Hoofdstuk 3: Het Europese kader en de ketenregeling
3.2. Voorgeschiedenis van Richtlijn 1999/70/EG
De Europese richtlijn 1999/70/EG betreffende de bescherming van werknemers voor bepaalde tijd kent een lange voorgeschiedenis. De eerste pogingen om op Europees terrein te komen tot een bescherming van werknemers voor bepaalde tijd dateren al van het begin van de jaren tachtig.104 In 1982 publiceerde de Europese Commissie een voorstel voor een richtlijn inzake tijdelijke arbeid.105 Met dit voorstel wilde de Commissie de vrijheid beperken om arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd aan te gaan.106 Enkele lidstaten uitten protest tegen dit voorstel, waardoor de Commissie genoodzaakt was het in te trekken. In 1990 deed de Commissie een tweede poging om te komen tot een richtlijn.107 Dit was het voorstel betreffende bepaalde arbeidsbetrekkingen en arbeidsvoorwaarden. Echter, kreeg dit voorstel ook geen steun van de lidstaten. Nadat deze voorstellen van de Commissie werden geweigerd door de lidstaten, kregen de sociale partners eind jaren negentig in het kader van de zogenoemde sociale dialoog de opdracht om te bezien of zij in onderling overleg tot een raamovereenkomst konden komen die de Europese Unie als richtlijn zou kunnen overnemen. Op 28 juni 1991 vaardigde de Raad van Ministers van de Europese Unie de richtlijn 1999/70/EG betreffende de door het EVV, de UNICE en het CEEP gesloten raamovereenkomst inzake arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd.108 Op 3 april 2001 heeft Nederland deze richtlijn geïmplementeerd.
104 D.W.F. Wolff, Actualiteiten sociaal recht, arbeid voor bepaalde tijd, nieuwe regels en rechtspraak, Deventer:
Kluwer 2013, p. 71.
105 D.W.F. Wolff, Actualiteiten sociaal recht, arbeid voor bepaalde tijd, nieuwe regels en rechtspraak, Deventer:
Kluwer 2013, p. 71.
106 D.W.F. Wolff, Actualiteiten sociaal recht, arbeid voor bepaalde tijd, nieuwe regels en rechtspraak, Deventer:
Kluwer 2013, p. 71.
107 D.W.F. Wolff, Actualiteiten sociaal recht, arbeid voor bepaalde tijd, nieuwe regels en rechtspraak, Deventer:
Kluwer 2013, p. 71.
108 Kamerstukken II 2000/01, 27 661, nr.3, p. 1.
3.2.1. Inhoud richtlijn
De richtlijn beoogt overeenstemming te bereiken over regelingen tot modernisering van de arbeidsorganisatie met inbegrip van flexibele arbeidsrelaties, om ondernemingen niet alleen productief en concurrerend te maken, maar ook om een evenwicht tussen flexibiliteit en zekerheid voor de werknemers tot stand te brengen.109
In de preambule bij de raamovereenkomst erkennen de sociale partners dat een arbeidsovereenkomst voor onbepaalde tijd gezien moet worden als de normale arbeidsverhouding tussen werknemer en werkgever. In sommige omstandigheden kan er behoefte ontstaan voor zowel de werkgever als de werknemer om een arbeidsovereenkomst voor bepaalde tijd te sluiten.110 Voor dit onderzoek zijn clausule 1, 2, 3, 5 en 8 van de richtlijn relevant en behoeven nadere uitleg.
Het doel van de richtlijn is omschreven in clausule 1 van de richtlijn. Het doel is:
a) de kwaliteit van arbeid voor bepaalde tijd te verbeteren door de toepassing van het non-discriminatiebeginsel te waarborgen;
b) een kader vast te stellen om misbruik als gevolg van het gebruik van opeenvolgende arbeidsovereenkomsten of arbeidsverhoudingen voor bepaalde tijd te voorkomen.111
De werkingssfeer van deze richtlijn is neergelegd in clausule 2. Hieruit blijkt dat deze richtlijn van toepassing is op werknemers die op basis van een arbeidsovereenkomst voor bepaalde tijd werkzaam zijn.112 Clausule 3 lid 1 van de richtlijn beschrijft het begrip ‘werknemer met een arbeidsovereenkomst voor bepaalde tijd’. Dat is een persoon die rechtstreeks met een werkgever een arbeidsovereenkomst aangaat voor een bepaalde tijd, waarvan het einde is bepaald door een objectieve voorwaarden, zoals het bereiken van een bepaald tijdstip, het voltooien van een bepaalde taak of het intreden van een gebeurtenis.113
109 D.W.F. de Wolff, Actualiteiten sociaal recht, arbeid voor bepaalde tijd, nieuwe regels en rechtspraak, Deventer: Kluwer 2013, p. 11.
110 D.W.F. de Wolff, Actualiteiten sociaal recht, arbeid voor bepaalde tijd, nieuwe regels en rechtspraak, Deventer: Kluwer 2013, p. 12.
111 Richtlijn 1999/70/EG.
112 Richtlijn 1999/70/EG.
113 Richtlijn 1999/70/EG.
3.2.2. Clausule 5 Richtlijn 1999/70/EG
Dit onderzoek is gericht op de tweede doelstelling van de richtlijn, namelijk het vaststellen van een kader ter voorkoming van misbruik als gevolg van het gebruik van opeenvolgende arbeidsovereenkomsten of arbeidsverhoudingen voor bepaalde tijd te voorkomen. Om dit doel te bereiken hebben de sociale partners in clausule 5 een aantal maatregelen opgenomen.
Clausule 5 lid 1 verplicht de lidstaten om één of meer van de volgende maatregelen in te voeren, wanneer er op het moment van uitvoering van de richtlijn geen gelijkwaardige nationale wettelijke maatregelen ter voorkoming van misbruik bestaan:
a) vaststelling van objectieve redenen die een vernieuwing van tijdelijke arbeidsovereenkomsten rechtvaardigen;
b) vaststelling van de maximale totale duur van opeenvolgende arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd;
c) vaststelling van het aantal malen dat dergelijke overeenkomsten of verhoudingen mogen worden vernieuwd.
Daarnaast bepaalt clausule 5 lid 2 van de richtlijn dat de lidstaten, na raadpleging van de sociale partners, mogen bepalen onder welke voorwaarden arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd als opeenvolgend worden beschouwd en geacht worden voor onbepaalde tijd te gelden. Tot slot bepaalt clausule 8 dat de lidstaten bepalingen mogen handhaven of invoeren die gunstiger zijn dan de bepalingen uit de richtlijn. De uitleg van clausule 5 zal hieronder nader worden besproken.
3.2.3. Uitleg maatregelen uit clausule 5
In de richtlijn is zijn algemene beginselen en minimumvoorschriften inzake arbeidsovereenkomsten en arbeidsverhoudingen voor bepaalde tijd geformuleerd.114 Er is aan de lidstaten een ruimere beoordelingsvrijheid gegeven. Deze richtlijn laat aan de lidstaten over om bepaalde in de richtlijn gebruikte termen die niet nauwkeurig zijn gedefinieerd, zelf te definiëren overeenkomstig hun nationale recht en/of praktijken, voor zover deze definities niet indruisen tegen de inhoud van de richtlijn.115
Op de richtlijn kan niet rechtstreeks een beroep worden gedaan in een geschil tussen een werkgever en werknemer.116 Voor de rechter geldt echter de verplichting om het nationale recht
114 Uit preambule Richtlijn 1999/70/EG.
115 Overweging 17 Richtlijn 1999/70/EG.
116 H.C.F.J.A. de Waele, ‘Directe werking en conforme interpretatie van EU-recht in het arbeidsrecht’, Arbeidsrecht 2010, afl. 48, p. 4.
zoveel mogelijk richtlijnconform uit te leggen.117 Als voor de nationale rechter een bepaling onduidelijk is, kan de nationale rechter prejudiciële vragen stellen aan het HvJ op grond van artikel 267 Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie.118 Door middel van een aantal prejudiciële vragen heeft het HvJ in een aantal belangrijke uitspraken uitleg gegeven aan de maatregelen genoemd in clausule 5 lid 1 van de richtlijn.
In de zaak Adeneler gaf het HvJ meer uitleg over het begrip ‘objectieve reden’ en
‘opeenvolgend arbeidsovereenkomsten’.119 In deze zaak ging het om Griekse wetgeving, die een onbeperkte vernieuwing van arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd toelaat als daarvoor een objectieve reden bestaat. Tevens bepaalde de Griekse wetgeving dat er sprake was van opeenvolgende arbeidsovereenkomsten, die onder dezelfde voorwaarden zijn aangegaan, met een tussenperiode van minder dan 20 werkdagen. Het HvJ heeft zich hierover uitgelaten en geoordeeld dat het begrip objectieve reden zo opgevat dient te worden dat het ziet op precieze en concrete omstandigheden welke een bepaalde activiteit kenmerken, zodat zij kunnen rechtvaardigen dat in die bijzondere context gebruikt wordt gemaakt van opeenvolgende arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd.120 Dergelijke omstandigheden kunnen voortvloeien uit de bijzondere aard van de taken, de inherente kenmerken ervan of uit het nastreven van rechtmatige doelstelling van sociaal beleid van een lidstaat.121 Om deze reden is volgens het HvJ de Griekse bepaling, die zich ertoe zou beperken via een wettelijke of bestuursrechtelijke bepaling in het algemeen en op abstracte wijze de mogelijkheid te creëren gebruik te maken van opeenvolgende arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd, in strijd met clausule 5 van de richtlijn.122
Vervolgens heeft het HvJ zich ook uitgelaten over het begrip ‘opeenvolgend arbeidsovereenkomsten’. Op grond van clausule 5 lid 2 onder a van de richtlijn, is aan de lidstaten overgelaten om te bepalen wanneer er sprake is van ‘opeenvolgend arbeidsovereenkomsten’. Hier is ook een ruime beoordelingsmarge aan de lidstaten overgelaten, maar deze kent ook grenzen aangezien het niet zo ruim kan zijn dat daarmee
117 H.C.F.J.A. de Waele, ‘Directe werking en conforme interpretatie van EU-recht in het arbeidsrecht’, Arbeidsrecht 2010, afl. 48, p. 4.
118 H.C.F.J.A. de Waele, ‘Directe werking en conforme interpretatie van EU-recht in het arbeidsrecht’, Arbeidsrecht 2010 afl. 48, p. 5.
119 HvJ EU, 04 juli 2006, nr. C-212/04 (Adeneler/ELOG).
120 HvJ EU, 04 juli 2006, nr. C-212/04, r.o. 69.
121 HvJ EU, 04 juli 2006, nr. C-212/04, r.o. 70.
122 HvJ EU, 04 juli 2006, nr. C-212/04, r.o. 71.
afbreuk wordt gedaan aan de doelstelling of het nuttig effect van de richtlijn.123 Volgens het HvJ is een periode van ongeveer 20 werkdagen tussen opeenvolgende arbeidsovereenkomsten, in strijd met de doelstelling en het effect van de richtlijn. Een periode van 20 werkdagen zou het mogelijk maken werknemers jarenlang in een onzekere arbeidssituatie te laten. 124
In het arrest Kücük, heeft het HvJ het begrip ‘objectieve reden’ verder ontwikkeld.125 In deze Duitse zaak werkte mevrouw Kücük steeds op basis van arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd die werden gesloten ter vervanging van vaste werknemers met tijdelijk verlof (bijvoorbeeld ouderschapsverlof) of met een bijzonder verlof. Mevrouw Kücük stelt dat er sprake is van een arbeidsovereenkomst voor onbepaalde tijd. Volgens Kücük was er geen objectieve reden. Bij een ketenregeling van 13 opeenvolgende arbeidsovereenkomsten in een onderbroken periode van 11 jaar, kan volgens Kücük niet worden gesproken van een tijdelijke behoefte aan vervangend personeel.126 De werkgever beriep zich op grond van § 14, lid 1, punt 3, TzBfG, waarin vaststaat dat een arbeidsovereenkomst voor bepaalde tijd toegestaan is indien een objectieve reden de beperkte duur van de arbeidsverhouding rechtvaardigt. Een voorbeeld van zo’n objectieve reden is de vervanging van een andere werknemer.127 Om de vervanging van een andere werknemer als een objectieve reden te beschouwen, staat los van het aantal opeenvolgende arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd.128 Het HvJ oordeelt dat de tijdelijke behoefte aan vervangend personeel een objectieve reden kan vormen.129 Het HvJ aanvaard hiermee het toepasselijk Duitse recht. Echter, de vernieuwing van arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd om te voorzien in een behoefte die in feite niet tijdelijk is, maar permanent acht het HvJ niet gerechtvaardigd. Het HvJ voegt hier wel aan toe, dat bij de beoordeling of de vernieuwing van arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd gerechtvaardigd is door een objectieve reden, alle omstandigheden van de zaak worden betrokken, waaronder het aantal en de totale duur van de arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd die in het verleden met dezelfde werkgever zijn gesloten.130 In deze zaak was het duidelijk dat er sprake was van ‘permanente vervangingsbehoefte’, mevrouw Kücük was immers al 11 jaar bezig met het tijdelijk vervangen van het vaste personeel, hierdoor blijft een werknemer jarenlang in een onzekere
123 HvJ EU, 04 juli 2006, nr. C-212/04, r.o. 82.
124 HvJ EU, 04 juli 2006, nr. C-212/04, r.o. 84-85.
125 HvJ EU 26 januari 2012, nr. C-586/10 (Kücük/Land Nordrhein West-Falen).
126 HvJ EU 26 januari 012, nr. C-586/10, r.o. 13-15.
127 HvJ EU 26 januari 2012, nr. C-586/10, r.o. 17.
128 HvJ EU 26 januari 2012, nr. C-586/10, r.o. 17.
129 HvJ EU 26 januari 2012, nr. C-586/10, r.o. 21.
130 HvJ EU 26 januari 2012, nr. C-586/10, r.o. 21.
arbeidssituatie. De richtlijn wil juist voorkomen dat werknemers in een onzekere arbeidssituatie blijven.
Gevolg van deze uitspraken is dat de maatregelen in clausule 5 lid 1 onder b en c van de richtlijn een rol kunnen spelen bij de beoordeling of er sprake is van een objectieve reden in de zin van clausule 5 lid 1 onder a van de richtlijn, ook als het gaat om gelijkwaardige maatregelen waaruit de lidstaten kunnen kiezen.