Tussen leefomgevingskwaliteit en economische groeimaximalisatie

De tweede dimensie die we onderscheiden is het spanningsveld tussen leefomgevings- kwaliteit en economische groei. Het is aan het leefomgevingsbeleid om daar een balans tussen te vinden. Met de prominente positie die het marktdenken in de samenleving heeft ingenomen lijkt ook het streven naar economische groei nadrukkelijker naar de voorgrond te zijn geschoven. Dat gaat, zoals ook al in paragraaf 10.2 beschreven, niet per definitie ten koste van een goede leefomgevingskwaliteit. Integendeel: het beleid beschouwt economische groei vaak juist als een voorwaarde om te kunnen investeren in verbetering van de leefomgevingskwaliteit, omdat deze zorgt voor de benodigde financiële middelen. Tegelijkertijd kan economische groei de druk op de leefomgeving vergroten, zeker als bevordering van de economische groei voor alles gaat. Deze twee ‘gezichten’ maken de verhouding tussen een goede leefomgevingskwaliteit en economische groei spanningsvol. In deze paragraaf beschrijven we hoe de overheid met dit spanningsveld omgaat.

Ruimtelijkeordeningsbeleid en milieu- en natuurbeleid vinden hun oorsprong in de verzorgingsstaat. In de hoogtijdagen van de verzorgingsstaat was Nederland nog grotendeels verzuild en werd het politieke debat langs ideologische lijnen gevoerd. De verzorgingsstaat is de afgelopen decennia ingrijpend getransformeerd. Betere scholing en sociale vangnetten maakten mensen mondiger en onafhankelijker. Men begon zich aan zuilen en ideologieën te ontworstelen en werd steeds kritischer ten aanzien van het functioneren van de overheid. Deze werd steeds meer gezien als een ‘systeemwereld’ die los stond van de ‘leefwereld’ die burgers in de dagelijkse praktijk ervaren (Habermas 1987). De verzorgingsstaat slaagde er steeds minder in zijn toenemende ambities waar te maken (Pressman & Wildavsky 1973) terwijl de kosten fors opliepen. De kosten werden onbetaalbaar toen begin jaren tachtig de westerse economieën in een recessie terechtkwamen.

De reactie hierop was het inkrimpen van de overheid en meer ruimte geven aan ‘de markt’. Via de markt zouden resultaten efficiënter en meer toegesneden op individuele wensen tot stand komen. Overheden zouden meer als bedrijven moeten gaan werken, zich op hun kerntaken moeten richten en meer op hun prestaties moeten worden afgerekend. Deze stroming zou later bekend worden onder de noemer van New Public

Management (Osborne & Gaebler 1992).

Naar een gelijk speelveld

Markten zijn van alle tijden, en daarmee ook het bestaan van ongewenste neven- effecten die met markttransacties gepaard gaan. De eerste milieuregelgeving, de Hinderwet uit 1875, was in het leven geroepen om de stank, het lawaai en het risico op ongelukken door bedrijfsactiviteiten aan banden te leggen. De druk op de leefomgeving is met de industrialisering in de loop van de vorige eeuw sterk toegenomen (en ook weer afgenomen toen de economie de overgang maakte van een industriële economie

TIEN

naar een diensteneconomie). Naast de Hinderwet (inmiddels de Wet Milieubeheer, die later grotendeels over zal gaan in de Omgevingswet) zijn met name vanaf de jaren zeventig diverse andere maatregelen in het leven geroepen om de ongewenste externe effecten van de industriële productie te beperken. Er was een groot maatschappelijk draagvlak voor deze maatregelen. Door de toegenomen welvaart werden, naast een dak boven het hoofd en brood op de plank, andere waarden zoals een gezonde en veilige leefomgeving belangrijk. Bovendien was de aantasting van het milieu in de vorm van vieze lucht en troebele slootjes zichtbaar en tastbaar.

Om aan milieuregelgeving te voldoen, moeten bedrijven doorgaans kosten maken. Met de oprichting van de EEG werd toegewerkt naar een Europese gemeenschappelijke markt, die uiteindelijk in 1994 realiteit zou worden met het vervallen van de Europese binnengrenzen voor goederenvervoer. Bedrijven met een hoge kostprijs als gevolg van strenge milieuregelgeving zouden op zo’n open markt een concurrentienadeel onder- vinden. Om een gelijk speelveld te creëren moest de regelgeving gericht op het tegengaan van ongewenste externe effecten voor alle partijen in de markt hetzelfde zijn. Daarnaast bleken veel milieuproblemen een grensoverschrijdend karakter te hebben, zoals luchtvervuiling of vervuiling van rivieren. Dit was de aanleiding om op Europees niveau milieuregelgeving in te voeren die door alle lidstaten moest worden geïmplementeerd.

Lidstaten hebben een zekere interpretatievrijheid bij het implementeren van Europese milieuregelgeving. Nederland hanteerde doorgaans een vrij strenge interpretatie waardoor het internationaal naam maakte als een van de koplopers op het gebied van milieubeleid. Bovendien kwamen in Nederland milieuproblemen vaak eerder aan het licht doordat het een hoge productiviteit en bevolkingsdichtheid kent. Ondertussen zette internationaal de trend naar handelsliberalisering door. Vrij handelsverkeer werd als een belangrijke voorwaarde gezien voor mondiale economische groei, waar uiteindelijk alle landen van zouden profiteren. In 1995 werd het GATT-akkoord omgezet in een echte vrijhandelsorganisatie met de oprichting van de World Trade Organization (WTO). De markt werd in toenemende mate een mondiale markt en in het streven naar een goede concurrentiepositie op deze mondiale markt klaagden bedrijven steeds meer over de knellende interpretatie van Europese milieuregels. Bouwbedrijven beweerden dat ‘Nederland op slot’ werd gezet door Europese luchtkwaliteitsnormen en door regels die de habitat van bedreigde diersoorten moeten beschermen.

Om de mogelijkheid voor economische ontwikkeling open te houden en de

internationale concurrentiepositie te verbeteren, werden in de afgelopen twintig jaar onder de opeenvolgende kabinetten Kok, Balkenende en Rutte veel nationale milieudoelen versoepeld (Hoogervorst & Dietz 2015). Het regeerakkoord van het kabinet-Rutte 1 (2010) bevatte de zin: ‘Nationale koppen op de Europese regelgeving worden opgespoord en verwijderd’. Er werden weinig ‘nationale koppen’ gevonden, maar de zin bevestigde wel dat Europese milieunormen niet langer als minimaal noodzakelijk, maar als voldoende werden beschouwd. Een hogere leefomgevings- kwaliteit zal ‘via de markt’ moeten worden terugverdiend door consumenten meer te

TIEN

TIEN

laten betalen voor duurzame producten. Zo veronderstelde staatssecretaris Bleker van Landbouw bij het in ontvangst nemen van de eerste Voedselbalans in 2011 dat het besef van duurzaamheid inmiddels zo alom aanwezig is in de samenleving dat consumenten bereid zijn om meer te betalen voor duurzaam voedsel. ‘Duurzaamheid is inmiddels ook het stadium voorbij van commercieel niet interessant’, constateert diezelfde

Voedselbalans (Backus et al. 2011: 8).

Producenten en consumenten drukken stempel op verduurzaming

Verduurzaming moet worden terugverdiend in de markt en is tegelijkertijd steeds vaker commercieel interessant. Leefomgevingsvraagstukken worden dan ook in toenemende mate ingekaderd in termen van verdienmodellen, bijvoorbeeld bij gebiedsontwikkeling (Peek & Van Remmen 2012). Voor zover de kwaliteit van de leefomgeving nog wordt gereguleerd is deze regulering in toenemende mate afkomstig van Europa. In de praktijk is het daarnaast steeds vaker de consument die met zijn aankoopkeuzes indirect een belangrijke invloed heeft op de verduurzaming van producten en productieprocessen. De mogelijkheden van nationale overheden tot het reguleren van negatieve externe effecten zijn ondertussen achtergebleven bij de mondiale schaal waarop bedrijven opereren. Non-gouvernementele organisaties (ngo’s) zijn in dit institutionele vacuüm gesprongen en houden multinationals scherp door ‘naming en shaming’. Multinationals hebben veel marktmacht, maar vaak ook een grote naamsbekendheid en ngo’s maken hier gebruik van.

De grote marktmacht van multinationals, en vaak ook ketenmacht, biedt ook mogelijkheden tot verduurzaming. Koplopers zoals Unilever of Campina kunnen door het stellen van ambitieuze duurzaamheidseisen aan toeleveranciers en afnemers in de keten, niet alleen hun imago versterken, maar ook op een significante schaal bijdragen aan verduurzaming. Toch gaat deze verduurzaming over het algemeen maar weinig verder dan wat al in internationale afspraken of regelgeving is vastgelegd. Weinig consumenten zijn immers bereid de vaak (flink) hogere prijs te betalen voor producten die echt aanzienlijk duurzamer zijn (zie ook hoofdstuk 2 over Landbouw en voedsel). Het tempo van verduurzaming door marktpartijen gaat dan ook met kleine stapjes. Koplopers in verduurzaming uit het bedrijfsleven vragen aan overheden om hun regelgeving gelijk opgaand aan te scherpen (Hoek & De Fijter 2013). Op deze manier worden de koplopers voor hun verduurzamingsinspanningen beloond doordat concurrenten die achterblijven in verduurzaming worden gestraft. Terwijl de Amerikaanse auto-industrie lobbyde bij Clinton om het Kyoto-protocol niet te onder- tekenen omdat de schone technologie nog niet beschikbaar zou zijn, lanceerde Toyota in de slipstream van het klimaatakkoord de hybride Prius (Hoffman 2000: 93).

Het tempo en de richting van verduurzaming ‘via de markt’ is sterk afhankelijk van de houding van aandeelhouders enerzijds en van de betalingsbereidheid van de consument anderzijds. Die consument moet bovendien goed geïnformeerd zijn om bewust te kunnen kiezen. Het feit dat verduurzaming een veelomvattend concept is, en diverse aspecten van duurzaamheid met elkaar op gespannen voet kunnen staan,

TIEN

maakt de keuze er vervolgens niet makkelijker op. De afgelopen jaren hebben vele keurmerken het licht gezien om met name de consument te informeren over diverse duurzaamheidsaspecten van producten. De wildgroei van keurmerken is inmiddels zodanig dat consumenten door de bomen het bos niet meer zien (ACM 2016; Dagevos 2016; Milieu Centraal 2014).

Ook aan de productiekant leiden keurmerken tot de nodige transactiekosten. Zo moet een gemiddelde boer aan een enorme hoeveelheid criteria voldoen om voor een bepaald keurmerk in aanmerking te komen en al die criteria moeten ook weer worden gecontroleerd (Vermeulen 2008). De keurmerken zijn vaak verplicht om leverancier te mogen zijn bij de grote supermarktketens, die op hun beurt weer onder het vergrootglas liggen van diverse maatschappelijke organisaties.

De markt als hefboom voor een betere leefomgevingskwaliteit

Consumenten kunnen door hun productkeuzes via de markt invloed hebben op de kwaliteit van de leefomgeving, maar ook de overheid kan het marktmechanisme benutten om een betere leefomgevingskwaliteit te realiseren. Een voorbeeld hiervan is het instellen van het systeem met verhandelbare emissierechten, zoals de dierrechten en fosfaatrechten in de landbouw en het Europese systeem voor de handel in CO₂- emissies (ETS). Het principe achter verhandelbare emissierechten is dat bedrijven waarvoor emissiebeperkingen duur zijn, emissierechten kunnen kopen van bedrijven die relatief weinig geld kwijt zijn aan maatregelen om hun uitstoot te verminderen. Daardoor worden emissies daar beperkt waar dat het goedkoopst is en kan de totale emissiereductie tegen de laagst mogelijke kosten worden gerealiseerd.

Bepalend voor de verbetering van de leefomgevingskwaliteit is de totale emissieruimte of het emissieplafond. De hoogte van het emissieplafond wordt niet door de markt bepaald, maar is het resultaat van politieke keuzes. Een belangrijk argument om het plafond niet te willen verlagen is de bezorgdheid over het effect op de concurrentie- positie van Europese bedrijven in mondiaal verband.

Aan marktwerking wordt nog een andere belangrijke eigenschap toegedicht die als hefboom kan dienen voor het verbeteren van de leefomgevingskwaliteit, namelijk de prikkel tot innovatie. Om hun concurrentiepositie te behouden of te verbeteren moeten bedrijven voortdurend innoveren. Innovatie is van belang omdat het de potentie heeft om strijdige belangen met elkaar te verenigen (‘win-win’) en dus feitelijk in staat is om ‘de koek groter te maken’ en daarmee het allocatievraagstuk te depolitiseren. Door innovatie is het bijvoorbeeld mogelijk om een zekere mate van ontkoppeling te realiseren tussen economische groei en druk op de leefomgeving. In het huidige beleid speelt innovatie een grote rol, met als boegbeeld het Topsectorenbeleid. In de mondiale concurrentiestrijd wordt innovatievermogen als een groot concurrentievoordeel gezien. ‘We kunnen onze economie alleen blijvend versterken als de innovatiekracht van het bedrijfsleven, de kennisinstellingen en de overheid optimaal wordt benut om onze economie meer duurzaam te maken. Zodat ‘groen’ en ‘groei’ hand in hand gaan’ (EZ 2013).

TIEN

TIEN

Uitgangspunt in het huidige innovatiebeleid is dat bedrijven het beste kunnen inschatten welke innovaties commercieel succesvol zullen worden. Dit is ook de reden om bedrijven binnen het Topsectorenbeleid de belangrijkste stem te geven in de onderzoeksagendering en aanwending van publieke onderzoeksgelden. Maar zolang de investeringen van bedrijven worden afgestemd op marktprijzen die geen of

onvoldoende rekening houden met de milieu-impact van activiteiten en producten, zullen bedrijven geen technieken ontwikkelen die de milieu-impact minimaliseren. Kortom: bedrijven gaan pas investeren in milieu-innovatie als ze weten dat deze investering op afzienbare tijd rendabel wordt (PBL 2013). Of meer precies: als er sprake is van een veeleisende – en zich dus onderscheidende – thuismarkt, die kan dienen als springplank voor een grotere markt (Van der Vooren & Wesselink 2016). Het leef- omgevings beleid zal die zekerheid moeten bieden. Dit kan door met regelgeving eisen te stellen aan emissies. Het kan ook door marktprijzen met heffingen en subsidies te corrigeren voor ongewenste milieugevolgen (PBL 2013). Milieugebruik betekent dan een kostenverhoging, en milieubesparing een kostenverlaging.

Behalve een prikkel om zuiniger met schaarse natuurlijke hulpbronnen om te gaan of emissies terug te dringen, creëert de overheid zo tegelijkertijd een markt voor milieu- besparende technieken. Het klassieke voorbeeld hiervan is de heffing in het kader van de Wet verontreiniging oppervlaktewateren in de jaren zeventig, die de Nederlandse industrie stimuleerde om op grote schaal zuiveringsinstallaties voor hun eigen afvalwater te bouwen, en die bovendien leidde tot de ontwikkeling van

zuiveringstechnologieën die wereldwijd konden worden geëxporteerd (Faber & Kemp 2005). Regelgeving, vooral wanneer die ook van toepassing is op grote en belangrijke markten, is een krachtige stimulans voor innovatie.