729 Het doel van de WUID is om de taakuitoefening van opsporingsambtenaren en
toezichthouders te versterken. De aard van de taakuitoefening van Boa’s en toezichthouders is zeer divers. Aangezien dit onderzoek zich slechts heeft gericht op Boa’s van drie
vervoersbedrijven en vier diensten stadstoezicht van gemeenten, wordt de toegevoegde waarde voor deze groepen beschreven.
730 Voor de geïnterviewde diensten stadstoezicht bestond er vóór de WUID vaak geen vorderingsbevoegdheid. De geïnterviewde Boa’s bij de diensten stadstoezicht zien duidelijk de toegevoegde waarde van de WUID. Zij ervaren dat de identiteit van verdachten in
overtredingssituaties gemakkelijker kan worden vastgesteld. De genoemde oorzaken komen overeen met de door de politie genoemde oorzaken: burgers kunnen vaker een aangewezen identiteitsbewijs tonen en de dreiging van aanhouding en/of vervolging van het niet kunnen tonen van een identiteitsbewijs stimuleert de medewerking van de personen in kwestie.
731 Voor de geïnterviewde Boa’s bij de vervoersbedrijven ligt de situatie anders. In situatie vóór de WUID was er ook al sprake van een identificatieplicht bij reizen met het openbaar vervoer. Het verschil is dat Boa’s met de invoering van de WUID ook bevoegdheden hebben gekregen om dwangmiddelen toe te passen en PV’s 447e Sr op te maken. De Boa’s geven aan dat dit hun taakuitoefening ondersteunt. De ‘stok achter de deur’ wordt zeer belangrijk geacht in het
daadkrachtig kunnen handelen. Door de WUID kiezen veel reizigers bij het niet kunnen tonen van een identiteitsbewijs eieren voor hun geld: ze kiezen veel vaker dan voorheen voor de optie om de boete af te kopen, wanneer zij zich niet kunnen identificeren en dus het risico op een aanhouding en/of een boete lopen. Daarnaast is de identiteitsvaststelling op PV’s van overtredingen van de Wet Personenvervoer 2000 beter geworden. Hierdoor zijn de betalingspercentages van deze bekeuringen hoger geworden.
732 Boa’s van gemeentelijke vervoersbedrijven geven wel aan dat zij voornamelijk in het jaar na invoering van de WUID vaak moesten toelichten welke bevoegdheden de Boa’s hebben op basis van deze wet. Het gebeurt nog steeds regelmatig dat de reiziger geen identiteitsbewijs toont op vordering van een Boa, en later wel een identiteitsbewijs toont wanneer een politieambtenaar wordt ingeschakeld. Een aantal Boa’s bij twee gemeentelijke vervoersbedrijven geeft aan dat zij daarom altijd vorderen voordat zij overgaan tot het betrekken van de politie.
Conclusies 173
8 Conclusies
801 In dit hoofdstuk worden de conclusies van de evaluatie van de WUID weergegeven. De conclusies worden weergegeven per onderzoeksvraag. Conclusies ten aanzien van de toegevoegde waarde van de WUID voor de taakuitoefening van opsporingsambtenaren en toezichthouders komt aan de orde in de beantwoording van onderzoeksvraag 8. Er wordt ook stilgestaan bij de knelpunten in de uitvoering van de WUID voor zover deze invloed hebben op de toegevoegde waarde. Er worden ook conclusies getrokken ten aanzien van de belangrijkste kritiekpunten op de WUID bij invoering. Daarbij wordt voornamelijk aandacht besteed aan de duidelijkheid en toetsbaarheid van het criterium ‘redelijke taakuitoefening’ en onbedoelde toepassingen van de wet.
1. De toepassing van de uitgebreide bevoegdheid (situaties en
omvang)
Onderzoeksvraag 1: Kan inzicht worden verkregen in de omvang van het aantal gevallen en de soorten van situaties waarin van de uitgebreide bevoegdheid gebruik wordt gemaakt?
802 Hierbij wordt onderscheid gemaakt tussen de vorderingsbevoegdheid, het toepassen van dwangmiddelen en het opmaken van PV’s 447e Sr.
Het toepassen van de vorderingsbevoegdheid
803 De vorderingsbevoegdheid wordt vaak toegepast in combinatie met (kleine) overtredingen. Dit betreffen strafbare feiten die vanuit het perspectief van zowel de strafrechtelijke handhaving als handhaving van de openbare orde geregeld voorkomen. De vorderingsbevoegdheid wordt in uitzonderingsgevallen ingezet in hulpverleningssituaties. De meest voorkomende specifieke situaties zijn het controleren van hangjongeren die overlast veroorzaken en/of zich bevinden op plekken waar vaak sprake is van overlast, het controleren van (drugs- of alcoholverslaafde) zwervers en bedelaars die de wet overtreden, het controleren van personen die zich schuldig maken aan openbare dronkenschap, baldadigheid en ongeregeldheden rondom
uitgaansgelegenheden en het controleren van personen die zich schuldig maken aan zwart- of grijsrijden in het openbaar vervoer of aan verkeersovertredingen.
804 Ten opzichte van de beschrijving van de gewenste toepassing van de
vorderingsbevoegdheid in de aanwijzing van het College van PG’s bestaan er enkele verschillen: (a) De toepassing van de vorderingsbevoegdheid in overtredingsituaties is in de aanwijzing niet
Conclusies 174 Dit doet vermoeden dat dit in de praktijk vaker voorkomt dan voorzien. Het toepassen van de vorderingsbevoegdheid in dergelijke situaties wordt vanzelfsprekend geacht, mede aangezien er ook vóór de WUID al een praktijk van het vragen van een identiteitsbewijs bestond in overtredingsituaties (vanuit de gedachte: ‘vragen staat vrij’).
(b) In de aanwijzing wordt gesteld dat toepassing van de vorderingsbevoegdheid niet zonder meer aan de orde is voor personen van wie de identiteit al (ambtshalve) bekend is. In het onderzoek is echter gebleken dat in deze gevallen toch geregeld het identiteitsbewijs wordt gevorderd. Daarbij moet worden opgemerkt dat in de praktijk de definitie van ‘ambtshalve bekend’ problematisch kan zijn.
(c) Ten slotte bestaat vanuit de interviews de indruk dat voornamelijk in de beginperiode na invoering van de WUID (de eerste maanden van 2005), bij een aantal opsporingsinstanties de bevoegdheden breder zijn toegepast dan de bedoeling was. Meerdere respondenten in de interviews hebben aangegeven dat bij een aanzienlijk aantal opsporingsambtenaren de indruk bestond dat met de invoering van de WUID een algemene identificatieplicht werd geïntroduceerd. Na enkele maanden is de noodzakelijkheid in het kader van het criterium ‘redelijke taakuitoefening’ nogmaals onder de aandacht gebracht en werd voor de meeste opsporingsambtenaren pas duidelijk dat er een goede aanleiding moest zijn en dat deze goed geregistreerd moest worden.
805 Door het ontbreken van een registratie van alle gevallen van het toepassen van de
vorderingsbevoegdheid kan geen sluitend beeld worden gegeven van de omvang van het gebruik van de vorderingsbevoegdheid. Executieve medewerkers van de politie geven in een schriftelijke enquête aan de vorderingsbevoegdheid gemiddeld genomen 20 keer per maand toe te passen. 80% van hen zegt niet terughoudend te zijn bij de toepassing van de vorderingsbevoegdheid.
Het toepassen van dwangmiddelen
806 In de beginperiode na invoering van de WUID zijn dwangmiddelen (voornamelijk
aanhouden en meenamen naar het bureau) vaak toegepast, mede omdat de interpretatie leefde dat deze moesten worden ingezet in de situatie dat iemand geen identiteitsbewijs kon tonen. Na de aanvulling op de aanwijzing in april 2005 is hierop bijgestuurd. In de overweging om al dan niet aan te houden, moesten proportionaliteit met betrekking tot het gepleegde feit en medewerking van de verdachte een belangrijke rol spelen. De brief biedt daarbij Naast de officiële
identiteitsbewijzen werden in het vervolg ook andere middelen ter identificatie geaccepteerd.
807 De opsporingsambtenaren zijn als gevolg hiervan - in de loop van de tijd - terughoudender geworden in het toepassen van dwangmiddelen conform de gewijzigde beleidslijn. Naast de genoemde argumenten, laten zij daarbij ook de tijdsinvestering meewegen, die de
Conclusies 175
Het opmaken van PV’s 447e Sr
808 Van de PV’s 447e Sr zijn er veel uitgeschreven in combinatie met andere strafbare feiten. 40% van de PV’s 447e Sr is te koppelen met TRIAS- of Mulderfeiten. Van 19% is het aannemelijk dat er een ander PV is uitgeschreven (waaronder overtredingen in het openbaar vervoer en misdrijven). Bij ongeveer 27% van de PV’s blijkt uit de beschrijving op het mini-PV dat een strafbaar feit de aanleiding was voor het PV 447e Sr. Bij ongeveer 5% van de PV’s 447e Sr lijkt geen sprake te zijn van ander strafbaar feit en bij ongeveer 9% van de PV’s 447e Sr is de aanleiding niet af te leiden uit de registratiegegevens.
809 Uit de analyse van de PV’s 447e Sr blijkt dat de WUID vaak is toegepast in combinatie met kleine overtredingen (38% van de situaties), verkeersovertredingen (23%), in het openbaar vervoer (11%) en misdrijven (4%). Daarnaast is 7% van de PV’s 447e Sr uitgeschreven in combinatie met een ander PV, waarvan de inhoud onbekend is, en heeft 5% van de PV’s (waarschijnlijk) geen betrekking op een strafbaar feit. Voor 9% is geen aanleiding uit de registratie af te leiden.
810 Uit het onderzoek blijkt dat er PV’s 447e Sr zijn opgemaakt in situaties waarin dat volgens de aanwijzing van het College van PG’s niet altijd opportuun was. Het gaat ten eerste om bestraffing in het geval van personen die ambtshalve bekend zijn bij de politie. Dit kan onder andere worden verklaard door de onduidelijkheid rondom het criterium ‘ambtshalve bekend’. Ten tweede gaat het om het laten staan van het PV 447e Sr op het moment dat het identiteitsbewijs alsnog wordt langsgebracht. De regel om het PV 447e Sr in deze situatie te laten vervallen heeft bij opsporingsambtenaren tot veel onbegrip geleid. Het zwart op wit stellen van deze regel zou de beslissingsvrijheid van de individuele opsporingsambtenaar wegnemen. Ook is de regel moeilijk te rijmen met het rechtvaardigheidsgevoel van de opsporingsambtenaren. Volgens
opsporingsambtenaren zou dit ertoe leiden dat meewerkende verdachten van wie de identiteit op straat kan worden vastgesteld wel een PV 447e zouden krijgen, terwijl ‘lastpakken’ die moeten worden aangehouden uiteindelijk zonder boete worden heengezonden.