsporingsbevoegdheden die afwijken van de opsporingsbevoegdheden voor commune delicten. In het algemeen geldt dat de afwijkende regeling haar rechtvaardiging vindt in de eigen eisen die de handhaving van het economisch strafrecht stelt. Het gaat daarbij mede om afstemming met de toezichthoudende bevoegdheden die in het kader van de bestuursrechtelijke handhaving kunnen worden aangewend. Daarbij kan overigens worden opgemerkt dat deze argumentatie zich niet tot het economisch strafrecht beperkt. De behoefte aan afstemming met de regeling van het toezicht in de Algemene wet bestuursrecht bestaat ook ten aanzien van wetten die niet onder de WED vallen. In het algemeen geldt dat ordeningswetgeving eigen handhavingseisen stelt.

Niet voor alle verschillen met de commune regeling van de opsporings-bevoegdheden geldt dat zij een toereikende grond vinden in de

handhavingseisen die het ordeningsrecht stelt. Zo is het de vraag of de regeling van de inbeslagneming niet zou moeten worden geharmoni-seerd. In elk geval is een heldere inbedding in de algemene regeling van de inbeslagneming die het wetboek geeft, wenselijk. De vraag of inbeslagne-ming op grond van de WED het zonder een verdenking van een strafbaar feit kan stellen, zou daarbij – anders dan het Hof Arnhem op basis van het geldende recht aannam – negatief moeten worden beantwoord. Er is onvol-doende reden om op dit punt van het wetboek af te wijken.

Ook in ander opzicht lijkt een betere aansluiting bij de algemene uitgangs-punten van de dwangmiddelenregeling in het Wetboek van Strafvordering wenselijk. Dat geldt in het bijzonder voor de voorwaarden waaraan de toepassing van bevoegdheden is gebonden en de waarborgen waarmee die toepassing is omkleed. Zo valt op dat elke vakminister in art. 24 lid 2 WED de ongeclausuleerde bevoegdheid krijgt ten behoeve van de opspo-ring land- en waterwegen te doen versperren. Hoe die bevoegdheid zich verhoudt tot het gezag van de officier van justitie over de opsporing is niet recht duidelijk. Meer in het algemeen valt op dat aan opsporingsambtena-ren ruime discretionaire bevoegdheden zijn toegekend. Dat kan met name op het punt van de inbeslagneming van alle bedrijfsvoorraden of van de complete bedrijfsadministratie problematisch zijn. Er zijn aanwijzingen dat het EHRM op dit punt hogere eisen stelt.

Bij dit alles komt nog dat de huidige ‘wildgroei’ aan buitengewoon opsporingsambtenaren en de opeenstapeling van commune en WED-bevoegdheden om een gemeenschappelijk kader vraagt waarin de commune en de bijzondere opsporing op een meer evenwichtige wijze op elkaar kunnen worden afgestemd. Het is om die reden dat in het kader van het project Strafvordering 2001 is gepleit voor een in het Wetboek van Strafvordering geïntegreerde regeling van de bijzondere opsporing, die voorziet in een meer gedifferentieerde toedeling van taken en bevoegdhe-den dan thans het geval is.

Vervolging en berechting

De afwijkende voorzieningen die de WED op het vlak van de vervol-ging en berechting kende, zijn voor een deel verdwenen als gevolg van een proces van gelijkschakeling. Wat aanvankelijk uitzondering was is inmiddels regel geworden. De overgebleven voorzieningen staan onder druk doordat het economisch strafrecht zijn uitzonderlijke en exclusieve karakter goeddeels heeft verloren. Hoe gewoner dat strafrecht wordt, hoe minder behoefte er bestaat aan afwijkende processuele voorzieningen. Dat geldt in het bijzonder voor de exclusieve competentie van de econo-mische strafkamer. In de specifieke deskundigheid die de berechting van economische delicten zou vereisen, kan ook langs organisatorische weg worden voorzien. Daarbij zij opgemerkt dat de WED een zo groot terrein is gaan beslaan, dat het weinig realistisch is te veronderstellen dat een rechter op dat gehele terrein deskundig zou kunnen zijn. Aan de andere kant geldt dat er meer terreinen zijn waarvoor specifieke deskundigheid gewenst is, zonder dat dat heeft geleid tot een aparte competentieregeling. Afschaffing van (de exclusieve competentie van) de economische kamers resulteert ten slotte in een heldere regeling waardoor nodeloze complica-ties worden vermeden.

Een en ander kan worden verduidelijkt aan de hand van de zogenoemde ‘fraudekamers’. De wet verplicht niet tot de instelling van dergelijke kamers, laat staan dat zij de bevoegdheid ervan regelt. Het bestaan van dergelijke kamers is gebaseerd op art. 6 lid 1 RO dat het bestuur van het gerecht opdraagt de benodigde kamers te vormen en hun bezetting te regelen. Op dezelfde informele wijze zouden bij de rechtbanken econo-mische kamers gevormd kunnen worden. Een denkbare tussenoplossing is dat de Wet RO wel verplicht tot de instelling van economische kamers, maar dat daarbij van een dwingende en exclusieve competentierege-ling wordt afgezien. Volstaan zou kunnen worden met de bepacompetentierege-ling dat dergelijke kamers in het bijzonder belast zijn met de berechting van economische delicten (of ruimer: ordeningsdelicten). Daaraan zou dan in het Wetboek van Strafvordering een verwijzingsregeling gekoppeld kunnen worden analoog aan de verwijzing van de politierechter naar de meervoudige kamer en omgekeerd (zie wetsvoorstel 29254, art. 282a Sv). De gewone strafkamer zou dan dus de bevoegdheid kunnen krijgen om de

zaak naar de economische kamer te verwijzen als behandeling door die kamer wenselijk voorkomt. Omgekeerd zou de economische rechter naar een andere (meervoudige of enkelvoudige) kamer kunnen verwijzen als hij van oordeel is dat behandeling door die kamer dient plaats te hebben. Enkele afwijkende voorzieningen op het terrein van de vervolging lijken hun bestaansrecht te hebben behouden. Dat geldt onder meer voor de mogelijkheid die art. 37 WED biedt om de bevoegdheid tot transigeren aan anderen dan het OM toe te kennen. Men zal deze voorziening daarbij moeten bezien in het bredere kader van het verlies aan exclusiviteit van de strafrechtelijke handhaving. Dat verlies brengt zijn eigen problemen mee. Nu de wetshandhaving niet in één hand ligt, bestaat er behoefte aan coördinatie en afstemming. Hoe kan bereikt worden dat de verschil-lende wetshandhavers hun activiteiten op elkaar afstemmen? De in art. 37 WED gevolgde constructie biedt daarvoor mogelijk een model. Opgemerkt zij overigens dat de behoefte aan coördinatie en afstemming zich niet alleen op het terrein van het huidige economische strafrecht voordoet. Het gaat om een algemeen vraagstuk, dat zich bij alle ordeningswetgeving voordoet.

Een andere voorziening die niet lijkt te kunnen worden gemist, is de mogelijkheid tot oplegging van voorlopige maatregelen. Maar ook hier is de vraag of die mogelijkheid zich tot de wetgeving die thans onder de WED valt, zou moeten beperken. Ook op andere terreinen van het ordeningsrecht kan de voorlopige maatregel wellicht goede diensten bewijzen.

Ten slotte kan erop worden gewezen dat zich op het terrein van de handhaving van de ordeningswetgeving knelpunten kunnen voordoen die hun oorzaak niet vinden in de afwijkende WED-regeling, maar juist in de commune regeling in het Wetboek van Strafvordering. In de regel zal het daarbij gaan om knelpunten die niet specifiek zijn voor het ordeningsrecht, en dus eventueel door aanpassing van het Wetboek van Strafvordering zelf tot een oplossing moeten worden gebracht. Om die reden zijn dergelijke mogelijke knelpunten niet systematisch in het onder-zoek – dat zich richt op de WED – betrokken. Toch kan het bestaan – of ontstaan – van dergelijke mogelijke knelpunten hier niet geheel worden genegeerd. Niet uitgesloten kan worden dat dergelijke (toekomstige) knelpunten opnieuw de behoefte aan afwijkende voorzieningen voor het ordeningsstrafrecht doen ontstaan.

Bij wijze van voorbeeld kan gewezen worden op de in hoofdstuk 3, onder 3.3.1 gesignaleerde tendens tot concentratie van de handhaving van het ordeningsrecht op landelijk niveau. Als gevolg daarvan kan, zo werd gesteld, de regeling van de relatieve competentie in art. 2 e.v. Sv een knelpunt gaan vormen. De vraag is dan primair of de regeling in

het Wetboek van Strafvordering niet moet worden herzien. Eerst als een aanpassing van de algemene regeling niet wenselijk voorkomt, kan een afwijkende voorziening voor het ordeningsstrafrecht worden overwo-gen.

4.1.3 Conclusies