Beleid gericht op het bevorderen van een circulaire economie

Het begrip circulaire economie staat in Nederland en in de Europese Unie veel in de belangstelling. De Europese Commissie verwoordt het belang van een circulaire economie als volgt: ‘De overgang naar een meer circulaire economie – waarin de waarde van producten, materialen en hulpbronnen in de economie zo lang mogelijk kan worden behouden en de afvalproductie tot een minimum wordt beperkt – levert een essentiële bijdrage aan de inspanningen van de EU om tot een duurzame, koolstofarme, hulpbronnenefficiënte en concurrerende economie te komen’ (EC 2015).

Grote beleidsuitdaging ligt aan het begin van de productieketen

Zowel de Europese Unie als Nederland staat aan het begin van de transitie naar een circulaire economie (Rli 2015; Potting et al. 2016). Het nationale beleidsprogramma Van Afval Naar Grondstof (IenM 2014a) en het actieplan voor een circulaire economie van de Europese Commissie (EC 2015) richten zich op de hele productketen. De mate waarin het beleid voor een circulaire economie is uitgewerkt, verschilt echter voor de verschillende onderdelen van de keten (Rood & Hanemaaijer 2014). Zo is, zowel in Nederland als in Europa, het beleid voor het einde van de levenscyclus van een product al verder en kwantitatiever uitgewerkt dan voor de eerdere stadia van de keten. Dit blijkt bijvoorbeeld uit het bestaande afvalbeleid met onder andere doelen voor storten en recyclen. Beleidsmatig gezien lijkt de grote uitdaging voor de transitie naar een circulaire economie dan ook meer aan het begin van de productketen te liggen (Rood

NEGEN

NEGEN

& Hanemaaijer 2014). Een voorbeeld van beleid dat kan bijdragen aan het verlengen van de levensduur, de repareerbaarheid van producten en de mogelijkheid tot recycling van grondstoffen is het opnemen van producteisen met betrekking tot grondstoffen in een Europese richtlijn (zoals de Ecodesign-richtlijn). Dit Europese traject vraagt naar verwachting nog de nodige tijd. Daarom is het zinvol om, vooruitlopend daarop, al ervaring op te doen met circulair ontwerpen. Dit gebeurt in Nederland bijvoorbeeld in het programma van CIRCO, waarbij ontwerpers samen met bedrijven en studenten werken aan nieuwe producten, diensten en businessmodellen, en daarbij onderling kennis delen.

Gebruik hulpbronnen, voedsel en reststromen optimaal

Het beleid voor een circulaire economie voor de biotische grondstoffen is volop in ontwikkeling. Op verschillende terreinen, zoals mest, voedselverspilling, biobased

economy en de verduurzaming van handel, bestaat dat beleid al. Meerwaarde kan worden bereikt met een geïntegreerde aanpak, waarbij de verschillende terreinen in samenhang worden bezien. Een door het PBL ontwikkeld kader voor zo’n geïntegreerde aanpak schetst drie aangrijpingspunten waarop actie nodig is om een circulair

voedselsysteem te verwezenlijken (Rood et al. 2016: 1) een optimaal beheer en gebruik van hulpbronnen, 2) een optimaal gebruik van voedsel en 3) een optimaal gebruik van reststromen (zie figuur 9.3). Hulpbronnen zijn bodem, water en biodiversiteit, maar ook mineralen. Deze hulpbronnen zijn noodzakelijk om hernieuwbare grondstoffen te kunnen produceren. Een gebrekkig beheer van deze hulpbronnen leidt nog regelmatig tot degradatie of uitputting hiervan, of tot verontreinigingen, bijvoorbeeld door uitspoeling van mineralen. Bij een optimaal gebruik van voedsel gaat het er in elk geval om voedselverspilling zo veel mogelijk te voorkomen. Ten slotte is het van belang te stimuleren dat de vele reststromen die door de hele keten ontstaan bij de productie van biotische grondstoffen, zoals voedsel, zo hoogwaardig mogelijk worden ingezet.

Circulaire economie vraagt om een brede en samenhangende aanpak

De brede agenda van een circulaire economie vraagt om een nauwe samenwerking tussen ministeries en om overleg met bedrijven en ngo’s (Rli 2015; Rood & Hanemaaijer 2014). Beleid gericht op het bevorderen van een circulaire economie gaat immers over domeinen en ruimtelijke schalen heen: van landbouw tot productontwerp en van lokaal tot mondiaal. Naast afvalbeleid gaat het bijvoorbeeld over beleid gericht op het verbeteren van voorzieningszekerheid, handel, innovatie, fiscaliteit en gebouwen. Het kabinet werkt momenteel aan een rijksbreed programma voor de circulaire economie; dit wordt in september 2016 verwacht. De recente bevindingen van de SER over de circulaire economie worden hierin meegenomen (SER 2016; zie ook IenM & EZ 2016).

Ruimtelijke en internationale dimensie circulaire economie nog onderbelicht

Tot op heden lijkt er beleidsmatig beperkt aandacht te zijn voor de mogelijke ruimtelijke aspecten van een circulaire economie en voor de interactie tussen het omgevingsbeleid en een circulaire economie. Het PBL bepleit om in de Nationale Omgevingsvisie bij

NEGEN

circulaire economie niet alleen goed te kijken naar stofstromen en ketens, maar ook naar het ruimtelijk aspect (Kuiper 2016). Zo concentreren stofstromen zich op bepaalde knooppunten. De rioolwaterzuiveringsinstallaties illustreren dit. Waterschappen zijn zich de laatste jaren steeds meer gaan bezighouden met het terugwinnen van nutriënten en grondstoffen uit afvalwater.

Op bedrijventerreinen kan industriële symbiose plaatsvinden en kunnen lokale kringlopen worden gesloten (Jonkeren 2016). Dit vergt vooral gecoördineerde ruimtelijke aanpassingen en aanleg van voorzieningen, zoals infrastructuur en pijpleidingen. In de stedelijke gebieden speelt het terugwinnen van bijvoorbeeld metalen, bouwmaterialen en plastics (‘urban mining’) een belangrijke rol. De hoge

Figuur 9.3

Circulaire economie in het voedselsysteem

Bron: PBL Grondstof- en productstromen * = Verbranden/lozen met energie en mineraalterugwinning Optimaal gebruik van reststromen Recycling mineralen Hulpbronnen

(Bijvoorbeeld: water, bodem en nutriënten)

Consumptie Landbouw en dierhouderij Vergisten, composteren, verbranden/lozen* Non-food biomassa Voedselproducenten Retail, horeca Verbranden, lozen en storten pbl.nl

NEGEN

NEGEN

bevolkingsdichtheid in steden faciliteert daarnaast dat goederen en diensten kunnen worden gedeeld. Ruimtelijke inrichting en ruimtelijk beleid scheppen hiervoor de voorwaarden, bijvoorbeeld in de vorm van parkeerbeleid voor deelauto’s en het inspelen op extra vervoersbewegingen voor service en reparatie.

Het inzetten op een circulaire economie in Nederland en Europa kan voor ontwikkelings- landen kansen bieden, maar ook tot negatieve gevolgen leiden. Dit laatste bijvoorbeeld doordat de vraag naar primaire grondstoffen minder stijgt of als veel technologie nodig is om hoogwaardige recycling te realiseren (Lucas et al. 2016).

Afvalbeleid blijft nodig en behoeft aanpassing

Nederland kent van oudsher een ambitieus afvalbeleid, zoals stortverboden en doelen voor de recycling van specifieke afvalstromen. In 2014 zijn vrijwel alle doelen aangescherpt en zijn aanvullende doelen geformuleerd in de tweede wijziging van het tweede Landelijk afvalbeheerplan (2009-2021) en het beleidsprogramma Van Afval Naar Grondstof (IenM 2014a, 2014b) (zie ook bijlage doelbereik en digitale balans). Door het gevoerde afvalbeleid verlaten in Nederland weinig grondstoffen de kringloop in de vorm van gestort afval en wordt inmiddels bijna 95 procent van alle afval nuttig toegepast. Het doel dat in 2020 75 procent van het huishoudelijk afval gescheiden wordt ingezameld, wordt naar verwachting van het PBL niet gehaald. Het percentage

gescheiden huishoudelijk afval schommelt al jaren rond de 50 procent. Om het doel van 75 procent afvalscheiding in 2020 te realiseren, is de komende jaren een stijging nodig van ongeveer 40 procent ten opzichte van de huidige situatie.

Tot op heden lijkt de instrumentering daarvoor onvoldoende aan te sluiten. Zo wordt niet of nauwelijks gebruikgemaakt van financiële instrumenten en wordt de rol van de overheid als regulator maar beperkt ingevuld. Er wordt bijvoorbeeld niet ingezet op een bredere producentenverantwoordelijkheid en er is geen sanctie als gemeenten hun doelen niet realiseren (Rood & Hanemaaijer 2014). In het Publiek kader huishoudelijk afval hebben partijen de uitgangspunten vastgelegd om tot 75 procent gescheiden inzameling te komen, zoals de vervuiler betaalt en een bredere producenten-

verantwoordelijkheid (IenM et al. 2014). Nadere uitwerking en instrumentering hiervan blijft echter nodig. Daarnaast is er weinig aandacht voor de invloed van de gevestigde belangen. Afvalverbrandingsinstallaties (AVI’s) hebben bijvoorbeeld geen belang bij een geringer afvalaanbod voor verbranding, wat het gevolg zou zijn als meer afval

gescheiden wordt ingezameld. Op dit moment leidt de overcapaciteit bij de AVI’s voor Nederlands afval tot lage verbrandingstarieven, wat verdergaande recycling kan frustreren (Rood & Hanemaaijer 2014).

Bij recycling is meer aandacht nodig voor waarde

Het percentage recycling van afval blijft een relevante indicator voor de transitie naar een circulaire economie. Vanuit het perspectief van een circulaire economie is meer recycling echter niet zonder meer een goed signaal. Deze indicator is al jaren lang hoog en redelijk constant en is daarom minder geschikt om verdere verbetering inzichtelijk te maken en om de juiste sturing te geven. Naast het percentage recycling is het voor een circulaire economie nodig zicht te krijgen op de hoogwaardigheid van de recycling

NEGEN

en te streven naar hoogwaardig hergebruik. Een aandachtspunt daarbij is de uitfasering van gevaarlijke stoffen in bestaande materialen, zoals pvc. Een andere belangrijke notie is het rekening houden met de economische en milieurelevantie van grondstoffen. Bij recycling is het dan ook de uitdaging om niet alleen te sturen op hoeveelheid maar ook op kwaliteit. Ofwel sturen vanuit de economische en ecologische waarde van grondstoffen (Hanemaaijer & Rood 2016). Om het nationale doel van 75 procent gescheiden inzameling van huishoudelijk afval te halen is het vooral nodig in te zetten op gft. Een groot deel van het restafval bestaat immers nog uit gft. Vanuit het behoud van waarde daarentegen ligt het meer voor de hand om textiel te recyclen, omdat de productie daarvan veel milieudruk veroorzaakt. Textiel is echter een licht product en telt in kilo’s daarom minder mee in het restafval dan het zwaardere gft. Voor het beleid betekent dit dat om de beleidsdoelen te halen niet alleen moet worden gestuurd op het gewicht van het afval, maar dat er ook aandacht moet zijn voor de waarde, ofwel de kwaliteit van de grondstoffen.