529 Bij het arrondissementsparket Amsterdam was de instroom aan standaardzaken zo groot, dat er onvoldoende zittingscapaciteit was om alle zaken te behandelen. Er is medio 2006 een project gestart om een betere ketenafstemming te krijgen tussen politie en OM (het project ‘overflow’). De beoordelingscriteria voor de PV’s van feitgecodeerde overtredingen en
gedragingen zijn aangescherpt. Het belangrijkste criterium betreft de bewijslast. Daarbij is relevant dat de feiten en omstandigheden voldoende duidelijk zijn omschreven en dat de aanleiding voldoet aan de criteria zoals gesteld in wetgeving en aanwijzingen. Ten tweede is de registratie van de wijze van identiteitsvaststelling van belang. Het gaat erom dat de wijze waarop de identiteit is vastgesteld goed is omschreven en dat uit de omschrijving blijkt dat de identiteit deugdelijk is vastgesteld.
530 Belangrijk is om te vermelden dat er volgens de voormalig teamleider vóór de WUID ook al werd gelet op de kwaliteit van de identiteitsvaststelling op PV’s. Het verschil is dat de zaken toen wel werden gedagvaard. Respondenten van het arrondissementsparket Amsterdam geven aan dat wanneer de verdachte op zitting het verweer voerde niet de verdachte te zijn aan wie het PV is uitgeschreven, de kans groot was dat de verdachte werd vrijgesproken. Op zitting hielden steeds meer zaken op deze manier geen stand. Dit heeft de aanscherping van de criteria gevoed. Volgens een medewerker van het kwaliteitsbureau is een andere ontwikkeling die de aanscherping van de criteria heeft gevoed, dat kantonrechters steeds kritischer naar de waarneming van de verbalisant zijn gaan kijken bij het vaststellen van de bewijslast.
35 Tweede Kamer, vergaderjaar 2003-2004, Vragen van het lid Vos (GroenLinks) aan de ministers van Justitie en van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties over het aanhouden van een vrouw met baby zonder identiteitsbewijs. Ingezonden 19 januari 2005), nummer 986.
Interactie handhavingsbeleid en uitvoering (vijf casussen) 122 531 Een voorbeeld is dat een verbalisant het merk van de mobiele telefoon moet vermelden bij het opmaken van een PV voor mobiel bellen tijdens het besturen van een auto en zeer
gedetailleerd moet omschrijven wat hij heeft gezien wanneer hij een wildplasser wil vervolgen36.
532 In hoofdstuk 4 is geconstateerd dat er bij het OM in Amsterdam veel PV’s 447e Sr zijn afgedaan “zonder straf”. Dit is te verklaren door de beschreven ontwikkelingen.
533 Ten eerste waren de werkvoorraden hoog door een tekort aan zittingscapaciteit. Een deel van deze zaken is geseponeerd of afgeboekt in het voorportaal, omdat de zaken als verouderd werden beschouwd.
534 De tweede reden heeft te maken met de aanscherping van de criteria. Volgens de voormalig teamleider standaardzaken bleek dat de kantonrechters in Amsterdam de WUID verdachten vaker vrijspraken van het overtreden van artikel 447e Sr dan was verwacht. In 2005 heeft bijna 20% van het aantal gedagvaarde WUID zaken waar de uitkomst veroordeling of vrijspraak was, tot vrijspraak geleid. Het OM heeft daarom een groot aantal WUID zaken een tijdje aangehouden om de afloop van een andere WUID zaken af te wachten. Op basis daarvan zijn eind 2006 / begin 2007 nieuwe criteria gedefinieerd. PV’s 447e Sr waarvoor de dagvaarding was gepland, zijn opnieuw beoordeeld volgens de nieuwe, aangescherpte criteria. Daarvan zijn ongeveer 5.000 zaken geseponeerd. De zaken die al wel waren ingeschreven bij het
arrondissementsparket, maar die nog niet waren afgedaan, zijn ook opnieuw beoordeeld volgens de nieuwe criteria. Ook hiervan zijn veel zaken geseponeerd. De nieuwe instroom van zaken die vanuit het CJIB werden overgedragen aan het arrondissementsparket omdat het
transactievoorstel niet werd betaald, is strenger beoordeeld.
535 Volgens de respondenten bij het korps Amsterdam-Amstelland zijn de criteria voor PV’s 447e Sr zo streng, dat er nog maar in weinig zaken wordt gedagvaard. Ten eerste geven zij aan dat het door de kantonrechters niet opportuun wordt bevonden om een PV 447e Sr op te maken voor overtreding van artikel 447e Sr als er ook een PV is uitgeschreven voor een ander strafbaar feit in dezelfde situatie (de ‘dubbele boetes’). In de beoordeling van de zaken is het volgens het kwaliteitsbureau soms lastig om vast te stellen of er sprake is van een dergelijke dubbele boete, omdat het kan zijn dat er in het PV wel een verwijzing is naar een ander strafbaar feit, maar dat onduidelijk blijft of er wel een politietransactie voor dat feit is uitgestuurd.
36 In de praktijk kan dit tot problemen leiden. De bestuurder bellend met de mobiele telefoon bijvoorbeeld kan zijn telefoon snel hebben opgeborgen voordat hij wordt staande gehouden. De verbalisant moet dan overgaan tot relatief zware dwangmiddelen (fouillering, doorzoeken van auto) om het merk van de telefoon te achterhalen, omdat hij op het PV niet kan volstaan met zijn waarneming dat de bestuurder zat te bellen. Het alternatief is het te laten bij een waarschuwing.
Interactie handhavingsbeleid en uitvoering (vijf casussen) 123 536 Daarnaast zijn er voorwaarden die te maken hebben met de bewijslast of de
identiteitsvaststelling, zoals:
(a) Wanneer een PV 447e Sr wordt opgemaakt naar aanleiding van een andere overtreding, moet een kopie van het PV van de andere overtreding worden bijgevoegd;
(b) Wanneer een PV 447e Sr wordt opgemaakt zonder combinatie met een ander strafbaar feit, dan moet een PV van bevindingen worden opgemaakt dat als bijlage bij het PV 447e Sr moet worden gevoegd;
(c) In het PV moet altijd zijn terug te vinden of bevoegdheden wel of niet zijn toegepast, inclusief het tijdstip van aanhouding, voorgeleiding en heenzending.
537 Deze voorwaarden zijn in een e-mail binnen het korps Amsterdam-Amstelland
gecommuniceerd. Daarin wordt aangegeven dat de voorwaarden voortkomen uit overleg tussen de politie en het OM.
538 Het kwaliteitsbureau van het korps Amsterdam-Amstelland speelt een belangrijke rol in de afstemming tussen het OM en de politie.
Het kwaliteitsbureau communiceert afspraken aan het netwerk van kwaliteitscontroleurs binnen de wijkbureaus en naar het centrale team van kwaliteitscontroleurs, dat een tweede controle op de PV’s uitoefent. Alle zaken die door het OM worden afgekeurd, worden teruggenomen en geanalyseerd. De resultaten van de analyse worden gebruikt om de praktijk bij te sturen. De criteria zijn ook vanuit het arrondissementsparket Amsterdam gecommuniceerd naar de andere aanleverende korpsen. De verbalisanten worden ondersteund door digitale standaardteksten die zij kunnen gebruiken om hun PV zodanig op te maken, dat het PV voldoet aan alle criteria.
Reactie op aangescherpte criteria
539 De geïnterviewde executieve medewerkers van het korps Amsterdam-Amstelland reageren verbolgen op de scherpe voorwaarden die aan de PV’s 447e Sr worden gesteld. Zij zeggen dat het voor hen zoveel tijd kost om een PV 447e Sr te schrijven, dat ze het nauwelijks meer doen. Het beeld leeft dat ‘justitie’ alle PV’s 447e Sr seponeert. Men voelt zich op deze manier door justitie niet bijgestaan in de handhaving van de WUID. Verbalisanten kunnen zich niet vinden in het beleid dat men de vorderingsbevoegdheid en de eventuele aanvullende dwangmiddelen wel moeten gebruiken, maar geen boete mogen schrijven. Zij zien het schrijven van de boete als het middel om te handhaven en ook als een soort verantwoording of beloning van het toepassen van de bevoegdheden. Het is op basis van dit onderzoek niet uit te sluiten dat de individuele
prestatieafspraken hierin ook een rol spelen. Wanneer verbalisanten wel aanhouden om de identiteit vast te stellen, is de regel dat in het bedrijfsprocessensysteem Xpol een PV van bevindingen moet worden opgemaakt met een uitgebreide beschrijving.
De geïnterviewde verbalisanten zien dit als extra werk waar weinig tegenover staat. Dit beeld wordt bevestigd vanuit het kwaliteitsbureau.
Interactie handhavingsbeleid en uitvoering (vijf casussen) 124 540 Het gevolg van het beleid van het arrondissementsparket Amsterdam is volgens de
respondenten van het korps Amsterdam-Amstelland dat de toegevoegde waarde van de wet wordt ondergraven. De executieve medewerkers lijken de vorderingsbevoegdheid en de bevoegdheid om aanvullende dwangmiddelen ter identificatie in mindere mate toe te passen, omdat vervolging voor de WUID geen resultaat oplevert. Tevens geven de respondenten aan dat met het verlies van de ‘stok achter de deur’, burgers minder geneigd zijn om hun identiteitsbewijs bij zich te dragen.
541 Ook de geïnterviewden bij GVB noemen dat de WUID is verworden tot een ‘papieren tijger’. Bij de dienst Stadstoezicht Amsterdam bestaat er bij de medewerkers die gebruik maken van de WUID ook weinig begrip voor het veelvuldig afboeken of seponeren.
542 In de cijfers is terug te zien dat er bij het korps Amsterdam-Amstelland veel minder PV’s 447e Sr worden opgemaakt. In 2008 (tot en met oktober) zijn er een kleine 1.400 PV’s 447e Sr opgemaakt, ten opzichte van ruim 5.500 in 2007, ruim 9.000 in 2006, en bijna 13.500 in 2005.
543 Duidelijk is dat de wijze waarop de magistratuur is omgegaan met de gedagvaarde PV’s 447e Sr een grote invloed heeft gehad op de uitvoering van de WUID in het korps Amsterdam-Amstelland.
Casus 3: arrondissement Rotterdam
544 Voor het opstellen van deze casus is gebruik gemaakt van informatie verkregen uit interviews met vijf executieve medewerkers van het politiekorps Rotterdam-Rijnmond, een operationeel leidinggevenden bij korps Rotterdam-Rijnmond, drie Boa’s bij de dienst Stadstoezicht van de gemeente Rotterdam, vijf Boa’s van vervoersbedrijf RET (Rotterdamse Elektrische Tram), een procesmanager van het OM Rotterdam, een Officier van Justitie van het OM Rotterdam en een kantonrechter werkzaam in Rotterdam. Daarnaast is gebruik gemaakt van het beschikbare cijfermateriaal en de documentatie.