Uitbreiding van de reikwijdte

Sedert haar totstandkoming is het werkingsbereik van de WED enorm uitgebreid. Deze volumetoename kan ten dele worden verklaard door het gegeven dat de overheid op het oorspronkelijke door de WED bestre-ken terrein steeds meer is gaan reguleren. Daarnaast laten literatuur en wetsgeschiedenis zien dat het criterium voor ‘toedeling’ van wetten aan de WED in de loop der jaren aan erosie heeft blootgestaan. Deze erosie kent diverse schakeringen. Een eerste schakering is dat de WED mede voorschriften is gaan betreffen die in bepaalde gevallen slechts zijdelings te maken hebben met de ordening van het – hiervoor als zodanig aange-duide – concrete, dagelijkse handelsverkeer. Te denken valt bijvoorbeeld aan de door middel van de WED te handhaven voorschriften omtrent de tarieven van notarissen (art. 127 lid 2 Wet op het notarisambt) en het wijzigen van genetisch materiaal van dieren (art. 66 Gezondheids- en welzijnswet voor dieren). Dit soort uitbreidingen, alsmede de uitbreiding van de WED tot voorschriften die wel in sterke mate samenhangen met het oorspronkelijke toedelingscriterium, blijken in bepaalde gevallen verband te houden met een andersoortige erosie. Aanvankelijk was de WED met name beperkt tot voorschriften omtrent het concrete handels-verkeer die bijzondere voorzieningen noodzakelijk maakten op het terrein van zowel de opsporing, de vervolging als de berechting. In de loop der tijd zijn er evenwel regelingen onder de WED terechtgekomen die voorschrif-ten bevatvoorschrif-ten die soms slechts zijdelings het handelsverkeer raken, maar die volgens de wetgever in ieder geval bijzondere voorzieningen noodza-kelijk maken op het terrein van opsporing, vervolging en/of berechting. Mulder en Doorenbos stellen: ‘Ten tijde van de totstandkoming van de WED en in de eerste jaren van haar bestaan, is nog wel als selectiecri-terium naar voren gebracht dat het zou moeten gaan om “die wetten en besluiten, welker voorschriften rechtstreeks of middellijk beogen het economisch leven te beïnvloeden”.²⁵ Meer dan een algemeen richtsnoer is dat echter nooit geweest. In de loop der tijden zijn ook wetten bij de WED aangehaakt die de toets aan het genoemde criterium nog maar nauwelijks of niet meer konden doorstaan. De voordelen van het WED-regime, onder meer gelegen in de ruime onderzoeksbevoegdheden en het royale sanctie-arsenaal, hadden en hebben voor de wetgever onmiskenbaar een grote aantrekkingskracht.’²⁶

25 Op dit punt verwijzen de schrijvers naar Kamerstukken II 1947-1948, 603, nr. 3, p. 4 (toelichting op de WED).

Enige voorbeelden kunnen deze ‘grote aantrekkingskracht’ illustreren. Een eerste voorbeeld betreft de in de jaren zeventig van de vorige eeuw uitge-voerde onderbrenging van de voorschriften betreffende de jaarrekening van rechtspersonen in de WED. Deze bepalingen dienden volgens de wetgever door middel van de WED gehandhaafd te worden om zo te kunnen profite-ren van de deskundigheid van de economische strafrechter, de behandeling van overtredingen door rechtbanken, de strafbaarheid van de rechtsper-soon en het door de WED geboden sanctiearsenaal. Voor wat betreft dat laatste sprak met name de hoogte van de mogelijke geldboetes aan, alsmede het kunnen opleggen van een maatregel als de verplichting tot het verrich-ten van hetgeen wederrechtelijk was nagelaverrich-ten. De WED kent evenwel meer bijzondere voorzieningen dan de genoemde; die zijn door de enkele onder-brenging van de voorschriften onder de WED automatisch gaan gelden. Een ander voorbeeld betreft de in 1994 doorgevoerde ‘concentratie’ van milieudelicten in de WED. Deze concentratie zorgde ervoor dat een reeks milieudelicten, opgenomen in afzonderlijke wetten, voortaan werden aangemerkt als economische delicten. Volgens de toelichting op het voorstel dat tot de concentratie leidde zorgde de wetgevingsactie voor een passende waardering en uniformering van de op die strafbare feiten gestelde straf-fen, waarbij tevens de overzichtelijkheid van het strafrechtelijke milieurecht werd bevorderd doordat voor ‘alle’ milieudelicten voortaan één sanctiestel-sel zou gelden, en één uniform stelsanctiestel-sel van bevoegdheden.²⁷

Een aardig recent voorbeeld van de verschuiving die met betrekking tot de toedeling van wetten aan de WED is opgetreden wordt geboden door de Wet van 30 juni 2004, Staatsblad 361, ‘houdende wijziging van de Wet op de Ruimtelijke Ordening, de Wet op de stads- en dorpsvernieuwing en de Wet op de economische delicten (onderbrenging van overtredingen van bestemmingsplanvoorschriften en daarmee samenhangende overtredingen onder de werkingssfeer van de Wet op de economische delicten)’. De wet betreft onder meer de overheveling van strafbaarstellingen van de Wet op de Ruimtelijke Ordening naar de WED, waaronder de zogenoemde ‘bestem-mingsplanovertredingen’. In de toelichting op het wetsvoorstel worden de diverse voordelen van deze overhevelingsoperatie opgesomd.²⁸ Ter adstruc-tie worden de relevante punten integraal geciteerd:

‘Toepassing van de Wet op de economische delicten biedt verschillende voordelen ten opzichte van toepassing van het commune strafrecht. (…).

27 Kamerstukken II 1992-1993, 23 196, nr. 3, p. 7 en p. 8. Naast de concentratie van ‘alle’ milieudelicten in de WED zorgde de wetgevingsoperatie voor het ‘aanmerkelijk verzwaren’ van de straffen, gesteld op milieudelicten, en voor een herordening van de economische delicten in het ‘oude’ art. 1 WED en een nieuw art. 1a. De strafverzwaring kwam deels voort uit een herwaardering van de strafwaardigheid van een aantal milieudelicten, en uit een behoefte aan het kunnen toepassen van dwangmiddelen. Door de straffen voor een aantal delicten te verhogen tot zes jaar gevangenisstraf werden deze delicten ‘gevallen’ waarin voortaan voorlopige hechtenis was toegelaten.

Ten eerste, overtredingen van de Wet op de Ruimtelijke Ordening worden niet zelden in bedrijfsmatig verband en derhalve wegens economische motieven gepleegd. De economische politierechter en de economische kamer van de rechtbank zijn er meer dan de kantonrech-ter op ingesteld om dit soort strafzaken te behandelen.

Ten tweede, de Wet op de economische delicten biedt meer mogelijk-heden om bij het opleggen van de straf rekening te houden met het economisch voordeel dat de overtreder heeft behaald bij de overtreding van het voorschrift van het bestemmingsplan of het stadsvernieuwings-plan. De geldboete kan bij toepassing van de Wet op de economische delicten – ook voor rechtspersonen – oplopen tot maximaal € 45 000,– terwijl de maximale geldboete die de kantonrechter kan opleggen € 11 250,– bedraagt. Bovendien kent de Wet op de economische delic-ten, in tegenstelling tot het commune strafrecht, de mogelijkheid aan de veroordeelde als straf de verplichting op te leggen tot het verrichten van prestaties teneinde de gevolgen van het begane economische delict goed te maken; dit alles op kosten van de veroordeelde.

Ten derde, de officier van justitie respectievelijk de rechter kan voorlo-pige maatregelen nemen indien tegen de verdachte ernstige bezwaren zijn gerezen en tevens de belangen die door het economisch delict zijn geschaad, een onmiddellijk ingrijpen vereisen. Dergelijke maatregelen kunnen niet worden genomen bij kantonovertredingen. De officier van justitie kan een verdachte opleggen dat hij zich van bepaalde hande-lingen onthoudt of ervoor zorg draagt dat bepaalde voorwerpen die vatbaar zijn voor inbeslagneming, opgeslagen en bewaard worden op een nader aangegeven plaats. Een dergelijk instrument kan bijvoor-beeld nuttig zijn in de situatie dat de overtreder bezig is grasland om te zetten in bouw- of bollenland. De rechter kan daarnaast als voorlopige maatregel een verdachte bevelen zijn onderneming waarin het econo-misch delict wordt vermoed te zijn begaan, geheel of gedeeltelijk stil te leggen, of de onderneming onder bewind stellen. Tevens kan de rechter de gehele of gedeeltelijke ontzetting uit bepaalde rechten of beëindi-ging van voordelen in verband met de onderneming bevelen. Tenslotte heeft het onderbrengen van overtredingen van bestem-mingsplan- en stadsvernieuwingsplanvoorschriften onder de Wet op de economische delicten nog twee bijkomende gevolgen. Ten eerste, overtredingen van de Wet op de Ruimtelijke Ordening hebben, zo leert de ervaring, nogal eens raakvlakken met overtredingen van de Wet milieubeheer, de Natuurbeschermingswet of de Flora- en faunawet. Overtredingen van voorschriften, gesteld bij of krachtens die wetten leveren een economisch delict op in de zin van de Wet op de econo-mische delicten, terwijl overtredingen van bestemmingsplan- en stadsvernieuwingsplanvoorschriften op dit moment niet onder de werkingssfeer van de Wet op de economische delicten vallen. Dit komt met andere woorden neer op een – moeilijk te verdedigen – incongru-entie van strafbedreiging, opsporingsbevoegdheden en behandelend

rechter. Met het brengen van overtredingen van bestemmingsplan- en stadsvernieuwingsplanvoorschriften onder de werkingssfeer van de Wet op de economische delicten komt hieraan een einde. Een tweede gevolg van het van toepassing verklaren van de Wet op de economische delicten op overtreding van bestemmingsplan en stadsvernieuwingsplanvoor-schriften is, dat eventueel te zijner tijd op basis van artikel 37 van die wet aan het bestuur een transactiebevoegdheid kan worden toegekend voor bepaalde eenvoudige en veel voorkomende overtredingen van die voorschriften. (…).’

Duidelijk blijkt dat de bedoelde voorschriften van de Wet op de Ruimtelijke Ordening niet vanwege hun specifieke economisch-regulerende achter-grond onder de WED moeten worden gebracht. De gewenste opneming in de WED blijkt verband te houden met:

– delictuele kenmerken (bestemmingsplanovertredingen worden volgens de toelichting niet zelden in bedrijfsmatig verband, en derhalve wegens economische motieven begaan),

– kenmerken van het bijzondere instrumentarium dat de WED biedt (het sanctiearsenaal, de mogelijkheid van het opleggen van voorlopige maatregelen en het eventueel toekennen van bestuurlijke transactiebe-voegdheid) en

– systematische overwegingen (relatie met andere, wel in de WED opgeno-men wetten en het voorkoopgeno-men van ‘incongruentie van strafbedreiging, opsporingsbevoegdheden en behandelend rechter’).

Uit de genoemde voorbeelden blijkt dat aan de toedeling van wetten aan de WED veelvuldig andere criteria ten grondslag liggen dan het oorspron-kelijke criterium. Het oorspronoorspron-kelijke criterium hield in belangrijke mate verband met het bijzondere ‘handelsrechtelijke’ karakter van de op te nemen regelingen. De wetsgeschiedenis laat zien dat de feitelijk gebruikte criteria soms veel pragmatischer van aard zijn. Het aanhaken bij de WED is bijvoorbeeld gegrond op de geschiktheid van het bijzondere WED-instru-mentarium (waaronder de typische ondernemingssancties en de relatief ruime opsporingsbevoegheden) voor de strafrechtelijke handhaving van de op te nemen bepalingen. Deze op het bijzondere door de WED geboden instrumentarium gebaseerde pragmatische toedeling van wetgeving is in zekere zin in lijn met het in de jaren zestig van de vorige eeuw geformu-leerde gedachtegoed van Hulsman. Met betrekking tot de toedeling van ‘onrecht’ aan een sanctiesysteem (strafrecht, civiel recht of bestuursrecht) stelde Hulsman dat het door een sanctiesysteem geboden ‘instrumenta-rium’ (waaronder hij mede opsporingsbevoegdheden en sancties verstond) uiteindelijk het belangrijkste toedelingscriterium is.²⁹ De ideeën van

29 Zie L.H.C. Hulsman, Handhaving van recht, inaugurele rede, Deventer/Antwerpen 1965. Recentelijk over deze benadering: E. Gritter, Effectiviteit en aansprakelijkheid in het economisch ordeningsrecht, diss. RUG, Den Haag 2003, p. 107 e.v.

Hulsman blijken gezien de WED-wetgevingspraktijk ook van belang te zijn voor de ‘intrasystematische’ toedeling van onrecht. Naast andere motieven blijkt strafrechtelijk onrecht te worden toegedeeld aan de WED indien (naast of in plaats van het klassieke, commune instrumentarium) behoefte bestaat aan de bijzondere voorzieningen van de WED.