samenwerking in de praktijk
4.5 CONCLUSIE: LESSEN UIT
NETWERKSAMENWERKINGEN IN CRIMINALITEIT- EN
TERRORISMEBESTRIJDING
Dit hoofdstuk beschrijft concrete praktijkervaringen met netwerksamenwerking rond terrorismebestrijding en criminaliteitsbestrijding. In dit hoofdstuk hebben we ons voornamelijk gericht op de beantwoording van deelvraag 2, door ter verkennen op welke wijze ketensamenwerking kan worden versterkt. De concrete praktijkervaringen in dit hoofdstuk laten zien waar en hoe interventievermogen wordt gecreëerd, waar en waarom dat soms nog lastig blijkt, en ook waar de twee domeinen (van terrorisme- en criminaliteitsbestrijding) elkaar overlappen of juist contrasteren – en zodoende van elkaar kunnen leren. We zien dat veel punten zoals besproken in hoofdstuk 2 (rond kernmechanismen en randvoorwaarden) in de praktijk van belang zijn voor interventievermogen. Meer specifiek kunnen we de volgende conclusies trekken:
1. Samenwerkingsverbanden rond terrorisme- en criminaliteitsbestrijding kennen een grote variëteit. Dat geldt zowel tussen als binnen deze velden. Wel blijkt steeds weer dat het multidisciplinaire casusoverleg op lokaal niveau als sluitstuk en zeer cruciale samenwerkingsvorm wordt beschouwd – waarvan de precieze invulling overigens ook weer varieert per regio/gemeente.
2. Lokale netwerksamenwerking doen op specifieke plekken hun voordeel met ervaringen die zijn opgedaan rond dergelijke samenwerkingen voor criminaliteitsbestrijding, door de samenwerking vergelijkbaar te structureren. Op andere plekken geldt eerder dat de enorme investering in en opbouw van netwerken rond terrorisme inspiratie bieden voor dergelijke samenwerking rond criminaliteit. De eerder besproken crime-terror-nexus (hoofdstuk 3) kan de verspreiding van specifieke samenwerkingen c.q. specifieke constructies stimuleren. Dat is evenwel niet gegarandeerd.
3. Dat er veel verschillende netwerksamenwerkingen bestaan betekent niet dat de samenwerking daarbinnen altijd succesvol is of vanzelf gaat. Integendeel. De theoretisch te verwachten remmingen en obstakels rond samenwerking komen in de praktijk nadrukkelijk voor. Dat beïnvloedt het interventievermogen, zowel in termen van doelgerichtheid, alsook legitimiteit, alsook robuustheid.
4. Om interventievermogen te versterken, kan met behulp van interactieve en communicatieve mechanismen de samenwerking worden gebouwd, worden gestuurd en gaande worden gehouden. Zo heeft het samenwerkingsproces baat bij stevige interactieve
mechanismen die vertrouwen scheppen tussen samenwerkingspartners. Dat vertrouwen vereist niet alleen om een consistente betrokkenheid en inzet van organisaties, maar ook om een zekere stabiliteit in de personen die namens de organisaties deelnemen en gezamenlijke ervaringen opdoen.
5. Informatiedeling in samenwerking blijft het centrale aandachtspunt bij de communicatieve mechanismen. Wel hebben netwerksamenwerkingen rond terrorisme een relatief voordeel ten opzichte van samenwerkingen rond criminaliteitsbestrijding. Ten eerste omdat de ervaren urgentie bij terrorisme de informatie-uitwisseling soms vergemakkelijkt en ten tweede omdat samenwerking rond terrorisme boogt op een sterker en meer afgebakend narratief – wat via legitimiteit het interventievermogen verstevigt. Maar dan nog is ‘inclusieve taal’ van groot belang: voelen maatschappelijke partners zich voldoende betrokken als de taal stek veiligheidsgeorienteerd is?
6. De inzet van interactieve en communicatieve mechanismen moet omgeven zijn door de juiste institutionele randvoorwaarden en stimulansen. De randvoorwaardelijke uitgangspositie van netwerksamenwerking is gebaat bij een goede verstandhouding tussen betrokkenen, bestuurlijke aandacht en commitment en benodigde menskracht. De samenwerking rond terrorisme heeft hier een aantal relatieve voordelen in vergelijking met samenwerking rond criminaliteit: de investering in deze samenwerking in de afgelopen jaren en het gegeven dat het een kleiner werkveld betreft (in termen van aantal subjecten en daarmee betrokken professionals) dragen bij aan een goede uitgangspositie.
7. Bij het randvoorwaardelijke ontwerp van bestudeerde samenwerkingen is voornamelijk duidelijkheid over rollen van belang. Zicht op (on)mogelijkheden van samenwerkingspartners is een essentiële voorwaarde voor een doelgerichte samenwerking. Daardoor lukt het om elkaar de juiste vragen te stellen en zodoende gezamenlijk interventievermogen te vergroten. Wat betreft ontwerp hapert het nog wel in de afstemming tussen moederorganisaties en netwerksamenwerkingen, en zijn zowel financiële als professionele incentives nog onvoldoende gericht op het stimuleren van samenwerking.
8. Ook leiderschap draagt bij aan de doelgerichtheid van de samenwerkingen. Regie, zowel procesmatig en inhoudelijk, krijgt wisselend maar steeds beter vorm binnen samenwerkingen. Op hoger niveau, over netwerksamenwerkingen heen, zien we ook hier dat terrorismebestrijding een relatief voordeel heeft: de regie is meer ingebed (via de NCTV) dan bij het bredere en minder afgebakende veld van criminaliteitsbestrijding.
9. De institutionele omlijsting van uitgangspositie, ontwerp en leiderschap stimuleert, dan wel belemmert dus de (voortgaande) samenwerking. Zij zal tevens stimuleren of en hoe criminaliteits- en terrorismebestrijding op elkaar betrokken worden en of en hoe er wordt geleerd. Wanneer terrorismebestrijding te veel als ‘apart’ fenomeen wordt gezien en
georganiseerd, dan is dat samenwerken en leren tussen beide velden lastiger. Narratieven spelen hierbij een cruciale rol.
Reflexieve mechanismen maken het leren in, van en door de samenwerking daadwerkelijk mogelijk. Om van een samenwerkingsverband ook echt een lerend netwerk te maken, moet sprake zijn van regelmatige en goede sociale interactie en communicatie tussen partners. Ook dienen de partners gerichte, gezamenlijke en terugkerende activiteiten te ondernemen waarbij ze reflecteren op zowel de problematiek, hun aanpak en ondernomen acties, als de samenwerking zelf. Wanneer het gaat om leren in netwerken rond terrorisme- of criminaliteitsbestrijding zijn bovendien de politieke omgeving, de media- en verantwoordingsdruk, en de instrumentalisering van kennis belangrijke aandachtspunten, omdat deze het leren kunnen hinderen. In de praktijk zien we dat leren in en over samenwerking plaatsvindt, maar een lastige zaak is. Dat komt omdat zowel terrorisme- als criminaliteitsbestrijding inhoudelijk complex zijn en om specialistische inzet, actie en reflectie vragen. Bovendien gebeurt het leren vaak op informele, indirecte en praktische basis en vaker als neven- dan als hoofdopbrengst. Dit is verklaarbaar vanuit de werking van betrokken organisaties en professionals en de schaarse tijd en capaciteit die beschikbaar zijn. Mede hierdoor is leren vaak van 1e orde: er wordt vooral geleerd in de operationele samenwerking met ketenpartners, met nadruk op de problematiek en effecten van interventies en aanpakken. Vooral het borgen van leren (op alle niveaus) blijkt lastig, omdat dit niet alleen tijd en capaciteit vereist, maar ook vaste ‘backbones’, plus evaluaties en nieuw beleid. Dit vraagt al met al om meer ‘gestuurd leren’. Anders dan verwacht zijn er in de terrorismebestrijding meer nationale structuren en middelen die leren faciliteren dan in de criminaliteitsbestrijding.
5.1 INLEIDING
Voor het slagen van netwerksamenwerking in het algemeen, en bij wicked problems in het bijzonder, is het van groot belang dat in die samenwerking reflexieve mechanismen dusdanig zijn ingebouwd dat er continu, iteratief geleerd wordt van, over en in de samenwerking. In dit hoofdstuk zetten we uiteen hoe volgens de respondenten ‘leren’ concreet vorm krijgt in netwerksamenwerkingen rond terrorisme- en criminaliteitsbestrijding en welke lessen we kunnen trekken over hoe zulk leren kan worden georganiseerd. Net als in het voorgaande hoofdstuk gaan onderstaande bevindingen over ‘leren’ niet zozeer over één of enkele specifieke samenwerkingsverbanden, maar schetsen ze rode draden op basis van de gesprekken. Ze hebben daarmee betrekking op ervaringen van een scala aan respondenten – die betrokken zijn bij uiteenlopende vormen van samenwerking rond terrorisme en/of criminaliteitsbestrijding. Zowel vaker aangehaalde negatieve ervaringen als ‘good practices’ komen in onderstaande aan bod.