De basis voor het bepalen van een structureel tekort in het jeugddomein is een helder beeld van de kosten die gemeenten sinds de decentralisatie hebben gemaakt voor hun jeugdtaken, en het budget dat hier tegenover heeft gestaan.
De definities van budget en kosten hangen nauw met elkaar samen: om de kosten op een zuivere manier te kunnen vergelijken met het budget moeten de definities goed op elkaar aansluiten, anders worden immers appels met peren vergeleken. Voor het budget is gekozen om het budget mee te nemen dat bij de decentralisatie is overgeheveld, inclusief indexatie en taakmutaties, zonder de tijdelijke extra middelen jeugd. Deze optie sluit het beste aan bij de uitgangspunten van de decentralisatie. Door de scope van het onderzoek op deze manier te definiëren, wordt de decentralisatie in 2015 als startpunt genomen. Het tekort is dan het verschil tussen budget en kosten sinds dat moment.
De mogelijke keuzes voor de afbakening en de betekenis van de verschillende opties zijn besproken met de begeleidingsgroep en de stuurgroep. In deze paragraaf lichten we toe welke afbakening na deze bespreking door de stuurgroep is vastgesteld. We bespreken eerst op hoofdlijnen welke afbakening gekozen is, en gaan vervolgens in meer detail in op de gedecentraliseerde budgetten en bijbehorende taken en de betekenis van de
normeringssystematiek van de Algemene Uitkering voor het onderzoek.
De afbakening op hoofdlijnen
Het uitgangspunt van de berekening is dat we eerst in beeld brengen of er sprake is van een tekort en, indien dat zo blijkt te zijn, daarna bepalen welk gedeelte van het tekort in 2019 structureel is. Daarbij kijken we naar het jeugdbudget dat in het kader van de decentralisatie aan gemeenten verstrekt wordt. Dat betekent concreet het volgende:
-
Voor het budget gaan we uit van het jeugdbudget in de Integratieuitkering Sociaal Domein (IU SD), dat overgeheveld is in het kader van de decentralisatie en vanaf 2019overgeheveld is naar de Algemene Uitkering (AU), plus de Integratieuitkering (IU) Voogdij/18+. Daarbij nemen we ook de gehanteerde indexaties en taakmutaties mee.
-
De tijdelijk extra toegevoegde middelen van 2019 t/m 2022 nemen we niet mee in deze grondslag voor het budget. Dit zijn immers middelen die slechts tijdelijk toegevoegd zijn, en dus niet het structurele budget reflecteren.37-
Algemene mutaties op de AU zoals het accres, BTW-compensatiefonds en de opschalingskorting rekenen we niet mee, omdat het jeugdhulpbudget bij de overheveling naar de algemene uitkering hiervoor is gecorrigeerd. Wijzigingen op deze mutaties die na mei 2018 (in uitkeringsjaar 2019) hebben plaatsgevonden hebben wel invloed gehad op het budget in 2019.-
Voor de kosten gaan we uit van de kosten voor gemeenten voor jeugdhulptrajecten38 én de intensiveringen in toegang en voorliggend veld voor jeugd sinds 2014.-
Aangezien de beschikbare gegevens exclusief overhead voor gemeentelijke medewerkers zijn, moet hier nog overhead bij opgeteld worden. Ook hier zijn verschillende keuzes mogelijk, maar in de praktijk betreft het slechts een klein gedeelte van het budget.39 Er is daarom besloten om een vast opslagpercentage te rekenen op basis van gemiddeld 32% overhead40 voor gemeentelijkepersoneelskosten.
Met deze uitgangspunten maken we het verschil tussen kosten en budget in 2019 inzichtelijk.
Om te komen tot het structurele verschil zijn ook de boeggolf en de maatregelen van belang.
Deze worden beschreven in hoofdstuk 4 Het effect van preventie en vroegsignalering en hoofdstuk 6 Sturingsmogelijkheden binnen de Jeugdwet.
Toelichting: de gedecentraliseerde budgetten en bijbehorende taken
Het jeugdbudget dat met de decentralisatie werd overgeheveld van het Rijk naar gemeenten omvatte grofweg de volgende vier onderdelen:
-
Middelen voor jeugd-GGZ (voorheen gefinancierd door zorgverzekeraars)-
Middelen voor jeugd met een beperking (waarvan de zorg voorheen gefinancierd werd door de zorgkantoren, inclusief PGB’s)-
Middelen voor jeugd- en opvoedhulp, jeugdbescherming en jeugdreclassering, en de toegangstaken van Bureau Jeugdzorg (voorheen gefinancierd door de provincies)-
Middelen voor jeugdzorgplus, wat voorheen rechtstreeks via het Rijk liepDe kosten voor taken waar deze middelen voor bestemd zijn, worden daarom logischerwijs in elk geval meegenomen in dit onderzoek. Daarbij gaat het om de kosten die geboekt worden op de taakvelden gerelateerd aan individuele maatwerkvoorzieningen.
Gemeenten besteden het overgehevelde jeugdbudget echter niet alleen aan de
overgehevelde taken. Ook vóór de decentralisatie zetten zij al in op preventie en voorliggend veld, bijvoorbeeld via de jeugdgezondheidszorg, jongerenwerk en preventieve
opvoedondersteuning. Een van de doelen van de decentralisatie was een beweging naar de voorkant: de beleidstheorie van de Jeugdwet was immers dat door meer in te zetten op preventie, de hogere kosten voor (zwaardere vormen van) jeugdhulp voorkomen zouden kunnen worden. Sinds de decentralisatie zijn de taken van gemeenten op het gebied van
37 In eerste instantie ging dit om 2019-2021; in 2020 is ook extra geld voor 2022 toegezegd.
38 Daarbij is uitgegaan van de kosten van gemeenten. Bij de berekening van de kosten is geen (inschatting van) eventuele geleden verliezen door aanbieders meegewogen.
39 Overhead van medewerkers van zorgaanbieders zit in de kosten voor jeugdhulptrajecten.
40 Berenschot Benchmark gemeentelijke kosten.
preventie en het voorliggend veld dus geïntensiveerd. Er is daarom gekozen om niet alleen de kosten voor individuele voorzieningen jeugd te bekijken, maar om ook de meerkosten voor preventie en voorliggend veld ten opzichte van vóór de decentralisatie mee te nemen, inclusief de apparaatslasten voor al deze taken. We definiëren de meerkosten voor preventie en voorliggend veld dus ten opzichte van de kosten die gemeenten maakten vóór de
decentralisatie (2014), en kijken niet naar de absolute kosten. Op deze manier sluit de afbakening van de kosten aan bij de definitie van het budget.
De kosten die gemeenten maken op het gebied van Jeugdhulp bestaan dus grofweg uit twee delen: kosten voor individuele maatwerkvoorzieningen en kosten voor preventie en het voorliggend veld.
Achtergrond: over de algemene mutaties op de AU
Het jeugdbudget is sinds 2019 aan de AU toegevoegd. Dat betekent dat het vanaf 2020 meeloopt in de reguliere mutaties op de AU. Daarnaast zijn de wijzigingen op de mutaties op de AU die na mei 2018 zijn gedaan (zoals de afrekening van het accres 2018 en bepaling accres 2019) ook toegepast op het jeugdbudget, dus deze hebben in 2019 wel (een negatief) effect
41 Zie periodiek onderhoudsrapport gemeentefonds 2015. Hieruit blijkt dat in het cluster maatschappelijke zorg in 2014 meer dan 100 miljoen minder kosten gemaakt zijn dan in 2013.
42 Zie de Iv3-gegevens op het CBS: https://iv3StatLine.cbs.nl.
43 De aantallen jongeren met jeugdhulp in 2014 wijken ook af. Het is echter niet duidelijk of dit om een registratieprobleem of een feitelijke teruggang ging. Aangezien gemeenten nog geen kosten droegen voor jeugdhulp in 2014, zijn deze kosten ook niet relevant. Voor de vergelijking wordt alleen gekeken naar kosten van gemeenten aan voorliggende voorzieningen en preventie voorafgaand aan de decentralisatie.
Kanttekening bij deze methode
Een aandachtspunt bij het vergelijken met 2014 is dat de kosten voor het sociaal domein bij gemeenten in de jaren voor de decentralisatie afnamen, vooral in 2014.41 Aangezien destijds vooral voorliggende voorzieningen bij gemeenten belegd waren, roept dit de vraag op of er voorafgaand aan de decentralisatie niet bezuinigd is hierop. Bij nadere inspectie blijkt echter dat de daling grotendeels wordt verklaard door de afname in kosten op het taakveld huishoudelijke verzorging.42 Waarschijnlijk hebben gemeenten daarbij voorgesorteerd op de korting die het jaar erna op dat budget doorgevoerd zou worden. Dit betreft echter geen jongeren. Omdat we alleen kijken naar de meerkosten voor het voorliggend veld en preventie op het gebied van jeugd, is de afname in de totale kosten voor voorliggende voorzieningen (Wmo + jeugd) in 2014 dus geen probleem. Voor jeugd kan wel meespelen dat enkele gemeenten in 2014 al kosten hebben gemaakt voor pilots met wijk- of jeugdteams.
De macrovergelijking tussen 2013 en 2014 voor het sociaal domein exclusief het taakveld huishoudelijke verzorging suggereert echter dat dit om beperkte bedragen ging.43
Een nadeel van de vergelijking met 2014 is dat eventuele bezuinigingen op het voorliggend veld jeugd in jaren voorafgaand aan de decentralisatie die later weer teruggedraaid zijn wel meegenomen worden. Andersom worden investeringen die gemeenten al in 2014 gedaan hebben juist niet meegenomen. Er is echter geen aanleiding is om te veronderstellen dat het beeld voor het voorliggend veld en preventie voor jeugd sterk veranderd is in de jaren voorafgaand aan de decentralisatie. Een ander vergelijkingsjaar zou daarom geen betrouwbaardere resultaten opleveren, terwijl het voor gemeenten wel aanmerkelijk moeilijker wordt om de benodigde gegevens te leveren.
gehad op het budget jeugd. Oude taken jeugd waren uiteraard al wel onderdeel van de AU, dus deze lopen al langer mee in de reguliere mutaties op de AU.
Op de volledige AU worden de volgende mutaties toegepast:
-
Het accres wordt op de gehele AU toegepast. Het accres is gebaseerd op de rijksbegroting in enge zin en recent is daaraan het kader voor zorg en sociale zekerheid toegevoegd. De achtergrond hiervan is dat deze uitgavenkaders harder stijgen dan de rijksbegroting in enge zin. Daarnaast is de dynamiek hiervan naar verwachting meer vergelijkbaar met het sociaal domein. Als het accres alleen op de rijksbegroting in enge zin gebaseerd zou zijn, is de verwachting dat het niet goed aansluit op de kostenstijging voor gemeenten in het sociaal domein. Het accres is dus opgebouwd uit verschillende onderdelen, zoals ook de AU opgebouwd is uit verschillende clusters. Het accres is dus een gemiddelde dat uitgesmeerd wordt over alle clusters, terwijl de afzonderlijke onderdelen van het accres inhoudelijk een sterkere relatie met specifieke clusters hebben.-
Naast de AU worden ook DU’s meegeteld voor het accres. Dit accres wordt toegevoegd aan de AU, en niet aan de DU’s.-
Tijdelijk budget genereert structureel accres. De tijdelijke middelen die gedurende drie jaar zijn toegevoegd, zorgen dus ook op langere termijn voor een grotere AU; niet alleen direct, maar ook via een ‘rente op rente effect’.-
Er zijn ook andere mutaties op het macrobudget, waaronder de opschalingskorting. Ook deze wordt toegepast op alle onderdelen van de AU, ook al was deze oorspronkelijk alleen van toepassing op de oude onderdelen van het budget.Voorspellingen van het accres zijn lastig, aangezien het accres meebeweegt met de uitgaven van het Rijk. In beginsel is de normeringssystematiek echter afgestemd op een eventuele kostenstijging in het sociaal domein en is een discussie over de normeringssystematiek niet het doel van dit onderzoek. Daarom is door de stuurgroep besloten dat het structurele tekort bepaald wordt op basis van de kosten en het budget in het jaar 2019, gecorrigeerd voor tijdelijke kosten en mogelijke besparingen door doelmatiger te werken.