Opzet van dit analysekader
1. Structurele resultaat
De beleidstheorie waarop de Jeugdwet is gebaseerd, voorspelt dat inzet op preventie en vroegsignalering op termijn zal zorgen voor minder inzet van jeugdhulp en daarmee tot een structurele besparing. Onderstaande figuur 33 geeft de effecten weer van betere preventie en meer vroegsignalering op het totale jeugdhulpvolume in de tijd. Een toename van
preventieve activiteiten zorgt ervoor dat meer jongeren bereikt worden. Daarnaast zorgt een toename van signalering dat meer jongeren gesignaleerd worden. In het begin neemt het jeugdhulpvolume dus toe, als gevolg van meer signalering. Vervolgens zien we effecten van de preventieve activiteiten, waardoor de totale doelgroep die jeugdhulp nodig heeft afneemt.
Hierdoor worden er ook minder jeugdigen gesignaleerd die jeugdhulp nodig hebben. Het jeugdhulpvolume wordt hierdoor uiteindelijk kleiner.
In de paragrafen hieronder gaan we dieper in op hoe we de specifieke effecten van preventie en vroegsignalering, de interactie tussen deze effecten, en de verschillen tussen doelgroepen willen bepalen.
61 Health care is an individual necessity and national luxury, Getzen, T.E., 2000, Journal of Health Economics, 19(2), p. 259–270.
Figuur 33 Schematische weergave van effecten betere preventie en meer vroegsignalering
Definities
Preventie en vroegsignalering verschillen van elkaar in doelgroep en doel. Onder preventie wordt vaak verstaan universele en selectieve preventie met betrekking tot doelgroepen, gericht op gezondheidsbescherming en gezondheidsbevordering. Onder vroegsignalering wordt over het algemeen verstaan dat de problematiek van jeugdigen in een vroeger stadium herkend wordt, waardoor een jeugdige eerder (vroeger in zijn/haar ontwikkeling) zorg en ondersteuning kan ontvangen om specifieke (of verergering van ) jeugdhulpgerelateerde problemen te voorkomen. Er zit dus enige overlap in deze doelgroepen.
In dit onderzoek zijn we begonnen vanuit een onderscheid dat het mogelijk maakt om aansluiting te vinden bij bestaande gegevens, namelijk dat preventie plaatsvindt in het voorliggend veld en bij lokale teams, terwijl vroegsignalering betrekking heeft op de doelgroep van geïndiceerde jeugdhulp. Inhoudelijk is dit geen zuivere definitie, aangezien er overlap zit tussen geïndiceerde jeugdhulp en werkzaamheden van lokale teams. In de praktijk is het onderscheid tussen preventie en vroegsignalering ook niet altijd duidelijk, door overlap en interactie: wanneer ben je problemen aan het voorkomen, en wanneer bied je lichte vormen van hulp om verergering te voorkomen? Uit praktische overwegingen hanteren wij daarom een definitie die weliswaar niet volledig inhoudelijk zuiver is, maar wel aansluit op bestaande gegevens.
a. Wat is het structurele effect van preventie?
Door versterkte inzet van sociale basisvoorzieningen en beschikbaarheid van voorzieningen of interventies als opvoedcursussen, is de verwachting dat lichte problemen zich minder vaak zullen ontwikkelen tot problemen die jeugdhulp vereisen. Om het verwachte effect van de preventieve werkwijze te kwantificeren dienen de volgende vragen beantwoord te worden (zie paragraaf 4 voor de onderzoeksmethoden voor het beantwoorden van deze vragen):
-
Hoeveel/welke jeugdigen lopen risico problemen te ontwikkelen die jeugdhulp vereisen?-
Hoeveel/welke van deze jeugdigen worden met betere inzet op preventie extra bereikt? (oftewel, wat is het verwachte bereik van de preventie?)-
Voor hoeveel/welke van deze jeugdigen kan met betere preventie worden voorkomen dat zich problemen ontwikkelen waarvoor jeugdhulp nodig is? (oftewel, wat is de verwachtte effectiviteit van de preventie?)-
Welke typen jeugdhulp kunnen vooral voorkomen worden met betere preventie?-
Wat zijn de gemiddelde kosten per jeugdige voor dit type jeugdhulp?b. Wat is het structurele effect van vroegsignalering?
Wanneer de problematiek van jeugdigen vroeger gesignaleerd wordt, kan hier eerder op worden ingegrepen en kunnen grotere problemen mogelijk worden voorkomen. Volgens de beleidstheorie zou vroegsignalering hiermee op termijn een besparend effect hebben. Daar staat echter tegenover dat niet bij alle jongeren waarbij nu een lichte hulpvraag gesignaleerd wordt en (lichte) jeugdhulp wordt geboden, anders een behoefte aan (meer of zwaardere) jeugdhulp zou zijn ontstaan.
Om deze verwachte besparing te kwantificeren dienen de volgende vragen beantwoord te worden (zie paragraaf 4 voor onderzoeksmethoden voor het beantwoorden van deze vragen):
-
Bij hoeveel/welke jeugdigen zou eerder helpen/behandelen later gebruik vanzwaardere typen jeugdhulp kunnen voorkomen (deze groep is dus groter dan de groep waarbij het de problematiek daadwerkelijk voorkomt)?
-
Hoeveel/welke van deze jeugdigen worden er bij meer inzet op vroegsignalering ook daadwerkelijk vroeger gesignaleerd?-
Welke typen jeugdhulp worden naar verwachting meer ingezet door betere vroegsignalering?-
Om hoeveel jeugdigen gaat dit?-
Wat zijn de gemiddelde kosten per jeugdige voor dit type jeugdhulp?-
Welke typen jeugdhulp zouden kunnen worden voorkomen met vroegsignalering?-
Om hoeveel jeugdigen gaat dit?-
Wat zijn de gemiddelde kosten per jeugdige voor dit type jeugdhulp?c. Categoriseren van jeugdpopulatie in doelgroepen
We verwachten dat de effecten van preventie en vroegsignalering per doelgroep verschillen.
Het bepalen van bovenstaande effecten voor de gehele jeugdhulppopulatie in één keer geeft daarom waarschijnlijk een te globaal beeld. Daarom delen we de jeugdpopulatie op in een aantal categorieën. In de categorisering nemen we ook de jeugdigen mee die geen problemen ervaren waarvoor jeugdhulp nodig is. Dit doen we omdat deze jeugdigen ook in aanraking zullen komen met het preventieve aanbod en mogelijk met (over)signalering. Een mogelijke opdeling is bijvoorbeeld:
-
Jeugdigen met problematiek die primair kindgebonden is-
Jeugdigen met problematiek die primair extern veroorzaakt is-
Jeugdigen met problematiek die zowel kindgebonden als extern veroorzaakt is-
Totale populatie jeugdigen min bovenstaande categorieënEr zijn ook andere voorbeelden van opsplitsingen denkbaar, zoals op basis van leeftijd, diagnose of jeugdhulpgebruik.
d. Structurele kosten door inzet op preventieve werkwijze en op betere vroegsignalering
Beter en meer inzetten op vroegsignalering en preventie kost over het algemeen ook meer geld. De precieze kosten zijn afhankelijk van de gekozen aanpak voor de transformatie. Deze aanpak is niet vastgesteld in de Jeugdwet en valt onder beleidsvrijheid van gemeenten.
Gemeenten hebben hier tot op heden in wisselende mate invulling aangegeven.
We kunnen wel een inschatting maken van de benodigde elementen van een passende aanpak. Deze elementen vragen over het algemeen een incidentele investering (deze
bespreken we in paragraaf 4.b.) en structurele kosten. Bijvoorbeeld, in veel gesprekken wordt een passende datainfrastuctuur genoemd als een benodigd element voor succesvolle preventie en vroegsignalering. Deze datainfrastructuur moet worden ontwikkeld en opgezet (incidentele kosten) en onderhouden (structurele kosten).
In het onderzoek gaan we uit van de benodigde elementen volgens de huidige inzichten.
Hierin nemen we niet de elementen mee die gemeenten al vóór 2015 geregeld hebben, zoals het vormgeven van een aanbestedingsplatform. Een eerste aanzet van de benodigde elementen staat hieronder.
-
Extra capaciteit in fte voor implementatie preventieve maatregelen (bijv. personeel sociale lokale teams)-
Extra capaciteit in fte voor implementatie vroegsignalerende maatregelen (bijv. extra personeel op scholen)-
Onderhoud en gebruik data-infrastructuur-
Ontwikkelen nieuw beleid en lerende aanpak-
Extra gebruik basisvoorzieningenOp basis van de verschillende elementen maken we een inschatting van de typische kosten van een dergelijk element. In bovenstaand voorbeeld werken we dus niet uit welke data-infrastructuur precies nodig is – dat moet immers nog ontwikkeld worden – maar op basis van de eigenschappen waar een dergelijke infrastructuur aan moet voldoen (bijvoorbeeld het benodigde aggregatieniveau om de informatie te kunnen gebruiken om te kunnen sturen), is wel een inschatting te maken van de kosten die daarmee typisch gepaard gaan.
2. Tijdsduur transformatie
In paragraaf 1.a, 1.b en 1.d staat beschreven hoe we het structurele resultaat kunnen bepalen.
Oftewel: wat kunnen we voorspellen qua resultaat van het einde van de boeggolf? Een tweede relevante vraag is vervolgens: hoe lang duurt het voordat we daar zijn? In deze paragraaf is de aanpak voor het benaderen van de tijdsduur van de transformatie beschreven.
Gemeenten ontwikkelen niet in één keer een volledig effectief jeugdbeleid. Om tot het gewenste resultaat te komen maken gemeenten grote en kleine aanpassingen in hun beleid en monitoren ze de uitkomsten hiervan. De trial and error die gemeenten hiervoor doorlopen brengt zijn eigen dynamiek met zich mee. Het duurt even voor je een effect ziet van een actie.
Pas als je een effect ziet, kan je gaan bijsturen. Wij benaderen deze dynamiek met de PDCA cyclus, die schematisch is weergeven in figuur 34.
Zoals te zien in figuur 34 beschrijft de PDCA-cyclus het proces van het vormgeven van nieuw beleid (Plan), het tot uitvoering brengen hiervan (Do), het bepalen of het beleid en de
uitvoering tot de gewenste resultaten leiden (Check) en de besluitvorming over het wel of niet continueren van deze aanpak (Act). De tijdsduur van de transformatie hangt af van hoe lang het gemiddeld duurt om zo’n cyclus te doorlopen en van het aantal cycli dat gemeenten gemiddeld doorlopen tot ze een beleid hebben vormgegeven dat hun doelstellingen bereikt.
Hierbij hangt de tijdsduur van de Plan, Do en Act fase voor een groot deel af van de snelheid van besluitvorming en inrichting van nieuwe processen bij gemeenten. De tijdsduur van de Check hangt veel meer af van de duur tot de eerste effecten van de beleidsverandering zichtbaar zijn. De tijdsduur van de Check fase hangt daarentegen af van hoe lang het duurt tot de getroffen preventieve of vroegsignalerende maatregelen invloed hebben op het
jeugdhulpvolume.
Figuur 34. De plan, do, check, act (PDCA)-cyclus in beleidsverandering
In deze paragraaf zullen we eerst bespreken hoe we duur tot het effect van preventie en vroegsignalering kunnen bepalen (2.a en 2.b). Vervolgens zullen we in paragraaf 2.c beschrijven hoe de gemeentelijke dynamiek onderzocht kan worden, zowel voor een inschatting van de gemiddelde duur van de cycli als van het aantal cycli waar gemeenten gemiddeld doorheen moeten.
a. Duur tot effect van preventie
Door meer in te zetten op sociale basisvoorzieningen en beschikbaarheid van voorzieningen of interventies als opvoedcursussen, is de verwachting dat minder lichte problemen zich zullen ontwikkelen tot problemen die jeugdhulp vereisen. Maar hoe lang duurt het voordat dit effect zichtbaar is? Dat hangt af van hoe lang het anders geduurd zou hebben tot deze
problemen zich ontwikkeld en geopenbaard zouden hebben. De duur tot het effect van preventie is dus afhankelijk van (de dynamiek van) het type problematiek dat door preventie voorkomen wordt. Hiervoor moet bepaald worden (zie paragraaf 4 voor
onderzoeksmethoden voor het beantwoorden van deze vragen):
-
Wanneer zijn gemeenten gestart met inzet van preventieve werkwijze?-
Hoe lang duurt het voordat de eerste effecten van preventie zichtbaar zijn?b. Duur tot effect van vroegsignalering
Door jeugdigen vroeger te signaleren en te helpen kan de inzet van zwaardere jeugdhulp voorkomen worden, is de verwachting. De tijd die het kost om het resultaat van
vroegsignalering te zien is ook hierbij afhankelijk van hoe lang het anders geduurd zou hebben tot de problematiek zich zou hebben ontwikkeld tot problemen waarvoor zwaardere jeugdhulp nodig is. Hiervoor moet bepaald worden (zie paragraaf 4 voor
onderzoeksmethoden voor het beantwoorden van deze vragen):
-
Wanneer zijn gemeenten gestart met inzet van beter vroegsignalering?-
Hoe lang duurt het voor de problematiek die wordt gesignaleerd zich ontwikkeld tot problemen waarvoor anders zwaardere jeugdhulp nodig zou zijn?c. Meerdere cycli nodig in een lerend proces
Gemeenten doorlopen in het vormgeven van de transformatie meerdere PDCA cycli, op verschillende niveaus. Wij onderscheiden hierin grofweg drie categorieën:
1) volledig nieuw model;
2) aanpassingen in het model;
3) finetuning.
Sommige gemeenten kozen in 2015 direct een model dat goed paste, andere gemeenten hebben één of meerdere keren hun beleid volledig omgegooid. Daarnaast zijn in vrijwel alle gemeenten over de loop van de afgelopen jaren aanpassingen gemaakt in het jeugdbeleid.
Voorbeelden hiervan zijn bijvoorbeeld een nieuwe inrichting van sociale locale teams, aanpassing van de toegang, of grote aanpassingen in de kostenstructuur. Tot slot worden er constant kleine beleidsveranderingen (finetuning) doorgevoerd, zoals bijvoorbeeld het toevoegen van nieuw preventieve initiatieven of kleine aanpassingen in de
samenwerkingsafspraken met aanbieders. Figuur 36 geeft een voorbeeld van dit verloop voor gemeente X.
Om in te schatten hoe lang gemeenten gemiddeld nodig hebben om effectief beleid te ontwikkelen, stellen we de volgende vragen:
-
Hoeveel PDCA-cycli hebben gemeenten gemiddeld doorlopen?-
In hoeverre overlappen deze cycli gemiddeld met elkaar? (zie figuur 36)Welke (tijds)investeringen kosten het vormgeven (P), uitvoeren (D) en bijstellen (A) van beleid gemiddeld, en hoe verschilt dit per categorie?
Deze vragen worden meegenomen in de uitvraag bij gemeenten, om zowel een beeld te krijgen van de beoogde gemiddelde duur, repetitie en samenloop van PDCA-cycli bij gemeenten, als ook de spreiding hiervan. We verwachten best grote verschillen tussen gemeenten, waarbij sommige gemeenten in één keer een passend model hebben gekozen en andere gemeente zich ook nu nog opmaken voor het invoeren van een nieuw model. Door het gemiddelde en de spreiding van deze factoren in beeld te brengen kunnen we een schatting maken van de tijdsduur van de boeggolf voor heel Nederland. Aangezien de decentralisatie Figuur 36 Het tijdsverloop van verschillende beleidsveranderingen in fictieve gemeente X
Een fictieve gemeente X kiest voor een p*q model. Al tijdens invoering van het model voegen ze hier een centrale toegang aan toe. De eerste jaren zien ze de kosten van jeugdzorg zo sterk stijgen dat ze besluiten
dat dit model niet passend is. Ze kiezen voor een nieuw model met populatiebekostiging.
Ook op dit model maken ze een aantal aanpassingen. Eén van de aanpassingen is om zeer lichte vormen van jeugdhulp wél p*q te organiseren om hier meer innovatie te stimuleren. Op termijn merkt de gemeente echter dat innovatie niet beter op gang komt dankzij deze aanpassing, en nemen ze ook deze vorm van
jeugdhulp mee in de populatiebekostiging.
Bovenop de aanpassingen gaat de gemeente aan de slag met finetuning van het model, zoals een veranderingen van prijzen en aanbestedingsregels. Langzaam worden de effecten van het nieuwe model zichtbaar. Het gebruik van jeugdhulp en algemene voorzieningen is de afgelopen jaren gestegen, maar een
eerste daling van lichte en zware jeugdhulp lijkt zichtbaar te worden.
pas vijf jaar geleden is gestart, kunnen we onvoldoende uit data van gemeenten halen en vraagt dit scenariodenken om hiervan een prognose te maken. We voeden de scenario’s door naar de actuele stand van zaken te vragen in de uitvraag.