ZEVEN
Hoofdpunten
– De afgelopen jaren zijn de verschillen tussen stedelijke regio’s groter geworden, zowel in de toename van het aantal banen als in het type banen. Voor beleid dat inzet op stedelijk-economische groei en het sterker maken van wat sterk is, zoals de
Agenda Stad, is het belangrijk te doordenken wat deze toenemende verschillen betekenen.
– Welke mate van verschillen tussen regio’s acceptabel en rechtvaardig is, is geen empirische maar een morele/normatieve vraag. Hierbij zijn verschillende benaderingen mogelijk, die elk andere beleidsopties met zich meebrengen. Zo richten sommigen zich op het verminderen van verschillen tussen regio’s, terwijl anderen alleen de vraag of iemand of iets (een regio) zich boven of onder een
absolute bestaansgrens bevindt, moreel relevant vinden.
– In lijn met de in de Agenda Stad gekozen benadering kan het beleid gericht op het versterken van de sterksten worden aangevuld met een beleid gericht op het ondersteunen van de zwaksten. Niet om de regionale verschillen te verminderen, maar wanneer deze groep onder een absolute ondergrens dreigt te zakken. – Voor een effectief ruimtelijk-economisch beleid en om mensen in met name
krimpregio’s economisch gezien daadwerkelijk verder te helpen is er, naast ‘materieel’ beleid (financiële impulsen en fysiek-ruimtelijke ingrepen), beleid nodig dat ervoor zorgt dat hun kennis en kunde aansluiten bij de regionaal-economische specialisaties. Dit vraagt om regionale kennis en dus om beleid dat Rijk en regio alleen in gezamenlijkheid (meerschalig) kunnen oppakken.
ZEVEN
7.1 Inleiding
In dit hoofdstuk verkennen we hoe de economische verschillen tussen regio’s zich ontwikkelen in termen van het aantal banen en lonen. In de Agenda Stad zetten het Rijk, steden en andere partijen in op het versterken van de concurrentiekracht van Nederlandse steden en het nog beter benutten van de (sterkste) stedelijke regio’s als groeimotor van de economie.1 De gedachte is dat in het kielzog van succesvolle steden
de economie als geheel kan meeprofiteren. Stedelijke groei gaat echter doorgaans ook gepaard met een toenemende divergentie: een grotere economische ongelijkheid tussen regio’s.2 Bovendien is niet elke stad even succesvol. Een patroon dat ook
in Nederland waarneembaar is. Dit roept de vraag op hoe beleidsmatig met deze verschillen om te gaan en wat voor soort beleid hierbij past.3
7.2 Verdelende rechtvaardigheid of sterke pieken?
Nederland kent van oudsher een ruimtelijk-economisch beleid gericht op het terugbrengen van de verschillen tussen sectoren en regio’s, door achterblijvende sectoren en regio’s te steunen en niet verder te laten afglijden. Daarbij hoort dat middelen en investeringen over sectoren en regio’s worden gespreid. Dergelijk egaliserend beleid – equity of steunbeleid genoemd – was dominant in de weder- opbouw periode 1950-1960, maar stond eigenlijk over de hele periode tot 2000 centraal. Rond 2004 doet zich een omslag voor in het beleid (zie figuur 7.1). Het accent komt dan te liggen op het versterken van de sectoren en regio’s die al sterk zijn.4 Dit beleid, ook
wel efficiency-beleid genoemd, gaat uit van de gedachte dat het stimuleren van sterke sectoren en/of regio’s uitstraalt op andere delen van de economie of andere regio’s. Het Pieken in de Delta-beleid (EZ 2004) is hiervan een voorbeeld.5 Het meest recente
bedrijvenbeleid (EL&I 2011) zet in op de topsectoren: de sterkste sectoren als het gaat om exportkracht en kennisintensiteit.
In de recente Agenda Stad (BZK 2015) vervolgt het Rijk de met Pieken in de Delta en het Topsectorenbeleid ingeslagen weg van efficiency-beleid. Het principe is versterken wat sterk is. Deze aanpak sluit aan bij de hedendaagse economische theorie en empirie, die het belang van agglomeratievoordelen benadrukken (PBL & CPB 2015). Overigens is de rijksbijdrage in Agenda Stad in financiële zin van een heel andere orde – veel geringer – dan de budgetten die bij eerdere beleidsinspanningen hoorden.6
In figuur 7.1 zijn alle sinds 1950 verschenen nota’s op het gebied van regionaal- economisch en industriebeleid gepositioneerd op de as van equity en efficiency. Hoewel de basis sterk leunt op equity, ligt het accent in sommige nota’s ook op efficiency-beleid. In de figuur worden ze dan als hybride getypeerd.
Bij het efficiency-beleid kunnen twee vragen worden gesteld. Ten eerste: lukt het beleid om daadwerkelijk het sterke verder te versterken? En ten tweede: wat gebeurt er met de rest? De verschillen tussen regio’s worden groter, maar wat betekent dit precies? En is
ZEVEN
die divergentie erg? In dit hoofdstuk staat de tweede vraag centraal. In het Nederlandse stedenbeleid krijgt dit onderwerp vooralsnog minder aandacht dan bijvoorbeeld in de Europese Urban Agenda, waar naast economische groei de verdeling van de vruchten daarvan meer aandacht krijgt (Hamers 2016).
Figuur 7.1
Typering beleidsnota's in industrie- en ruimtelijk-economisch beleid
Bron: RPB 2007; bijgewerkt na 2005 met (21) Topsectorenbeleid, en (22) Agenda Stad
Equity (verdelende rechtvaardigheid) Hybride Efficiency (versterken wat sterk is)
Industriebeleid Ruimtelijk-economisch beleid
12
1 Nota inzake de industrialisatie van Nederland (1949) 2 7 industrialisatienota's (periode 1950 – 1963) 3 Het Westen en Overig NL (1956)
4 De ruimtelijke ontwikkeling van het Westen des Lands (1958)
5 Economische structuurnota (1975) 6 Nota Selectieve groei (1976) 7 Innovatienota (1979)
8 Nota Technologische Innovatie (1980)
9 Nota regionaal sociaal-economisch beleid 1977 – 1980 (1977)
10 Nota regionaal sociaal-economisch beleid 1981 – 1985 (1981)
11 Nota regionaal sociaal-economisch beleid 1986 – 1990 (1986)
12 Economie met open grenzen (1990) 13 Regio's zonder grenzen (1990) 14 Ruimte voor regio's (1995) 15 Kennis in beweging (1995) 16 Kansen voor Synergie (1997) 17 Kompas voor het Noorden (1998)
18 Nota Ruimtelijk Economisch Beleid; dynamiek in netwerken (1999) 19 Pieken in de Delta (2004) 20 Sleutelgebieden-aanpal (2005) 21 Topsectoren (2011) 22 Agenda Stad (2015) 3 4 9 5 21 12 78 6 10 13 14 17 18 22 19 11 15 16 20 Tijd 1950 1960 1970 1980 1990 2000 2010 pbl.nl
Noot: Omdat het formeel geen ruimtelijk-economisch beleid is, zijn de Structuurvisie Infrastructuur en Ruimte (IenM 2012) en de Ruimtelijk-Economische Ontwikkelingsstrategie (REOS) (IenM 2016) niet in de figuur opgenomen. In deze nota’s staat de concurrentiekracht van regio’s centraal, waarbij de laatste zich richt op (de synergie tussen) de drie sterkste economische regio’s: Amsterdam-Rotterdam/Den Haag-Eindhoven.
ZEVEN
ZEVEN
7.3 Sterke steden, grotere verschillen
Inzetten op sterke stedelijke regio’s kan divergentie in het stedelijk landschap betekenen. Gemeten aan de hand van de regionale groei van het aantal banen zijn de verschillen tussen stedelijke regio’s in Nederland inderdaad groter geworden. Sinds begin jaren negentig van de vorige eeuw zijn de banen in de stedelijke regio’s ongeveer 9 procent geconcentreerder (minder gespreid) over deze regio’s verdeeld geraakt. Dit komt omdat de ene stad (veel) harder groeit dan de andere (PBL 2016, hoofdstuk 2). Figuur 7.2 laat de verschillende groeipaden zien voor zeven stedelijke regio’s.7 De stedelijke regio’s Amsterdam en Utrecht groeiden bijvoorbeeld veel harder
dan Rotterdam en Den Haag, terwijl Eindhoven (Zuidoost-Noord-Brabant) sterker groeide dan bijvoorbeeld Tilburg (Midden-Noord-Brabant). Wat betreft het verschil in de ontwikkeling van banen tussen regio’s bevindt Nederland zich in de Europese middenmoot.
Ook in de verdeling van banen naar loonniveau verschillen de regio’s. Hoogbetaalde banen8 concentreren zich meer in de stedelijke gebieden, terwijl de laagbetaalde banen
relatief vaker buiten de steden te vinden zijn. De verschillen tussen steden zijn hierbij overigens aanzienlijk. In Utrecht is maar liefst 34 procent van alle banen hoogbetaald en slechts 18 procent laagbetaald; het landelijk gemiddelde is 25 procent voor hoog- betaalde en 25 procent voor laagbetaalde banen. In steden als Tilburg en Groningen zijn er juist relatief weinig hoogbetaalde banen (21 respectievelijk 23 procent) en meer laagbetaalde banen (28 respectievelijk 27 procent) (figuur 7.3).
Figuur 7.2 1980 1985 1990 1995 2000 2005 2010 2015 0 200 400 600 800 1000 duizend banen
Bron: Cambridge Econometrics; bewerking PBL
pb l.n l Groot-Amsterdam Utrecht Groot-Rijnmond Agglomeratie 's-Gravenhage Zuidoost- Noord-Brabant Midden- Noord-Brabant Overig-Groningen