samenwerking in de praktijk
4.3 KERNMECHANISMEN IN SAMENWERKING
In deze paragraaf zoomen we in op criteria die het samenwerkingsproces zélf al dan niet succesvol maken (zie hoofdstuk 2, figuur 5). We bespreken allereerst interactieve mechanismen, die betrekking hebben op de interactie tussen de partners: werken betrokkenen ‘écht’ samen en zijn er relevante en stevige connecties tussen de partners? In essentie gaat het dan om onderling vertrouwen. Nauw daaraan gerelateerd zijn, ten tweede, de communicatieve mechanismen: de aanwezigheid van open en inclusieve communicatie in en vanuit het samenwerkingsverband. De reflexieve mechanismen hebben vooral betrekking op leren. Omdat leren een centraal onderdeel in de vraagstelling van het onderzoek is, komen resultaten over reflexieve mechanismen apart aan bod in hoofdstuk 5.
4.3.1 Interactieve kernmechanismen
Weinig verrassend, maar daarom niet minder relevant, is het zeer breed gedeelde belang dat respondenten hechten aan het opbouwen en onderhouden van vertrouwen.62 Zo merkt een respondent op:
“Er moet sowieso vertrouwen zijn en dat is soms wel even zoeken (…). Als je met partijen zit die je al langer kent, die je vaker tegenkomt, dan merk je gaandeweg – als het goed is – zo’n vertrouwensrelatie.”63
Zowel in samenwerkingen rond terrorismebestrijding als rond criminaliteitsbestrijding komt in de gesprekken herhaaldelijk het grote belang van een langere periode van vertrouwensopbouw terug, en daarmee het voor de samenwerking schadelijke effect van een groot verloop van betrokken professionals. Zo beamen respondenten die betrokken zijn bij samenwerking rond terrorismebestrijding:
“[Ik merk] dat het helpt om elkaar elke maand te zien en gewoon elke maand te spreken, knelpunten door te nemen. Dat je daardoor gewoon langzaam maar zeker wat meer naar elkaar toe groeit en meer vanuit dezelfde basis opereert.”64
“Het blijkt heel belangrijk dat je vaste mensen aan tafel hebt zitten. Als mensen er langer zitten, dan ontstaat er een sfeer van vertrouwen, dan weet je dat er goed met informatie wordt omgegaan, dan weet je dat mensen zich houden aan juridische grondslagen. Het helpt als je continu in dezelfde ogen kijkt.”65
62 Interview F2W; F2AE; F2AF; F2AL; F2D; F2E; F2I; F2J; F2K; F2L; F2AN; F2AD. 63 Interview F2L.
64 Interview F2AC 65 Interview F2AL
“Met name vertrouwen. Als je het maar lang genoeg met de zelfde mensen blijft doen. (…) Als je elkaar vaak genoeg ziet dan ben je bereid om net dat ene zinnetje meer te zeggen, wat je normaal niet zou doen. (…) Zo drink ik ook geregeld een bakje koffie met [iemand van organisatie X]. Dan zeg ik: soms deel ik dingen niet met jou. Dat vind ik heel vervelend, maar het kan echt niet. Want dan loopt er een onderzoek. Maar vertrouw je mij nog wel? En dan zegt ze: ja, ik vertrouw je. Die [vraag] stellen we elkaar regelmatig.”66
Respondenten die betrokken zijn bij samenwerkingen rond criminaliteit delen dezelfde ervaringen:
“Je ziet wel dat men sneller die stap maakt en zegt: ‘oké, ik weet niet precies wat er uitkomt, maar ik heb het vertrouwen dat die andere partijen ook gecommitteerd zijn en hun best doen, en daarom stap ik er in. Dat zie ik meer nu dan in het verleden, dus vertrouwen is een belangrijke factor. (…) Het feit dat het allemaal goed werkt: je brengt allerlei mensen fysiek bij elkaar, die leren elkaar kennen, die gaan elkaar aardig vinden, want die staan ook met elkaar bij het koffiezetautomaat. Je bouwt daarmee heel snel dat grote begrip vertrouwen. Want hoe meer je elkaar vertrouwt, hoe makkelijker je ook die informatie met elkaar uitwisselt.”67
“Ik denk dat een heel belangrijk element is: ken je de ander? En dat heeft te maken met vertrouwen. Dus als je in zo’n ogenschijnlijke patstelling zit en ik zeg: maar ik vertrouw het toch niet, ik vind niet dat we dit nu kunnen laten schieten, ik heb er geen goed gevoel bij. Dan, alhoewel die politieman als casemanager denkt: wat een flauwekul, wat een onzin. Die zal alsnog denken, omdat hij mij dan kent, van: oké, dan gaan we er verder mee.”68
Krachtige samenwerking vraagt dus niet alleen om een consistente betrokkenheid en inzet van organisaties, maar dus ook om stabiliteit in de personen die namens de organisaties deelnemen. Verschillende respondenten geven aan dat het succes qua vertrouwen en samenwerking bovendien ook afhangt van hoe individuele personen in de verschillende organisaties op dat moment een bepaalde functie vervullen.69 De individuele invulling van een functie speelt dus een duidelijke rol in het slagen van samenwerkingsverbanden. Zoals één van de respondenten het treffend verwoord:
“Als je gaat kijken van waarom werkt die samenwerking nou met die organisaties wel en met diezelfde organisaties daar niet, waar zit dat ‘m dan in? Dan is het negen van de tien keer, dat heeft met mensen te maken.”70
Qua interactieve mechanismen wijzen de interviews tot slot op het belang van een zekere wederkerigheid in de onderlinge contacten. Over en weer moeten partners het idee hebben dat hun
66 Interview F2D 67 Interview F2AE 68 Interview F2J
69 Interview F2AD; F2AE; F2E. 70 Interview F2AE.
inspanningen serieus worden genomen door de andere betrokkenen. Op het gebied van terrorismefinanciering, georganiseerde criminaliteit en witwaspraktijken haalt een aantal respondenten voorbeelden van publieke-private samenwerking aan. Sommige private partijen doen hun best om de nodige informatie te delen, die vervolgens op verschillende plekken binnen de overheid terecht komt. Niet altijd horen die private partijen terug wat ermee gebeurd is of hoe relevant die informatie precies was. Verondersteld mag worden dat dit op voorhand bij de betrokken partijen bekend is en het delen wegens wettelijke beperkingen en risico’s (lekken, privacy) niet altijd mogelijk is. Niettemin kan het private partijen het gevoel geven dat er geen sprake is van wederzijds begrip en vertrouwen, en men onvoldoende bereidwilligheid is om echt als partners te opereren. Bovendien leren private partijen door de gebrekkige terugkoppeling niet wat nu wel en niet nuttige informatie is geweest om te delen71. Dit belemmert toekomstige samenwerking72, en doet daarmee afbreuk doen aan het interventievermogen van het samenwerkingsverband. Het lijkt daarom zinvol om zoveel mogelijk helderheid te bieden over wanneer en waarom het delen van informatie wettelijke beperkingen kent, zodat voldoende begrip voor de bijzondere positie van de betrokken partners kan worden gekweekt.
4.3.2 Communicatieve kernmechanismen
Nauw gerelateerd aan de interactieve mechanismen zijn de communicatieve mechanismen (zie hoofdstuk 2). In de gesprekken noemen respondenten tal van voorbeelden van het nut en de noodzaak van dergelijke mechanismen voor interventievermogen. Drie zaken horen we daarbij het meest terug: ten eerste de noodzaak van een iteratief, zoekend proces met inclusieve communicatie, ten tweede het sterke narratief rond terrorisme (meer dan bij criminaliteit) en ten derde de (blijvende) worsteling met informatiedeling.
Het cyclische, iteratieve proces, dat nauw verwant is aan de opbouw van vertrouwen (c.q. interactieve mechanismen), omschrijft één van de respondenten als volgt:
“Die samenwerking liep traditioneel stroef. We zijn toen met een aantal mensen begonnen om effecten te definiëren, zonder dat we naar die [afzonderlijke] belangen kijken. We proberen onze mensen echt mee te nemen in het realiseren van het effect en elkaar mee te nemen in het definiëren van een organisatiedoelstelling die daarbij past. En ook echt te investeren in de relatie. Dus als er dingen echt niet goed gingen, om [dan] met zijn tweeën in gesprek te gaan en elkaar goed te laten weten wat wij van elkaar vinden. Dat zijn echt niet altijd hele fijne gesprekken. Dan ontstaat er daarna vanzelf vertrouwen en begrip voor elkaars situatie om verder te gaan.”73
71 Banken melden bijvoorbeeld verdenkingen van terrorismefinanciering (genaamd ongebruikelijke transacties) aan de FIU. De FIU koppelt terug of de melding wordt doorgestuurd naar de politie (de melding wordt als verdacht bestempeld), maar of dit uiteindelijk tot een aanhouding, veroordeling of afpakmaatregel leidt, wordt niet teruggekoppeld. Daardoor leren banken niet welke meldingen wel en niet nuttig zijn.
Dergelijke iteratieve, zoekende processen horen we in veel gesprekken terug, waarbij het wisselend lijkt te lukken om daarin op een constructief-kritische manier met elkaar in gesprek te blijven (hoofdstuk 5 gaat hier verder op in).
Het relatieve succes van netwerksamenwerking rond terrorisme, zoals meerdere respondenten dat typeren, heeft te maken met het vrij sterke narratief dat er rond dit onderwerp is opgebouwd. Het narratief dient als basis en drijfveer voor de samenwerking; zij is van belang voor de instemming en betrokkenheid van partners, en voor externe legitimiteit. Een dergelijk narratief lijkt binnen de aanpak van terrorisme sterker tot stand te komen dan binnen bijvoorbeeld de minder begrensde aanpak van georganiseerde criminaliteit. Het CT-narratief krijgt bijvoorbeeld gestalte in de nationale CT-strategie, waarin een taal wordt ontwikkeld ('brede benadering’, 5 V’s) rond de terrorismeaanpak, in een vrij coherent verhaal. Een dergelijk narratief draagt, via legitimiteit, bij aan het interventievermogen. Een respondent merkt in dit verband op: Kent de criminaliteitsbestrijding [iets zoals de CT strategie]? (…) Ik heb geen wetenschap van een dergelijk document bij ondermijning of criminaliteitsbestrijding in z’n algemeenheid.74 Het issue van georganiseerde criminaliteit kent, bijvoorbeeld, een veel minder afgebakend en daarmee gedeeld narratief:
“Wat je merkt bij de aanpak georganiseerde criminaliteit is dat elke opsporingsclub z’n eigen deel heeft van wat de staat het meest bedreigt. Als ik daar met de ISZW over praat, dan zeggen zij: ja, dat is uitbuiting via uitzendbureaus. Dan zeg ik: ja dat is ook heel erg, maar ik heb het over de mondiale witwastrajecten en Marengo. Dat zijn twee verschillende werelden. Het lukt niet altijd om daar samen op te trekken. (…) [Een ander voorbeeld is] de Inspectie Gezondheidszorg [en Jeugd]. Die zit vooral heel erg op mestfraude. Ik heb ook een milieuteam als het gaat om ondermijning. Maar wij hebben echt een focus op de drugshandel, het geweld en het witwassen van crimineel geld. Mest: heel vervelend, maar dat is niet onze agenda voor de aanpak van georganiseerde criminaliteit.”75
Een laatste en essentieel communicatief mechanisme, dat in de gesprekken met ervaringsdeskundigen herhaaldelijk naar voren komt, is het delen van informatie. Een goede en tijdige informatie-uitwisseling beschouwen respondenten als prioriteit.
“Bij incidenten zit [het probleem vaak in] de informatie-uitwisseling. Dat is de kern van waar het meestal misgaat. Dat we het van elkaar niet weten. En daar zijn vaak hele goede privacy-redenen voor. Je moet die barrière wel goed kennen, zodat je die op het moment dat het er toe doet niet meer hoeft te beslechten.”76
De regering acht het “ontsluiten, verwerken, analyseren en delen van informatie” van groot belang voor “het tijdig onderkennen van potentiële terroristen en het treffen van passende maatregelen”.77
74 Interview F1E 75 Interview F3A 76 Interview F2W
77 Nationale Contraterrorismestrategie 2016-2020; Brief van de regering aan de Tweede Kamer, Notitie ‘Integrale aanpak terrorisme’. Publicatiedatum 28 november 2017, Kenmerk 29754, nr. 436.
Verschillende respondenten onderstrepen dit, maar respondenten ervaren ook de moeilijkheden van informatiedeling. Zo is het soms ingewikkeld om informatie over en weer te delen als het gaat om verschillende typen informatie en verschillende niveaus van vertrouwelijkheid78, en als de verantwoordelijkheden van de partners in de samenwerking uiteenlopen. Eén van de respondenten gaf aan: “Je wilt het liefst alles op tafel gooien, [maar] er zijn allemaal rollen en verantwoordelijkheden die absoluut niet door elkaar moeten gaan lopen. Dat is een belangrijk aandachtspunt.”79 Bovendien wordt opgemerkt dat convenanten die aandacht hebben voor informatiedeling behulpzaam zijn, maar zeker niet zaligmakend:
“We hebben op een gegeven moment een model convenant ontwikkeld, waarin staat uitgelegd onder welke omstandigheden je informatie kan delen en hoe partijen daaraan moeten voldoen, wat de juridische basis is. [Dat convenant maakt het] beter mogelijk om informatie ook daadwerkelijk te delen, maar uiteindelijk ben je altijd afhankelijk van wat mensen willen delen aan die tafel. Dat is soms ingewikkelder.”80
“Iedereen tekent [dat convenant]. Daarin staat precies wat je wel en niet met elkaar mag delen. Als je dat heel letterlijk leest, dan valt er eigenlijk niet zoveel te delen. En ja, dat doen we dus niet. We houden ons niet aan die regeltjes. Anders kun je eigenlijk niet werken.”81
Professionals worstelen daarbij onder meer met het medisch beroepsgeheim, en zoeken naar waar de grens ligt van wat mogelijk is. Dat leidt hier en daar tot werkprocessen zoals toegelicht in het volgende citaat:
“Het medisch beroepsgeheim [is een groot obstakel]. Ik ben daar heel erg ambivalent in. Enerzijds denk ik als dokter: natuurlijk ga je dat niet vertellen, want het medisch beroepsgeheim is in de wet verankerd en niet zo’n klein beetje ook. (…) De andere kant van de ambivalentie is dat het ook niet handig kan zijn voor een betrokkene als je niets zegt. (…) Bij samenwerkingsverbanden rondom terrorisme, waar zorg een rol speelt, hebben we afgesproken dat we in eerste instantie alleen met de Geneesheer-directeur van een GGZ-instelling contact hebben. De reden waarom we met die persoon contact zoeken is als volgt: als ik een [directe] behandelaar bel op een besloten afdeling en ik vertel die behandelaar dat zijn patiënt Jansen bij [een significante locatie] is geweest en vervelende dingen heeft geroepen en vervelende brieven heeft verstuurd, dan kan die behandelaar daar dat niet meer uit zijn hoofd zetten. Dat bezwaart de behandelrelatie, terwijl er misschien net sprake is van een heel voorzichtig behandelcontact met iemand die zorg mijdt. Daar moet je heel behoedzaam voor zijn. Daarom hebben we die schakel met de Geneesheer-directeur ingebouwd. Dan gaan we uitleggen wie wij zijn en wat het probleem is, in algemene termen. En dan gaan we
78 Interview F2A; F2L; F3H. 79 Interview F2A.
80 Interview F2A 81 Interview F2D
samen kijken of het verantwoord is dat we daar informatie over delen [met de behandelaar].”82
Tegelijkertijd merken respondenten ook meerdere malen op dat de aard van de terrorismeproblematiek partijen soms eerder bereid maakt informatie te delen:
“Het gaat hier om terrorisme. Of je nou met elkaar wilt samenwerken of niet, je zult op een gegeven moment echt wel moeten. Niemand wil degene zijn die bij het casusoverleg zijn mond heeft gehouden. (…) Het thema maakt ook wel dat mensen sneller en vloeiender met elkaar gaan samenwerken. Ik heb ook in een [een ander] team [op het gebied van criminaliteit] gezeten. Daar had je ook een integraal overleg [...] Dan zie je een casus […] en dan hield iedereen zijn mond dicht. ‘Ja, het is [beroeps]geheim’, zei de psychiater of huisarts. Die dacht: er zit iemand van het wijkteam, dus dat mag allemaal niet gedeeld. Dat waren flut-overleggen; daar werden ook iets van 22 casussen in een uurtje besproken.”83
Samenvattend valt op dat het eerste en het derde mechanisme (zoekend, iteratief proces en informatiedeling) herhaaldelijk terugkomt, zowel bij samenwerkingen rond terrorismebestrijding als rond criminaliteitsbestrijding. Er is wat dat betreft veel overlap tussen beide terreinen. Wel lijkt de gevoelde urgentie en aard van het vraagstuk informatiedeling bij terrorisme soms te vergemakkelijken. Bovendien kan de samenwerking rond terrorisme bogen op een sterker en meer afgebakend narratief – iets wat in de samenwerking rond bijvoorbeeld ondermijnende criminaliteit tot nu toe minder is gelukt.
In de literatuurstudie spraken we tot slot ook over reflexieve mechanismen. Die zullen we behandelen in hoofdstuk 5 van dit rapport, over leren in en van netwerken.