NEGEN De noodzaak om grondstoffen hoogwaardiger te benutten neemt toe
2. Anders ontwerpen, door bijvoorbeeld vóór de
9.4 Kansen, belemmeringen en beleidsmogelijkheden
De transitie naar een circulaire economie biedt kansen voor Nederland op het gebied van economie, voorzieningszekerheid en milieu. TNO heeft berekend dat het hierbij voor Nederland kan gaan om ruim 50.000 banen, 7 miljard euro voor de Nederlandse economie, 10 procent afname van de CO2-uitstoot, 20 procent waterbesparing in de industrie en een kwart minder import van primaire grondstoffen (TNO 2013). De berekeningen zijn verkennend en indicatief, omdat niet alle relevante economische effecten in beeld zijn gebracht (SER 2016). Het is nog een flinke opgave om deze kansen te realiseren. Zo zijn investeringen en nieuwe allianties van bedrijven nodig en zullen bedrijven met gevestigde belangen de transitie afremmen. Zo kan het sluiten van kringlopen in industriële sectoren resulteren in een krimp van de afvalverwerkende sector. Bij de transitie naar een circulaire economie zullen er niet alleen winnaars zijn, maar ook verliezers. Overheidsbeleid zal vaak nodig zijn om belemmeringen te overwinnen en een andere kijk op het belang van grondstoffen te realiseren (Hanemaaijer & Rood 2016).
Bij recycling gaat het er niet alleen om te sturen op het recyclen van zo veel mogelijk kilo’s materiaal, maar te sturen op de kwaliteit. Oftewel te sturen op ecologische en economische waarde van grondstoffen.
NEGEN
NEGEN
De Rli onderscheidt de volgende typen belemmeringen (Rli 2015):
1. institutionele (bijvoorbeeld gevestigde belangen en de bestaande verdeling van verantwoordelijkheden in de beleidsketen);
2. wet- en regelgeving (bijvoorbeeld afvalwetgeving – afval of grondstof – en mededingingsbeleid);
3. economisch (bijvoorbeeld milieueffecten zitten onvoldoende in de prijzen en nieuwe verdienmodellen sluiten niet aan bij huidige financiering);
4. maatschappelijk (bijvoorbeeld een beperkt gevoel van urgentie en een groot belang dat wordt gehecht aan eigendom);
5. kennis en innovatie (bijvoorbeeld weinig crosssectoraal gericht).
Bovenstaande belemmeringen gaan dus zowel over het falen van de markt als over het falen van het systeem. In beide gevallen geeft dit aanleiding tot ingrijpen door de overheid (SER 2016).
Brede beleidsmix nodig om belemmeringen te overwinnen
Om de transitie naar een circulaire economie te stimuleren en bovenstaande belemmeringen op te lossen, kan een brede set aan instrumenten worden gebruikt, die in het kader van het groenegroeibeleid zijn uitgewerkt in verschillende pijlers. De Tussenbalans Groene Groei onderscheidt de volgende onderdelen van een brede beleidsmix: slimme marktprikkels; stimulerende wet- en regelgeving; innovatie; vergroening via hulp, handel en investeringen; en de overheid als netwerkpartner (EZ & IenM 2015). Daarbij is het de uitdaging deze beleidsmix specifiek te maken voor het stimuleren van de circulaire economie.
Slimme marktprikkels
Het beprijzen van het milieu en het creëren van marktvraag door duurzaam inkopen zijn voorbeelden van marktprikkels. Functioneel (in plaats van productgericht) aanbesteden waar dat kan en bij het inkopen van producten kijken naar de kosten over de hele levensduur kunnen helpen om innovatie te bevorderen en de markt voor circulaire producten te vergroten (Hanemaaijer & Kruitwagen 2015). Fiscale vergroening kan worden gebruikt om milieuschade in de prijzen te verdisconteren, waardoor vervuilende alternatieven duurder worden en schone technologie wordt beloond. Om arbeidsintensieve diensten, zoals reparatie, te stimuleren geldt in Nederland een laag btw-tarief voor deze diensten. Arbeidsintensieve diensten zijn vaak minder vervuilend en bij een lager tarief wordt het financieel sneller aantrekkelijk om goederen te repareren en materialen te recyclen in plaats van tot nieuwe aankoop over te gaan (Rood & Hanemaaijer 2014). Recent onderzoek naar fiscale vergroening geeft aan dat het bestaande lagere btw-tarief voor arbeidsintensieve diensten, zoals reparatie, nog steeds opweegt tegen de extra administratieve lasten hiervan (Vollebergh et al. 2016).
Stimulerende wet- en regelgeving
Het programma Ruimte in Regels voor Groene Groei (R2G2) is ingesteld om belemmeringen op het gebied van wet- en regelgeving zoveel mogelijk weg te
NEGEN
nemen (EZ & IenM 2015). Voor circulaire economie betreft dit bijvoorbeeld de Europese afvalwetgeving of REACH – een verordening voor de registratie, evaluatie en autorisatie van chemische stoffen –, die hergebruik en recycling vaak onbedoeld in de weg zitten. Daarnaast is vaak al meer mogelijk dan wordt gedacht en speelt de doorwerking in de beleidsketen een rol (zie tekstkader 9.1). Een andere mogelijkheid is het werken met dynamische normstelling, waarbij de prestatie-eisen in de tijd worden aangescherpt. Zo kan voor diverse producten worden overwogen om het aandeel secundair materiaal in de tijd te laten oplopen. Hiervoor zouden in EU-verband minimale kwaliteitsstandaarden kunnen worden afgesproken voor milieu en veiligheid. En circulair ontwerp kan worden bevorderd met producteisen voor grondstoffen, bijvoorbeeld in de Ecodesign-richtlijn (zie ook paragraaf 9.2).
Innovatiebeleid
Het innovatiebeleid kan structureler worden gericht op de grote uitdagingen, zoals vergroening en de grondstoffenproblematiek. Daarnaast kan worden ingezet op thema’s die over bestaande sectoren heen gaan. Veel innovatie ontstaat namelijk op het raakvlak van sectoren. Kansen ontstaan niet per se binnen een sector, maar juist door de combinatie van sectoren. Biobased economy en circulaire economie zijn beide kansrijke crosssectorale thema’s voor Nederland (PBL 2013). De biobased agenda is een goed voorbeeld van een crosssectorale kans die in het topsectorenbeleid is opgepakt. Bij het bevorderen van innovatie in de circulaire economie is het zinvol onderscheid te maken tussen verschillende typen innovaties. Innovaties waarbij technologie bepalend is, zoals bij de ontwikkeling en recycling van materialen, vragen in de regel om een ander type beleid dan innovaties waarbij vooral de sociale en institutionele dimensie dominant is. Bij deze laatste zijn in de hele productketen veranderingen nodig in geschreven en ongeschreven regels, gewoonten en opvattingen. Dit speelt bijvoorbeeld als consumenten een product gaan delen (bijvoorbeeld een wasmachine) of als producten eigendom blijven van de maakindustrie en consumenten alleen de dienst afnemen (zoals licht) (Potting et al. 2016).
De overheid als netwerkpartner
De aanwezige kennis, creativiteit en ondernemerszin kunnen beter worden benut en gestuurd als de overheid samen optrekt met burgers en bedrijven (netwerkaanpak). Door experimenteerruimte te bieden, bijvoorbeeld door tijdelijke vergunningen te verlenen, kan hiermee cruciale ervaring worden opgedaan (Hanemaaijer & Kruitwagen 2015). Hierbij is het nodig de kansen die innovatie biedt, te combineren met eisen voor de bescherming van volksgezondheid en milieu (zie tekstkader 9.1). Het ingezette beleid met Green Deals is een goede stap in de netwerkaanpak. Uit een recente evaluatie blijkt dat Green Deals gericht op een circulaire economie weliswaar meerwaarde hebben voor het proces van groene innovatie, maar niet vanzelfsprekend tot milieuwinst leiden. Informatie over wat de Green Deals opleveren voor het milieu is tot op heden on- voldoende aanwezig. Hier ligt nadrukkelijk een kans om nieuw af te sluiten Green Deals meer te richten op SMART geformuleerde milieudoelstellingen (Ganzevles et al. 2016).