De staat van het leefomgevings-
10.2 Leefomgevingsbeleid als zoektocht
In de meest algemene zin wordt de inrichting van het leefomgevingsbeleid bepaald door het complexe krachtenveld van overheid, marktpartijen en maatschappelijke beweging (Van der Wouden et al. 2006). In dit krachtenveld kiezen we het perspectief van de overheid. We beschrijven hoe in de loop der tijd, mede tegen de achtergrond van veranderende leefomgevingsopgaven, de positie van die overheid is veranderd in dat krachtenveld. Niet vanuit de opvatting dat de overheid daarin per se dominant moet zijn, wel omdat de overheid als hoeder van het collectieve belang in het leefomgevingsdomein een bijzondere positie inneemt.
Maatschappelijke ontwikkelingen
Ten opzichte van zo’n 45 jaar geleden, toen de Urgentienota Milieuhygiëne (VoMil 1972) verscheen en de Rijksplanologische Dienst zijn hoogtijdagen vierde, is de samenleving sterk veranderd. Die verandering uit zich vooral in een sterk toegenomen complexiteit. Processen van specialisatie en individualisering hebben geleid tot een fragmentatie van belangen en middelen. Paradoxaal genoeg leidt deze fragmentatie tot een toenemende behoefte aan samenwerking. Specialistische activiteiten komen immers pas tot hun recht wanneer ze worden gecombineerd met andere specialismen. Actoren zijn voor het realiseren van hun eigen specialistische belang in toenemende mate afhankelijk van de middelen van anderen en zullen elkaar als gevolg daarvan opzoeken en netwerken vormen. Al deze interacties worden bovendien nog eens extra gefaciliteerd en gestimuleerd door revolutionaire ontwikkelingen op het gebied van de informatie- en communicatietechnologie, zoals internet. Deze beweging is zo krachtig en overheersend dat de Spaanse socioloog Manuel Castells (1996) de hedendaagse samenleving typeert als een netwerksamenleving.
De ‘vernetwerking’ van de samenleving is een belangrijke ontwikkeling. Tegelijk doet zich in samenhang daarmee nog een andere belangrijke beweging voor, namelijk de ‘vermarkting’ van de samenleving. Over deze ontwikkeling, waarbij het markt- mechanisme en het marktdenken een steeds prominentere positie in de samenleving zijn gaan innemen, schreef de WRR (2012): ‘Hoewel markten van alle tijden zijn, kan vanwege de toegenomen rol van marktwerking en de repercussies die dit op allerlei maatschappelijke gebieden heeft gehad, de huidige maatschappij als een markt-
samenleving worden getypeerd’ (WRR 2012: 11; cursivering PBL). De dominantie van het marktdenken is in belangrijke mate een reactie op de wens tot een dynamisering van de verzorgingsstaat. Die werd enerzijds, mede door stagnerende economische
ontwikkelingen, steeds moeilijker financierbaar en bleek anderzijds niet in staat om tegemoet te komen aan de opgeschaalde dynamiek van een samenleving met een meer mobiele, hoger opgeleide, meer communicatieve en ontzuilde bevolking. Via markt- werking zouden resultaten efficiënter en meer toegesneden op individuele wensen tot stand komen. Overheden zouden meer als bedrijven moeten gaan werken, zich op hun kerntaken terugtrekken en meer op hun prestaties moeten worden afgerekend. Ondertussen droegen de ICT-revolutie, verdergaande globalisering en handels-
TIEN
TIEN
werd vanaf de jaren tachtig van de vorige eeuw als een belangrijke voorwaarde gezien voor economische groei, en economische groei was nodig om de begrotingstekorten te dichten die de uitdijende verzorgingsstaten in de nasleep van de economische crisis hadden achtergelaten.
Naar een evenwichtige relatie tussen publieke regie en maatschappelijke improvisatie …
De vraag is nu hoe de manier waarop het beleid, en meer in het bijzonder het leef- omgevings beleid, op deze maatschappelijke veranderingen heeft ingespeeld kan worden geduid. Om die vraag te beantwoorden, analyseren we in dit hoofdstuk het leefomgevingsbeleid als de uitkomst van een zoektocht naar een evenwichtige verhouding tussen ‘economische groei en de bescherming van een leefbare omgeving’. Deze zoektocht ‘kruist met een tweede zoektocht, namelijk die naar een goede balans tussen publiek regisseurschap en maatschappelijk improvisatietalent’ (Witsen 2015). Het zoeken naar een effectieve relatie tussen economische groei en een goede leefomgevingskwaliteit enerzijds, en tussen publiek regisseurschap en maat- schappelijke improvisatie anderzijds, kan in verband worden gebracht met de twee hierboven beschreven dominante maatschappelijke ontwikkelingen van vernetwerking en vermarkting. Allereerst kan de netwerkvorming worden opgevat als het logische gevolg van een toename van variatie in de samenleving: een toenemende variëteit aan belangen, middelen, kennis en contexten. Generieke oplossingen werken dan niet meer naar ieders tevredenheid en de behoefte aan situationeel maatwerk groeit. Invulling geven aan dat maatwerk vraagt niet alleen van overheden maar ook van de vele betrokken maatschappelijke actoren het nodige improvisatievermogen. Ten tweede zijn in een netwerksamenleving schaalniveaus in toenemende mate met elkaar verbonden. De resultaten van situationele improvisaties op lagere schaalniveaus hebben ook effect op hogere schaalniveaus, en keuzes op hogere schaalniveaus werken door op lagere schaalniveaus.
Er is een zekere mate van coherentie tussen schaalniveaus nodig om tot de systeem- veranderingen te komen waar de grote leefomgevingsopgaven om vragen. Coherentie vraagt om het voortdurend en wederkerig op elkaar afstemmen van ontwikkelingen op de verschillende schaalniveaus. Dat gaat niet vanzelf maar vraagt om een zekere overstijgende regie. Gegeven het collectieve karakter van leefomgevingsopgaven ligt het voor de hand dat de overheid dit regisseurschap op zich neemt. Het concept van regisseurschap impliceert hier dat partijen een ruime mate van handelingsvrijheid en improvisatieruimte krijgen, maar dat het partijen tegelijkertijd ook duidelijk is in welke richting gewenste ontwikkelingen zich moeten bewegen, en binnen welke
randvoorwaarden (Boutellier 2010). Een te strakke regie smoort het improvisatie- vermogen van actoren; een te weinig aan regie verlamt de doorzetting.
… en tussen leefomgevingskwaliteit en economische groei
De zoektocht naar een goede verhouding tussen economische groei en leefomgevings- kwaliteit wordt in de marktsamenleving gedomineerd door een streven naar
TIEN
voor welvaartstoename. De relatie tussen economische groei en kwaliteit van de leefomgeving is daarmee een ingewikkelde. Economische groei gaat sinds jaar en dag gepaard met toenemende productie en consumptie met bijgevolg over het algemeen een grotere druk op de leefomgeving. Maar economische groei kan ook een positieve invloed hebben op het innovatievermogen en daarmee op het vermogen om de groei van productie en consumptie te ontkoppelen van de druk op de leefomgeving. Deze ontkoppeling is de afgelopen decennia voor diverse vormen van milieudruk ook daadwerkelijk gerealiseerd. Daarnaast is er de veronderstelling dat de milieudruk toeneemt naarmate economieën zich ontwikkelen, maar dat op enig moment een punt wordt bereikt waarop de eerste levensbehoeften in een samenleving zijn vervuld en andere meer immateriële behoeften aan belang winnen, waaronder de behoefte aan een goede leefomgevingskwaliteit (Grossman & Krueger 1995). Desondanks is de breed gedeelde opvatting dat er vooralsnog op veel terreinen een spanning is tussen economische groei en een goede kwaliteit van de leefomgeving. De beschikbaarheid van natuurlijke hulpbronnen is gelimiteerd en ook de bandbreedtes waarbinnen mondiale ecosystemen goed kunnen functioneren zijn beperkt. Er is dus sprake van een zekere begrenzing waarbinnen we op een duurzame wijze aanspraak kunnen maken op de fysieke leefomgeving ten behoeve van economische groei (Meadows 1972; Rockström et al. 2009). De zoektocht naar meer duurzame verdienmodellen is kortom geen gelopen race en dus onderdeel van de opgave.