WAT CRIMINALITEITSBESTRIJDING ONS LEERT VOOR DE VERSTERKING VAN NETWERKSAMENWERKING

ROND TERRORISMEBESTRIJDING

Deelvraag 2: Op welke wijzen kan de (keten)samenwerking rond terrorisme worden versterkt, via inhoudelijke instrumenten, organisatievormen en bestuurlijke randvoorwaarden? Wat kan de aanpak van criminaliteit ons leren, in het licht van de literatuur en (nationale en internationale) praktijken?

In het onderzoek hebben we in de tweede plaats gekeken naar wat we, in het licht van de literatuur en (nationale en internationale) praktijken, kunnen leren van de aanpak van criminaliteit over de wijzen waarop de (netwerk)samenwerking rond terrorisme kan worden versterkt, via inhoudelijke instrumenten, organisatievormen en bestuurlijke randvoorwaarden. Dat doen we tegen de beleidsachtergond van het verlangen naar een ‘integrale aanpak’, of het nu terrorisme- of criminaliteitsbestrijding betreft.

Vanuit de bestaande literatuur kunnen we een aantal conclusies trekken. Ten eerste vereist effectieve netwerksamenwerking expliciete herkenning en wederzijds begrip voor de specifieke, vaak conflicterende doel- en taakstellingen, belangen, bevoegdheden en verantwoordelijkheden van de deelnemende organisaties. Daarnaast vereist deze effectieve netwerksamenwerking wederzijds begrip voor de systeemcontexten en achtergronden waarbinnen andere deelnemende organisaties opereren en geacht worden verantwoording af te leggen. Dat betekent dat ‘integraliteit’ verre van normaal is. Voor een realistische nadruk op netwerksamenwerking zal uitgegaan moeten worden van verschil in plaats van harmonie, en moeten de spanningen die inherent zijn aan interorganisationele samenwerking niet worden weggewuifd maar juist expliciet worden besproken en (h)erkend.

Voor professionals binnen de netwerksamenwerking is vervolgens nodig dat zij de mogelijkheden, motivatie, kennis, vaardigheden en capaciteiten254 hebben om ook daadwerkelijk te kunnen samenwerken en leren met ketenpartners. Deze mogelijkheden worden gevormd door bestaande randvoorwaarden en stimulansen, bestaande uit een juiste uitgangspositie; een passend ontwerp; en leiderschap (zie ook figuur 5 eerder in dit rapport). Bestaand onderzoek en onze eigen empirische bevindingen wijzen erop dat de borging van voldoende menskracht en tijd binnen de criminaliteits- en terrorismebestrijding bijzonder belangrijk is om persoonlijke relaties over en weer op te kunnen bouwen, te kunnen borgen, en reflectie mogelijk te maken.

Om de motivatie onder professionals voor netwerksamenwerking te creëren en/of te behouden moet eenieder zich voldoende kunnen identificeren met het in de samenwerking gehanteerde perspectief. Om die reden is een evenwichtige inbreng van alle relevante partijen in de formulering van een gedeeld perspectief van belang. Gewaakt moet worden voor de dominantie van één of enkele machtigere partijen waardoor een specifiek, uni-disciplinair perspectief de overhand krijgt. Dat is in vele opzichten een kwestie van taalgebruik: wordt er exclusieve (uitsluitende) of

inclusieve taal gebruikt, wanneer (de aanpak van) criminaliteit en terrorisme centraal staat? Termen als ‘delict’, ‘dader’, ‘radicalisering’ sluiten scholen en welzijnsorganisaties al snel uit.

Verder moeten professionals die bij netwerksamenwerking betrokken zijn, beschikken over een specifiek profiel. Het vermogen om reflexief en conceptueel te denken en het zich kunnen verplaatsen in de perspectieven, belangen en posities van anderen zijn belangrijk. Men moet af en toe ‘over de eigen schaduw heen kunnen springen’. Ook zullen professionals moeten beschikken over een sterk bewustzijn van hun eigen rol en die van anderen, en het vermogen hebben om vervolgens waar nodig functioneel en doelbewust gebruik te maken van rollenvervaging en zich te verbinden. Vroegtijdige aandacht voor de ontwikkeling van zo’n profiel in opleiding, training en socialisering lijkt raadzaam. Ook moet worden gekeken naar de passendheid van de financiële en professionele incentives voor en binnen de moederorganisaties: waar die incentives nog vooral intern gericht zijn, zal het interorganisationele perspectief en een verbindende houding minder goed ingebed raken.

Bij de netwerksamenwerking op het gebied van terrorisme- en criminaliteitsbestrijding gaat het vaak om het al dan niet delen van informatie. Informatiedeling is enerzijds afhankelijk van vertrouwen, maar tegelijkertijd ook een uiting van vertrouwen. Naast aandacht voor de juridische en technische mogelijkheden én noodzakelijke beperkingen van informatiedeling is er aandacht nodig voor de bereidheid om informatie uit te wisselen. Betrokken partners doen er goed aan actief met elkaar in gesprek te gaan over de juridische grenzen van informatiedeling en daarbinnen gezamenlijk te verkennen welke kansen er wél zijn255 en welke mogelijkheden wellicht onbenut blijven omdat de relatie tussen partijen suboptimaal is.

Vanuit de empirische bevindingen in dit onderzoek concluderen wij verder het volgende. Er is niet sprake van één noch een eenduidige vorm van samenwerking. Samenwerkingsverbanden in de sfeer van terrorisme- en criminaliteitsbestrijding kennen een grote variëteit. Dat geldt als we criminaliteitsbestrijding en terrorismebestrijding vergelijken, maar het geldt ook binnen deze velden – daarbinnen komen grote verschillen voor. De verschillen qua samenwerkingsverbanden en samenwerking hebben betrekking op a) de duur van de samenwerking, b) de samenstelling van de samenwerking, c) de oriëntatie en taken, d) de leiding en/of aansturing, en e) de werking. Soms lopen samenwerkingsverbanden in elkaar over. Het multidisciplinair casusoverleg is sterk verbonden met de aanpak van terrorisme en radicalisering, maar ook zichtbaar in de aanpak van criminaliteit. Lokale netwerksamenwerkingen doen qua multidisciplinair casusoverleg en de PGA op specifieke plekken hun voordeel met ervaringen die zijn opgedaan rond dergelijke samenwerkingen in criminaliteitsbestrijding. Op andere plekken geldt eerder dat de enorme investering in en opbouw van netwerken rond contraterrorisme inspiratie bieden voor dergelijke samenwerkingen in criminaliteitsbestrijding. De eerder besproken ‘crime-terror-nexus’ kan de verspreiding van specifieke samenwerkingen c.q. specifieke constructies stimuleren.

Dit alles betekent verder niet dat samenwerken van zelf gaat. Integendeel. De theoretisch te verwachten remmingen en obstakels rond samenwerking komen in de praktijk nadrukkelijk voor. Dat beïnvloedt het interventievermogen, zowel in termen van doelgerichtheid, alsook legitimiteit,

255 Zo zijn er bijvoorbeeld dataversleutelingen mogelijk waardoor twee partijen kunnen kijken of zij allebei informatie hebben over eenzelfde subject, zonder dat daarvoor de data zelf gedeeld hoeft te worden met elkaar. Dit biedt vervolgens weer mogelijkheden om te kijken of en zo ja hoe verdere informatiedeling nodig en mogelijk is.

alsook robuustheid. Met behulp van interactieve en communicatieve mechanismen kan de samenwerking gebouwd, gestuurd en gaande worden gehouden. Zo heeft het samenwerkingsproces baat bij stevige interactieve mechanismen die vertrouwen scheppen tussen samenwerkingspartners. Dat vertrouwen vereist niet alleen om een consistente betrokkenheid en inzet van organisaties, maar ook om een zekere stabiliteit in de personen die namens de organisaties deelnemen. Van belang zijn vervolgens onder meer de volgende interactieve mechanismen: onderling vertrouwen, elkaar op de hoogte houden, en wederkerigheid. Daarnaast zijn communicatieve mechanismen van belang. Informatiedeling in samenwerking blijft bij deze communicatieve mechanismen het centrale aandachtspunt. Wel hebben netwerksamenwerkingen rond terrorisme een relatief voordeel ten opzichte van samenwerkingen rond criminaliteitsbestrijding. Ten eerste omdat de ervaren urgentie bij terrorisme de informatie-uitwisseling soms vergemakkelijkt en ten tweede omdat samenwerking rond terrorisme boogt op een sterker en meer afgebakend narratief – wat via legitimiteit het interventievermogen verstevigt. Taal is in dit verband niet onschuldig, zoals eerder benadrukt. Meer inclusief taalgebruik vergemakkelijkt samenwerking (en leren).

De inzet van dergelijke mechanismen moet wel omgeven zijn door de juiste institutionele condities en stimulansen. In de praktijk ligt de nadruk sterk op: bestuurlijke urgentie, prioriteit en aandacht; voldoende middelen; duidelijkheid over spelregels en rollen; en passende incentives – juist ook in de moederorganisaties. Daarnaast draagt ook leiderschap bij aan de doelgerichtheid van de samenwerkingen. Regie, zowel procesmatig en inhoudelijk, krijgt wisselend maar steeds beter vorm binnen samenwerkingen. Op hoger niveau, over netwerksamenwerkingen heen, zien we ook hier dat terrorismebestrijding een relatief voordeel heeft: de regie is meer ingebed (via de NCTV) dan bij het bredere en minder afgebakende veld van criminaliteitsbestrijding.

Met de juiste institutionele condities en stimulansen kunnen de doelgerichtheid, legitimiteit en/of robuustheid van het interventievermogen worden versterkt. Deze institutionele omlijsting stimuleert, dan wel belemmert de (voortgaande) samenwerking. Mede gegeven de politieke aandacht gaat dit voor terrorismebestrijding soepeler dan voor criminaliteitsbestrijding. De omlijsting stimuleert tevens of en hoe criminaliteits- en terrorismebestrijding op elkaar betrokken worden en of en hoe er wordt geleerd. Het moge opnieuw duidelijk zijn dat soepel samenwerken verre van normaal of vanzelfsprekend is. Uitgaan van ‘integraliteit’ en ‘integrale samenwerking’ is gegeven de vele condities en stimulansen die daarvoor nodig zijn, en de inherente spanningen die interorganisationele samenwerking in zich draagt, riskant.

7.4 WAT CRIMINALITEITSBESTRIJDING ONS LEERT VOOR