VEELVORMIGE (NETWERK)SAMENWERKING

De samenwerkingsverbanden in terrorisme- en criminaliteitsbestrijding zijn allereerst veelvormig te noemen. We komen een grote variëteit aan kleinere en grotere samenwerkingsverbanden tegen, die van kortstondige of langdurige aard zijn. Samenwerkingen blijken op zowel de lagere als de hogere niveaus van de betrokken organisaties zichtbaar, maar ook tussen de verschillende niveaus. Daarnaast zien we allerlei samenwerkingen tussen verschillende sectoren en werkvelden op het gebied van onder andere veiligheid, rechtspraak, het sociale domein, de zorg en onderwijs. Iedere partij in het netwerk neemt deel vanuit een eigen voorgeschiedenis, vooropleiding en expertise. Daaraan gekoppeld zien we ook verschillende perspectieven, bevoegdheden en organisatieculturen. Zoals één van de respondenten opmerkte over de verschillen tussen de veiligheidssector en de zorgsector: “Wij vinden iedereen een boef en zij vinden iedereen een patiënt”.46 Met het oog op de verschillende expertises en sectoren kan er dan ook sprake zijn van een zekere ‘verkokering’.47 Desondanks wordt er op allerlei wijzen samengewerkt. Een andere respondent verwoordde het als volgt: een mooie smeltkroes van ideeën en ervaringen, maar ook een mengelmoes van culturen. En in de samenwerking merk je daar dan wat van. En dat heeft natuurlijk alles te maken met de vorming van die mensen.48

Tabel 8 toont een aantal voorbeelden van samenwerkingsverbanden op het gebied van terrorismebestrijding die zoal genoemd zijn in de interviews. Deze veelvormigheid van samenwerkingen geeft aan dat enige voorzichtigheid geboden is bij het trekken van conclusies over ‘dé samenwerking’ in netwerken in algemene zin. Dit hoofdstuk beschrijft inzichten op basis van ervaringen van directbetrokkenen in een scala van uiteenlopende samenwerkingsverbanden rond terrorisme en criminaliteit. Wel merken we op dat we relatief veel professionals hebben gesproken die kennis van en/of ervaring hebben met samenwerking op lokaal niveau, in het bijzonder rond multidisciplinaire casusoverleggen, meestentijds onder het dak van het Veiligheidshuis.

46 Interview F2W. 47 Interview F2W. 48 Interview F3E.

In het scala aan samenwerkingsvormen dat we tegenkomen in het onderzoek (zie tabel 8) – op verschillende niveaus en geregeld ook rond specifieke thema’s – neemt het lokale casusoverleg een centrale plaats in.

“We zijn een heel modern land. Het grote verschil [met veel andere landen] is dat wij in Nederland de lokale verantwoordelijkheid heel serieus nemen. Dus een lokaal bestuur mag zo’n casusoverleg initiëren; de nationale overheid moet erop vertrouwen dat het lokaal goed gaat. Daar is Nederland heel ver mee.”49

Tabel 8. Voorbeelden van samenwerking in terrorisme- en criminaliteitsbestrijding

Besluitvormende groepen Centrum-organisatie Operationele teamorganisatie

CT Landelijk à Gezamenlijk Comité Terrorismebestrijding (GCT)

• Afstemming nationaal contra-terrorisme-beleid

• ~20 directeuren beleidsmatige en operationele organisaties

Multidisciplinair casusoverleg

• Bespreking breder beleid en specifieke casussen op lokaal niveau

• Persoonsgerichte aanpak van radicaliserende personen

• Gemeente, politie, OM, sociale diensten & eventueel NCTV

Team Dreigingsmanagement (TDM)

• Verminderen dreiging die uit kan gaan van een Potentieel Gewelddadige Eenling (PGE)

• Onderdeel van Nationale Politie, multidisciplinair team met

GGZ-psychiater, recherchepsychologen, politie.

Lokale Veiligheidshuizen

• Integrale, probleemgeoriënteerde aanpak ter bevordering van de sociale veiligheid

• Gemeenten, OM, politie, Raad voor de Kinderbescherming & reclassering

RIEC/LIEC

• Helpen overheidsdiensten en maatschappij om criminele ondermijning te stoppen

• Gemeenten, provincies, OM, politie, Belastingdienst, Douane, FIOD, Inspectie SZW, KMar, IND, UWV & NVWA

Financial Intelligence Unit (FIU)

• Ter voorkoming en bestrijding van witwassen en terrorismefinanciering • Samenwerking tussen FIU-Nederland en ketenpartners zoals o.a. DNB, AFM, Belastingdienst & OM

Landelijk Operationeel Coördinatiecentrum (LOCC)

• Faciliteren efficiënte en samenhangende aanpak van

operationele diensten bij crisissituaties • Samenwerking met o.a. politie, KMar & veiligheidsregio’s

Wijk-, buurt- of gebiedsgerichte teams

• Integrale teams bestaande uit variabel aantal partners • Variërend van vorm en inhoud • Zoals wijknetwerken in het kader van ‘Rotterdam Groeit’

13Oceans (Amsterdam)

• Focus op mensenhandel • Integraal onderzoek door politie, justitie, gemeente, Leger des Heils, RvdK & Comensha

Top600 (Amsterdam) 50

• Integrale aanpak van plegers van High Impact Crimes (HIC)

• Politie, OM, GGD & het Preventief Interventie Team

RIEC/LIEC

• Bespreking specifieke cases van criminele ondermijning

• Gebruikmakend van expertise van ketenpartners

Dit multidisciplinaire casusoverleg fungeert als zogenaamde ‘besluitvormende groep’ (zie literatuurstudie); het overleg biedt een plaats voor professionals van verschillende organisaties om elkaar regelmatig te ontmoeten, te discussiëren en besluiten te nemen. Het casusoverleg is “een structuur voor effectieve samenwerking en kennisdeling, waarin partners vanuit hun eigen

49 Interview F2D

50 De Top600 is een lijst van 600 personen die de afgelopen jaren relatief veel high-impact delicten hebben gepleegd. Het gaat dan om overvallen, straatroven, woninginbraken, zware mishandeling, openlijke geweldpleging en moord/doodslag. Om de high-impact delicten terug te dringen, werkt de gemeente o.a. samen met de politie, het openbaar ministerie, de GGD, en het Preventief Interventie Team. Iedere persoon op de Top600 lijst heeft een regisseur die de juiste zorg en straf regelt. Bron: https://www.amsterdam.nl/wonen-leefomgeving/veiligheid/top600/

verantwoordelijkheden, maar onder regie van de gemeente [of een andere partij], samen plannen maken. De multidisciplinaire setting zorgt ervoor dat de juiste kennis en expertise aan tafel zit.”51

Hier komen lokale, regionale en nationale partijen samen; partijen zijn gezamenlijk in staat om (een combinatie van) bestuurlijke, stafrechtelijke en/of zorgmaatregelen te nemen.52 In gevallen van radicalisering heeft men bijvoorbeeld ook de optie om een theoloog in te schakelen.53Bij ieder individueel geval – iedere ‘casus’ - wordt nagegaan welke combinatie van maatregelen de dreiging die uitgaat van het betreffende individu effectief kan verminderen.54 De partijen stellen na weging van de bekende signalen een integraal plan van aanpak op maat op om verdere radicalisering te voorkomen.55 Per casus is er normaliter een voorzitter of casusregisseur, die als trekker het overzicht houdt. Centraal staat steeds de casusgerichte focus: waar staat die specifieke cliënt nu, wat zien wij als belangrijke onderwerpen, waar moeten we iets mee, wat is belangrijk (werk, schulden, opleiding, etc.).56 Zoals verschillende respondenten aangeven is het casusoverleg ontwikkeld om bij radicaliserende personen vroegtijdig te kunnen interveniëren.57 In de jaren daarvoor bestond de integrale benadering al wel, maar structurele informatiedeling is middels het casusoverleg uitgebreid.58

Hoewel dit onderzoek zich richt op de vraag hoe de (netwerk)samenwerking rond terrorismebestrijding kan leren van die samenwerking bij criminaliteitsbestrijding, delen respondenten wisselende observaties over wie van wie kan leren. Waar enerzijds wordt gesteld dat de gefocuste en in de afgelopen jaren met urgentie opgezette netwerksamenwerkingen rond terrorismebestrijding fungeren als voorbeeld voor criminaliteitsbestrijding, redeneren andere respondenten juist dat de terrorismeaanpak op lokaal niveau gebruik maakte van ervaringen en structuren van criminaliteitsbestrijding:

“Bij de persoonsgerichte aanpak (PGA) [radicalisering] hebben we een vrij geprotocolleerde samenwerking die erg lijkt op de top-600. (…) We hebben drie overleggremia, vergelijkbaar met de top-600. Daar hebben we het ook van afgekeken. We hebben een IVG, dat is de Informatie Verzamel Groep, een soort weegploeg. (…) Dan hebben we het Programma Team Overleg (PTO). Daar wordt het beleid voor de aanpak besproken. In het PTO worden ook alle meldingen die door de IVG komen op tafel gelegd en wordt besproken of we ze opnemen in de aanpak. En in het PTO worden alle uitstroom ter besluitvorming en plannen van aanpak vastgesteld . Als ik het heel formeel zeg, dan wordt daar het definitieve advies bepaald, want het uiteindelijke besluit ligt bij de burgemeester. Dan hebben we nog het Integraal Toets

51 Nationale Contraterrorismestrategie 2016-2020, p. 14.

52 https://www.socialestabiliteit.nl/si-toolkit/interventies/multidisciplinair-casusoverleg.

Deelnemers zijn bijvoorbeeld (maar niet uitputtend): kernpartijen (gemeente, politie en OM), casuspartijen (Raad voor de Kinderbescherming en Reclassering Nederland) en externe casuspartners (diverse (zorg)organisaties).52

53 Interview F2L.

54 Brief van de regering aan de Tweede Kamer, Notitie ‘Integrale aanpak terrorisme’. Publicatiedatum 28 november 2017, Kenmerk 29754, nr. 436.

55 Nationale Contraterrorismestrategie 2016-2020. 56 Interview F2L.

57 Interview F1E. 58 Interview F1E.

en Advies Team (ITAT), een kwaliteitsclub met ervaren mensen van de kernpartners; daar zitten ook de casusregisseurs en zij brengen daar hun dilemma’s en vragen rondom casuïstiek in. Daar worden ook de plannen van aanpak vastgesteld en voorstellen voor uitstroom besproken. Het PTO is dus min of meer het besluitvormend orgaan, de IVG is de weegploeg en de ITAT is het kwaliteitsorgaan.”59

Overigens kennen lang niet alle gemeenten een dergelijke gestructureerde aanpak voor de aanpak van criminaliteit zoals in het citaat hierboven. Bovendien gelden lokale casusoverleggen rond radicalisering juist ook geregeld als inspiratiebron voor samenwerking op andere terreinen van criminaliteit. Op dit punt komen we later in het hoofdstuk terug, als we nader ingaan op passende organisatievormen en -structuren als stimulans voor succesvolle samenwerking.

Het aantonen van het succes (c.q. de bijdrage aan interventievermogen) van deze multidisciplinaire samenwerking blijkt op plekken een worsteling, al geven directbetrokkenen aan niet te twijfelen aan de noodzaak en bijdrage van deze manier de netwerksamenwerkingen:

“Ons wordt vaak gevraagd het succes van die [samenwerkingsaanpak]. Dan gaat het er niet om dat iemand helemaal op het goede pad is; dat is soms lastig als iemand als een derde van zijn leven in de gevangenis heeft gezeten. Het gaat vooral om die integrale mindset, dat je informatie deelt, dat je dezelfde kant op werkt. Dat werkt als eye opener. De politie en jeugdzorg, die gaan zaken ontdekken, waardoor ze elkaars’ werkprocessen aanpassen. (…) Daardoor ga je echt anders kijken. Ik ben daardoor zelf ook echt veranderd. Door dit werk raak je beter geschoold om te zien wat er nog meer nodig is, om als je iemand straf ook die zorg – na detentie – te doen. Hoe zorg je dat iemand de juiste dingen aangeboden krijgt, met de informatie van alle partijen? Het kun je dat beter laten aansluiten op elkaar?”60

“Het grote verschil met wat ik gewend was: [door de samenwerking] moest je leren denken vanuit de cliënt, in plaats van je eigen organisatie. We waren voorheen niet echt klantgericht. We waren veel meer probleemgericht: iedereen kijkt naar zijn eigen stukje. Nu we met elkaar aan tafel zitten staat de cliënt centraal – het is veel klantgerichter.”61

Kortom, in het onderzoek zien we in de voorbeelden een veelvormigheid aan samenwerkingsverbanden over organisatiegrenzen heen, zowel rond terrorisme- als rond criminaliteitsbestrijding. De meest terugkomende en centrale vorm is het multidisciplinaire casusoverleg op lokaal niveau (bv. Top600, PGA, casusoverleg Radicalisering), waarbij de overleggen rond radicalisering op een enkele plek zijn geënt op al ontwikkelde aanpakken rond andere vormen van criminaliteit, maar op andere plekken juist gelden als voorbeeld voor de aanpak van criminaliteit. Ondanks de tekortkomingen en complexiteit van de samenwerking in de praktijk

59 Interview F2AC 60 Interview F2H 61 Interview F2Z

(waarover verderop in dit hoofdstuk meer) twijfelen directbetrokkenen niet aan de bijdrage van de casusoverleggen aan interventievermogen.