Algemeen; achtergronden

De belangrijkste reden voor de bijzondere voorzieningen in de WED ten behoeve van de opsporing, vervolging en berechting van ‘economische’ delicten werd door de ontwerpwetgever ontleend aan een aantal ‘eigen-aardigheden’ van het economische delict.⁹⁶ De eigenaardigheden van

96 Zie o.a. A. Mulder en D.R. Doorenbos, Schets van het economisch strafrecht (6e druk), Deventer 2002, p. 3 en P.A.H. Bos, ‘Osmose tussen het economische en commune strafrecht’, in: SEW 7/8 (1976) augustus, p. 86. Zie voor de ‘eigenaardigheden’ die de wetgever op het oog had, voorts hoofdstuk 1, paragraaf 1.1, van dit rapport ‘De bestaansreden van de WED’: economische delicten zijn nog maar kort delicten; ze treffen belangen die te gecompliceerd zijn om door ieder aanstonds te worden overzien en die soms voor uiteenlopende waardering, ook door de rechter, vatbaar zijn; voorts: ze brengen grote voordelen met zich mee voor de delinquent, die hun aantrekkingskracht niet alleen in een voorbijgaand affect, maar ook bij nuchtere afweging doen gelden; en ten slotte: meer dan commune delicten plegen economische delicten de gedragingen van derden te beïnvloeden. Dat wil zeggen dat economische delicten gemakkelijk andere economische delicten uitlokken (bijv. om de eigen concurrentiepositie t.o.v. overtreders veilig te stellen).

economische delicten, waarop de regering doelde, rechtvaardigden in de ogen van de regering onder meer een stelsel van verruimde

opsporingsbe-voegdheden.⁹⁷

Wat dat laatste betreft, lag de nadruk van meet af aan op het bevorderen van de doeltreffendheid; daarnaast streefde de regering met het beoogde stelsel van verruimde opsporingsbevoegdheden naar een grotere eenheid in de verschillende opsporingsvoorschriften die verspreid voorkwamen in diverse, in de loop van de tijd totstandgekomen ‘economische wetten’.⁹⁸ Daarmee zijn de hoofddoelen die de wetgever met de invoering van de WED voor ogen stonden, gegeven: een doelmatige en afdoende repressie van economische delicten en voorts: een halt toeroepen aan de bestaande stelselloosheid en onoverzichtelijkheid van economische wetgeving.⁹⁹ In de loop van de tijd hebben verschillende schrijvers kanttekeningen geplaatst bij de argumentatie waarmee de wetgever de wenselijkheid onderbouwde om een kaderwet voor economische delicten in te voeren. Die argumentatie was al niet erg sterk, zo wordt betoogd, maar daar komt nog eens bij dat ze inmiddels als achterhaald moet worden beschouwd, in ieder geval voor wat betreft de ‘eigenaardigheden’ van economische delic-ten waarop de wetgever het bestaansrecht van de WED stoelde.¹⁰⁰

Wat betreft dat laatste, zie A. Mulder, ‘Economisch strafrecht en bestuur’, in: SEW 7/8 (1976) augustus, met name p. 374-375.

97 Daarnaast vereisten de eigenaardigheden van het economisch delict volgens de regering: speciale deskundigheid bij het OM en de rechter, een zekere snelheid en strengheid in de vervolging en bestraffing en de mogelijkheid om ingrijpende voorlopige maatregelen te treffen.

98 Zie F. Hollander, Wet op de economische delicten; commentaar op de wet van 22 juni 1950 Staatsblad

K 258, Arnhem 1952, p. 117. Zie voorts de considerans van de WED: ‘Wij JULIANA enz. alzo wij in

overweging genomen hebben, dat het wenselijk is, het Besluit berechting economische delicten te vervangen door een wet, die de doeltreffendheid bevordert van de opsporing, vervolging en berechting van handelen, welke schadelijk zijn voor het economische leven, en die in het bijzonder daarin meer

eenheid brengt; Zo is het, enz. (curs. schr.).

Zie voor het ‘Besluit berechting economische delicten’ waarop de considerans doelt: Hollander a.w., de inleiding. Het betrof het KB (van de Regering in Londen) van 31 oktober 1944, Stb. E 135, dat tijdens de eerste toepassing in het reeds bevrijde zuiden des lands werd gewijzigd bij KB van 22 november 1944, Stb. E 142. Eind mei 1945 werden binnen het voorlopige departement van Justitie de eerste voorzichtige plannen geopperd om het Besluit te vervangen door een, op een nieuwe leest geschoeid (wettelijk) stelsel van voorschriften, dat moest dienen ter bestrijding van de in die dagen zeer frequent voorkomende en soms bijzonder ernstige criminaliteit in de economische sector. Toen de plannen vastere vorm begonnen aan te nemen, verleende Minister van Justitie Kolfschoten de commissie die de plannen informeel had voorbereid, bij besluit van 24 Augustus 1945 (6e Afdeling, nr. E 135) de formele status van staatscommissie. Als voorzitter werd benoemd G.E. Langemeyer, die al vóór de bevrijding belangrijk voorbereidend werk had verricht binnen deze, toen nog informele, commissie.

99 Zie ook Tekst en Commentaar Strafrecht: Inleidende opmerkingen bij de Wet op de Economische Delicten. 100 Zie voor enkele kritische kanttekeningen bij de ‘eigenaardigheden’ van economische delicten, die de

regering aanvoerde als argument voor het stelsel van speciale voorzieningen in de WED, of (meer algemeen gesproken) voor deze codificatie in miniatuur voor een zeer specifiek onderdeel van het strafrecht, o.a. Mulder en Doorenbos, a.w., p. 3-4. Kern van het betoog is dat economische delicten zich, wat betreft deze ‘eigenaardigheden’, nauwelijks onderscheiden van andere bijzondere of commune delicten.

Zie voorts bijv. P.A.H. Bos, ‘Osmose tussen het economische en commune strafrecht’, in: SEW, 7/8 (1976) augustus, p. 386: ‘Nu men echter delicten onder de werking van de wet wil brengen die uit praktisch oogpunt op soortgelijke wijze als economische delicten moeten worden bestraft, is het de vraag of een

Desondanks wordt vrij algemeen aanvaard, dat de WED langzamerhand een vertrouwd kader vormt om nieuwe economische wetgeving in onder te brengen. In die hoedanigheid functioneert de WED al meer dan een halve eeuw naar behoren. In dat licht bezien, hoeft niet te worden getwijfeld aan het praktische nut van deze afzonderlijke regeling van het economisch strafrecht, zo is de gedachte.

Hierna zal worden nagegaan of daarnaast ook op inhoudelijke gronden kan worden verdedigd dat er ruimte moet zijn voor (t.o.v. het commune strafrecht) afwijkende, al dan niet in een centrale kaderwet geregelde, economische strafwetgeving en, meer in het bijzonder, voor een afwijkend stelsel van opsporingsbevoegdheden.

Daarbij zal worden aangehaakt bij een ontwikkeling die tot uitdrukking komt in de wetswijzigingen die de WED in 1997 heeft ondergaan in het kader van de 3e tranche Awb.

2.3.1.1 Aanpassingswetgeving in het kader van de 3e tranche Awb

In verband met de invoering van de 3e tranche Awb is er naar gestreefd titel III WED (‘van de opsporing’) zo veel mogelijk te ‘harmoniseren’ met afdeling 5.2 Awb (‘toezicht op de naleving’).¹⁰¹ Daarbij werd enerzijds de redactie van de bepalingen van titel III WED zo veel mogelijk afgestemd op de redactie van de bepalingen van afdeling 5.2 Awb; anderzijds werd in titel III duidelijker (dan voorheen) tot uitdrukking gebracht, dat deze bepalingen betrekking hebben op opsporingsbevoegdheden en niet op bestuursrechtelijke toezichtbevoegdheden.¹⁰²

De belangrijkste veranderingen die het stelsel van titel III heeft ondergaan ten gevolge van de aanpassingswetgeving, kunnen als volgt worden samen-gevat. De wetgever heeft in de aanloop naar de aanpassingswetgeving buiten twijfel gesteld, dat de opsporingsbevoegdheden van titel III WED kunnen worden toegepast nog vóórdat er sprake is van een concrete verdenking in de zin van art. 27 Sv. Het bestaan van een (concrete) aanwijzing dat een wettelijk voorschrift van art. 1 en 1a WED is overtreden, is voldoende.¹⁰³

aparte wet nog wel zo op zijn plaats is. De hiervoor gegeven motivering voor dat apart houden van het economisch strafrecht is, daar zijn alle schrijvers het over een, nauwelijks houdbaar.’

101 Zie Kamerstukken II 1994-1995, 23 700, nr. 5, p. 49; Kamerstukken I 1994-1995, 23 700 nr. 188b, p. 2; Kamerstukken II 1996-1997, 25 464, nr. 3, p. 11. Zie voorts het NV II inzake het wetsvoorstel Derde tranche Awb (Kamerstukken II, 23 700) d.d. 29 april 1994, waarop verderop nootsgewijs nog zal worden ingegaan. 102 In het kader van de aanpassingswetgeving bij de 3e tranche Awb is ook de redactie van de

opsporingsbevoegdheden in (andere) bijzondere wetten aangepast aan de redactie van de bestuurlijke toezichtbevoegdheden van afd. 5.2 Awb. (Vgl. ook MvT, 25 280, nr 3, p. 32-44.) In veel gevallen zijn daarbij zelfs de relevante bepalingen van art. 5.2 Awb van overeenkomstige toepassing verklaard. Dat is in de WED niet gebeurd, zodat de WED nog steeds een eigen stelsel van (grotendeels met de bevoegdheden van afd. 5.2 Awb overeenkomende) opsporingsbevoegdheden kent. Zie O.J.D.M.L. Jansen, Het

handhavingsonderzoek; behoren het handhavingstoezicht, het boeteonderzoek en de opsporing verschillend te worden genormeerd? Een interne rechtsvergelijking. Ars Aequi Libri, 1999, p. 56-57.

103 De wetgever onderstreepte daarmee dat er geen veranderingen werden aangebracht in de – in de jurisprudentie uitgekristalliseerde – voorwaarden waaronder de opsporingsbevoegdheden van titel III WED kunnen worden uitgeoefend. De wetgever leunde daarbij sterk op de uitspraak van de HR d.d. 9 maart 1993, NJ 1993, 633. Zie Kamerstukken II, 1993-1994, 23 700 (wetsvoorstel Derde Tranche Awb), MvT bij hfdst. 5 Awb: ‘(…) Uit een recente uitspraak van de Hoge Raad is inmiddels duidelijk geworden dat de in de

Daarnaast werd in alle bepalingen van titel III waarin opsporingsbevoegdhe-den woropsporingsbevoegdhe-den geregeld, de clausules ‘in het belang van de opsporing’¹⁰⁴ en ‘voor zover redelijkerwijs voor de vervulling van hun taak nodig is’ opgenomen. Gesteld kan worden dat in het streven van de wetgever om de opspo-ringsbevoegdheden in bijzondere (ordenings)wetten zo veel mogelijk te harmoniseren met de toezichtbevoegdheden van afdeling 5.2 Awb, de ratio doorschemert voor het (t.o.v. het Sv) afwijkende en ruimere karakter van deze opsporingsbevoegdheden: indien ook het toezichtregime van de Awb van toepassing is, is aansluiting en afstemming noodzakelijk. Dat geldt niet alleen voor de WED, maar ook voor alle andere bijzondere wetten die (tevens) worden gehandhaafd door middel van de toezichtbevoegdheden

Wet op de economische delicten ‘in het belang van de opsporing’ toegekende bevoegdheden aan krachtens die wet aangewezen ‘opsporingsambtenaren’ ook kunnen worden aangewend indien nog geen sprake is van een redelijk vermoeden van schuld in de zin van art. 27 van het Wetboek van Strafvordering (HR 9 maart 1993, NJ 1993, 633). De Hoge Raad kwam tot dit oordeel met een beroep op de wetsgeschiedenis van de Wet op de economische delicten, in het bijzonder in de memorie van antwoord bij het wetsvoorstel dat heeft geleid tot de wet van 21 mei 1969, Stb. 1969, 232, tot nadere wijziging van de Wet op de economische delicten (Kamerstukken II 1968/69, 9608, nr. 5, p. 2). Daarin is uiteengezet dat de opsporing in het kader van de WED zich niet alleen kan richten op gevallen waarin sprake is van een concrete verdenking van een door een bepaalde persoon gepleegd delict. Zijn er aanwijzingen dat een economisch voorschrift niet is nageleefd, dan brengt het belang van de opsporing mee dat door monsterneming e.d. wordt nagegaan waar zich in concreto een overtreding voordoet.’

Dat de wetgever deze ‘ruime’ benadering (: een aanwijzing dat een wettelijk voorschrift in de zin van art. 1 en 1a WED is overtreden, is voldoende om de bevoegdheden van titel III WED te kunnen toepassen) mocht afleiden uit dat arrest, is echter door sommigen bestreden. De bevoegdheid van art. 23, die in dat arrest centraal stond (onderzoek van vervoersmiddelen), betrof volgens enkele Groningse auteurs (B.F. Keulen en D.V.A. Brouwer) een bevoegdheid die ook in het kader van het handhavingstoezicht kon worden uitgeoefend. Daarmee nam deze bevoegdheid een bijzondere positie in t.o.v. de andere opsporingsbevoegdheden van titel III WED. In die zin was het dan ook twijfelachtig of uit het arrest algemene aanwijzingen konden worden ontleend voor wat betreft de voorwaarden waaronder (ook de andere) WED-opsporingsbevoegdheden konden worden uitgeoefend. Zie verder Tekst & Commentaar: inleidende opmerkingen bij Titel III WED.

104 Daarmee beoogde de regering (mede) een scherper onderscheid aan te brengen tussen enerzijds de controle – dan wel toezicht – op de naleving van economische wetgeving (vgl. de huidige afd. 5.2 Awb) en anderzijds de opsporing van economische delicten. Voorheen lag controle/toezicht (zeker naar de huidige inzichten) tot op zekere hoogte besloten in de opsporingsbevoegdheden van titel III WED. Vgl. in deze HR 30 oktober 1984, NJ 1985, 275 en Kamerstukken II, 1993-1994, 23 700 (wetsvoorstel Derde Tranche Awb), MvT bij hfdst. 5 Awb: ‘(…). Daarbij moet worden aangetekend dat onder het regime van wetgeving van minder recente datum waarbij de wetgever nog niet van dit onderscheid tussen toezicht en opsporing uitging, de ruimte om opsporingshandelingen te verrichten minder is begrensd.’ Vgl. daarnaast het verderop nog te bespreken art. 23 WED (dat was ontleend aan de fiscale wetgeving, waarbij het mogelijk was om bepaalde bevoegdheden – zoals monsterneming en weging en opmeting – ook toe te passen met het oog op de controle op de naleving van de wetgeving).

In het kader van de tweede Aanpassingswet derde tranche Awb is overigens – zoals bleek – niet alleen een scherper onderscheid gemaakt tussen de opsporing(sbevoegdheden) van titel III WED en de toezichtbevoegdheden van afd. 5.2 Awb, maar zijn deze bevoegdheden tegelijkertijd ook (meer) op elkaar afgestemd. Zie uitgebreid S&J, a.w. p. 31-48, par. 5: Toezicht en opsporing (en de Kamerstukken die daarin worden besproken).

Deze aanvankelijk onscherpe grens tussen toezicht en opsporing heeft later overigens nog wel een rol gespeeld bij de discussies over de vraag of voor de toepassing van de opsporingsbevoegdheden van titel III WED een concrete verdenking is vereist (vgl. het VV n.a.v. het wetsontwerp dat heeft geleid tot de wet van 21 mei 1969, Stb. 1969, 232 en het antwoord daarop van de minister in de MvA II). Toch kan het huidige (t.o.v. het Sv) ‘opgerekte’ verdenkingscriterium niet worden beschouwd als een residu van het ‘oude’ stelsel van titel III WED (waarin nog geen sprake was van een scherpe scheiding tussen opsporing en toezicht). Vgl. de – verderop te bespreken – onderbouwing van het ‘ruime’ verdenkingscriterium dat de regering hanteert t.a.v. titel III WED.

van afdeling 5.2 Awb. Deze aansluiting en afstemming zijn niet alleen op praktische gronden wenselijk of noodzakelijk, maar ook vanwege een aantal meer inhoudelijke redenen. Dat kan als volgt worden toege-licht. In de literatuur wordt algemeen aanvaard dat in wetgeving die in het algemeen als ordeningswetgeving wordt aangemerkt, een effectieve wetshandhaving vooropstaat, waarbij de strafrechtelijke wetshandhaving moet worden beschouwd als het strafrechtelijke sluitstuk van primair bestuursrechtelijke handhavingsmechanismen en -strategieën.¹⁰⁵ In dat verband heeft de afweging van het individuele belang van de justitia-bele ten opzichte van het algemeen belang dat door ordeningswetgeving wordt gediend, tot andere resultaten geleid dan de afweging van belangen die aan het Sv ten grondslag ligt. Het speciale karakter van de rechts-betrekkingen die door ordeningswetgeving worden genormeerd (vgl. ontheffings- en vergunningenstelsels), en de rechtsbelangen die door deze ordeningswetgeving worden beschermd, vragen nu eenmaal om bepaalde (toezicht- en opsporings)bevoegdheden, waarvan de toelaatbaarheid niet zonder meer kan worden afgemeten aan de criteria die in dat verband gelden in het commune straf(proces)recht.

Tegen die achtergrond kan ook de wenselijkheid of de noodzaak worden verklaard van een vloeiende overgang en een optimale onderlinge afstem-ming tussen bestuurlijke toezichtbevoegdheden en de strafrechtelijke opsporingsbevoegdheden. Zo is het bijvoorbeeld niet goed denkbaar of verdedigbaar dat het speciale karakter van de rechtsbetrekkingen die door ordeningswetgeving worden genormeerd, ‘ruime’ toezichtbevoegd-heden rechtvaardigt (die overigens niet zelden tot het opleggen van forse bestuurlijke boetes kunnen leiden), terwijl de opsporing van ordeningsde-licten wordt onderworpen aan stringente beperkingen, zoals bijvoorbeeld het vereiste van een concrete verdenking. Daarbij moet worden bedacht dat overtredingen van ordeningswetgeving over het algemeen slechts aan het licht komen door actief toezicht en speurwerk van overheidswege. Immers, naarmate overtredingen uitsluitend een schending opleveren van ‘het algemeen belang’ dat door ordeningswetgeving wordt beschermd, en particuliere burgers daardoor dus niet in hun privé-belangen worden getroffen, zal de overheid het niet van aangiftes en dergelijke moeten hebben. Reactieve opsporing op basis van een concrete verdenking zal dan over het algemeen niet volstaan.

De – ten opzichte van het Sv – ruimere opsporingsbevoegdheden zijn in beginsel dan ook zeker te rechtvaardigen. Niet alleen vanwege de (goede) ervaringen die daarmee in de praktijk zijn opgedaan, maar ook op grond van de hiervoor uiteengezette inhoudelijke overwegingen met

betrek-105 Vgl. de literatuur waarnaar wordt verwezen in par. 4 van N.J.M. Kwakman,‘De verhouding tussen het Wetboek van Strafvordering, de opsporingsbevoegdheden in bijzondere wetten en de buitengewone opsporing’, in: Groenhuijsen en G. Knigge (red.), Dwangmiddelen en rechtsmiddelen; derde interimrapport

king tot de (t.o.v. het Sv) ruimere armslag die de overheid nodig heeft in het kader van de strafrechtelijke handhaving van ordeningsdelicten, als sluitstuk van de primair bestuursrechtelijke handhavingsmethoden. Echter, de hiervoor uiteengezette verklaring voor de ‘ruimere’ opspo-ringsbevoegdheden in ordeningswetgeving impliceert allerminst dat de bijzondere wetgever dan ook geheel vrij zou moeten zijn om naar eigen inzicht te voorzien in opsporingsbevoegdheden die op essentiële punten afwijken van de commune opsporingsbevoegdheden. Bijvoorbeeld om, enkel uit doelmatigheidsoverwegingen, instrumenten in handen te krijgen om het eigen beleid van een stevige handhavingsbasis te voorzien. Met het oog daarop is een zekere sturing, bij voorkeur in de vorm van een centraal wegingskader, dan ook bepaald gewenst. Gesteld kan worden, dat in de wenselijkheid van een centraal wegingskader dan ook een belangrijk bestaansrecht schuilt voor de huidige WED. Wat dat betreft kan een paral-lel worden getrokken met de tweede hoofddoelstelling die de regering met de invoering van de WED voor ogen stond: een halt toeroepen aan de bestaande stelselloosheid en onoverzichtelijkheid van economische wetgeving. Echter, tegelijkertijd kan de vraag worden opgeworpen of een kaderwet als de WED die zich in beginsel beperkt tot economische delicten in de strikte zin van het woord, nog wel volstaat. Enerzijds dringt deze vraag zich op omdat de WED zich in de praktijk steeds meer lijkt te ontwikkelen tot een kaderwet met een ruimer werkingsbereik dan oorspronkelijk was bedoeld.¹⁰⁶ Maar nog afgezien van deze tendens, of zo men wil: deze behoefte uit de praktijk, is dit ruimere werkingsbereik, gelet op de wenselijkheid van een centraal wegingskader ten aanzien van (in ieder geval) de toekenning van ‘afwijkende’ opsporingsbevoegdheden, ook inhoudelijk zeer goed te verdedigen. Sterker nog: een verdere uitbrei-ding daarvan tot ook andere ordeningswetgeving zou zeker niet misstaan. Kortom: de aanvankelijke redenen voor de invoering van de WED zijn weliswaar niet in alle opzichten overtuigend, of zijn inmiddels deels achter-haald. Maar dat neemt niet weg dat binnen de WED in de loop van de tijd een werkbaar stelsel van (o.a.) afwijkende opsporingsbevoegdheden is ontwikkeld. Een stelsel dat is gefundeerd op een eigen, specifiek (en in de rechtspraktijk bijgeslepen) afwegingskader, dat goed lijkt te zijn toegesne-den op de opsporing van economische delicten, en dat zich voorts goed lijkt te lenen voor een ruimer toepassingsbereik dan oorspronkelijk was beoogd. Samengevat: in de eerste plaats is vastgesteld dat de eigen handhavings-problematiek die kenmerkend is voor ordeningswetgeving, een optimale afstemming tussen de bestuursrechtelijke toezichtbevoegdheden en

straf-106 Vgl. de wijziging in de systematiek van de WED bij de wet van 4 februari 1994, Stb. 1994, 135, in het kader waarvan een groot aantal milieudelicten (die lang niet allemaal als economische delicten in de strikte zin van het woord kunnen worden aangemerkt) onder de werking van de WED zijn gebracht, met het oog waarop art. 1a in de WED is ingevoegd.

rechtelijke opsporingsbevoegdheden noodzakelijk maakt. Dat rechtvaardigt in beginsel de (t.o.v. het Sv) afwijkende opsporingsbevoegdheden. Dat geldt niet alleen voor de WED, maar voor alle ordeningswetgeving waarop het toezichtsregime van de Awb van toepassing is.

In de tweede plaats is betoogd dat een zekere centrale sturing daarbij nauwelijks kan worden gemist. Tegen die achtergrond moet ook het aanvankelijke streven van de WED-wetgever om een halt toe te roepen aan de stelselloosheid en onoverzichtelijkheid van economische wetgeving, worden begrepen. Daarnaast, zo werd gesteld, komt deze behoefte aan centrale sturing (dan wel: aan een centraal kader) ook tot uitdrukking in de tendens om het werkingsbereik van de WED op te rekken in die zin dat in de loop van de tijd ook niet-economische wetgeving (in de strikte zin van het woord) onder het werkingsbereik van de WED werd gebracht. Dat valt goed te rijmen met het concept van een centraal wegingskader voor ordeningswetgeving, in het bijzonder wat betreft het creëren van ‘ruimere’ opsporingsbevoegdheden. Aan dat laatste zijn zelfs goede gronden te ontlenen om het werkingsbereik van titel III WED nog verder op te rekken.