Stromingen van institutionalisme

De relaties tussen actoren, instituties en gebiedsontwikkeling zijn dynamisch en zijn

onderhevig aan verandering. Veranderingen in instituties kunnen ertoe leiden dat steden op een andere manier ontwikkelen en evolueren. De kernvraag in de institutionele literatuur gaat over hoe en wanneer instituties veranderen (Buitelaar, Galle & Sorel, 2014, p.250). De stromingen ofwel benaderingen binnen het institutionalisme geven hier een antwoord op. Het institutionalisme omvat een variatie van theoretische invalshoeken in de institutionele / politieke theorie die de nadruk leggen op instituties en de algemene context die de

uitkomsten en het gedrag van actoren bepalen. Vier benaderingen, die door wetenschappers zijn geïdentificeerd, steken er bovenuit (Schmidt, 2014, p.1836). Deze benaderingen

verschillen in termen van hun definitie van instituties, hun logica van verklaringen en de manier waarop zij tegen verandering aan kijken. Binnen het institutionalisme wordt er veelal een onderscheid gemaakt tussen drie welbekende stromingen die in het begin van de jaren 90’ zijn geïdentificeerd (Schmidt, 2014, p.1836). Deze stromingen omvatten het rationele keuze institutionalisme, het historisch institutionalisme en het sociologisch institutionalisme (Hall & Taylor, 1996). Rond het begin van het jaar 2000 heeft een nieuwe, vierde benadering van institutionalisme een naam gekregen en dat is het discursieve institutionalisme

(Campbell & Pedersen, 2001; Schmidt, 2008).

Het rationele keuze institutionalisme verondersteld dat mensen rationele keuzes maken gebaseerd op een ‘logica van calculatie’ om hun eigenbelangen te kunnen nastreven, ofwel

doelrationeel handelen (Hall & Taylor, 1996, p.12; Schmidt, 2014). Volgens Shepsle (2005) ziet deze benadering instituties op twee verschillende manieren. De eerste manier is dat instituties gezien worden als exogene belemmeringen of als een exogene spelvorm. Zodra evaluaties van uitkomsten door actoren, of voorkeuren van actoren toegevoegd worden, dan is er sprake van een soort spel waarbij iedereen zijn eigenbelang probeert te realiseren. Institutionele verandering wordt daarom ook als exogeen gezien. De tweede interpretatie is subtieler en ziet instituties niet als een exogeen gegeven, maar als iets dat van de actoren zelf afkomt. Het zijn manieren waarop de actoren het spel willen spelen en daardoor kunnen zij instituties dus aanpassen. Het rationele keuze institutionalisme gaat ervan uit dat

betrokken actoren of partijen bij interacties met elkaar, een vaste set van voorkeuren hebben en volledig instrumenteel en strategisch handelen naar doelmaximalisatie (Hall & Taylor, 1996, p.12). Beleidsprocessen zijn daarom het beste te begrijpen als strategische interacties, samenwerking of conflicten tussen stakeholders die elk hun eigenbelang achtervolgen.

Een van de grootste kritiekpunten op deze benadering is die van de ‘begrensde rationaliteit’, ingewijd door Herbert Simon (1957) (Shepsle, 2005, p.33). Wat dat betreft is het rationele keuze institutionalisme verwant aan de theorie van de neo-klassieke economie waarbinnen de rationaliteit van de ‘homo economicus’ centraal staat. Deze theorie veronderstelt dat actoren volledig rationeel zijn en over perfecte informatie beschikken. Volledige rationaliteit is echter alleen in theorie denkbaar en er zitten grenzen aan de hoeveelheid informatie die mensen tot hun beschikking kunnen hebben (Bekkers, 2007; Adams & Tiesdell, 2013, p.57). Door de focus op het eigenbelang van de menselijke natuur, lijkt de motivatie binnen het rationele keuze institutionalisme, economisch deterministisch (Schmidt, 2014, p.1836). Deze stroming gaat dus uit van actoren die hun eigenbelang nastreven op basis van volledige rationaliteit, maar dit is echter niet mogelijk en niet elke betrokkene denkt en handelt op dezelfde wijze. Instituties worden, gebaseerd op de logica binnen deze benadering, gecreëerd op basis van overeenkomsten en interacties tussen bepaalde actoren en veranderen dus ook op eenzelfde manier (Hall & Taylor, 1996, p.13; Schmidt, 2014, p.1387). Volgens Schmidt (2014) heeft het rationele keuze institutionalisme echter moeite om institutionele verandering te verklaren. Dit komt door het gegeven en de assumpties binnen deze stroming dat voorkeuren van actoren statisch zijn en hierbinnen een gebrek is aan de oorsprong en de vorming van deze voorkeuren. Bovendien is er sprake van begrensde rationaliteit, dus is het ontstaan van instituties volgens deze benadering

irrationeel, aangezien actoren de instituties zo zouden aanpassen zodat doelmaximalisatie gerealiseerd kan worden. Dit is echter niet mogelijk omdat niemand in staat is om constant alle mogelijke doelen en middelen tot in de puntjes tegen elkaar af te wegen.

‘Wie volledig ‘rationeel’ wil kiezen doemt zichzelf tot eindeloze twijfel’ (Goudsblom, 1996, p.622).

Ten tweede wordt het historisch institutionalisme besproken. De stromingen van institutionalisme kunnen verbonden worden aan een concept rondom handelen van de Duitse socioloog Weber. Weber (1922) heeft vier typen van handelen omschreven om sociaal handelen als zinvol te begrijpen. Deze typen zijn: affectief handelen (uit emoties), waarderationeel handelen (uit geloof in waardes en principes, zoals religie), doelrationeel handelen (afweging van doelen en middelen) en traditioneel handelen (uit gewoonte) (Goudsblom, 1996, p.623). In het rationeel keuze institutionalisme kwam het doelrationeel handelen tot zijn recht.

De focus binnen het historisch institutionalisme ligt op het traditioneel handelen. De kern van deze stroming is dat mensen zich laten leiden door tradities, gewoonten of conventies,

waardoor keuzes meestal geen bewuste keuzes zijn aangezien men zich er nauwelijks bewust van is dat ze anders hadden kunnen handelen. Het historisch institutionalisme is daarom gecentreerd rondom de ‘logica van padafhankelijkheid’ (Hall & Taylor, 1996; Schmidt, 2014, p.1836). Instituties worden in deze stroming beschouwd als formele of informele procedures, routines, normen en conventies die in de maatschappij zijn ingebed. Historisch institutionalisten beschouwen instituties dan ook als een onderdeel van een causale keten die een rol voor andere factoren zoals sociaaleconomische ontwikkelingen of de verspreiding van ideeën bijstaan. Zo wordt de set van voorkeuren van actoren bepaald door historische processen (Hall & Taylor, 1996, p.10; Campbell & Pedersen, 2001, p.46).

Een van de zwaktes binnen deze benadering is dat er weinig aandacht wordt besteed aan hoe instituties het gedrag en handelen juist kunnen beïnvloeden, stimuleren of

faciliteren. Er wordt uitgegaan van padafhankelijk handelen, wat anders denken en handelen juist belemmerd (Hall & Taylor, 1996, p.17; Campbell & Pedersen, 2001, p. 162). Het

historisch institutionalisme probeert de gebreken van het rationeel keuze institutionalisme te adresseren door juist te focussen op de instituties zelf waarin handelen plaatsvindt. Maar door meer de nadruk te leggen op de instituties en het proces van padafhankelijkheid zelf, ontbeert het historisch institutionalisme de logica aan de gebeurtenissen die het gedrag van actoren beïnvloeden en hoe zij deze gebeurtenissen weer kunnen beïnvloeden (Schmidt, 2014, p.1837). Bovendien gaat deze benadering ervan uit dat institutionele verandering alleen wordt gedreven door een kritiek moment of grootse gebeurtenissen in de

geschiedenis zoals crises. De focus op historische continuïteit (padafhankelijk handelen) en dat instituties alleen veranderen tijdens een kritiek moment wordt door onderzoekers als een zwakte gezien binnen deze stroming. Alhoewel is het duidelijk geworden dat de

economische crisis een katalysator is geweest voor een herbezinning op de manier waarop gebiedsontwikkelingen bedreven worden. Als er geen economische crisis zou zijn geweest, dan was er naar waarschijnlijkheid geen pleidooi geweest voor meer flexibele en

kleinschalige ontwikkelingen. In ieder geval zou de discussie over andere manieren van ontwikkelen wellicht later zijn aangewakkerd. Echter lijkt deze stroming kleinere

veranderingen te negeren (Buitelaar, Lagendijk, Jacobs, 2007). Het algemene idee is dat instituties stabiel zijn totdat er een externe schok optreedt zoals een crisis. Het historisch institutionalisme geeft wel een goede verklaring voor wanneer het moment zich voordoet voor institutionele verandering, maar het verklaart niet zozeer op welke manier de instituties dan daadwerkelijk kunnen veranderen. Deze logica wordt bekritiseerd omdat het vertrouwen op exogene ontwikkelingen mensen geen ‘agency’ geeft (Steinmo, 2008). Deze stroming lijkt institutionele verandering daarom niet goed te kunnen verklaren (Schmidt, 2008, p.12; Dembski & Salet, 2010, p.616).

Als reactie op de tekortkomingen van de beschreven twee stromingen, werd in de

wetenschap gezocht naar een benadering dat institutionele verandering meer als endogeen beschouwd. Zo’n benadering wordt gezocht in het sociologisch institutionalisme en het discursieve institutionalisme (Schmidt, 2014, p.1836). Het sociologisch institutionalisme legt de nadruk op het waarderationeel handelen van Weber. Dat wil zeggen dat actoren vooral handelen op basis van normen, waarden en wat ze menen wat in een bepaalde situatie van hen verwacht wordt en het meest geschikt is. Institutionele verandering wordt geleid door sociale rationaliteit wat gebaseerd is op interpretaties en waarden.

Mensen handelen niet alleen uit eigenbelang en zijn niet rationeel zoals dit in het rationeel keuze institutionalisme is besproken. Deze stroming volgt daarom de ‘logica van

geschiktheid’ (March & Olsen, 1989; Hall & Taylor, 1996; Steinmo, 2008). Instituties worden binnen het sociologisch institutionalisme geschapen en toegepast op basis van hun

gepastheid en legitimiteit. Volgens sociologisch institutionalisten gaat het bij de

voorgenoemde logica niet om de vraag ‘wat levert het me op?’, maar juist om de vragen ‘wat moet ik doen?’ en ‘wat is gepast?’. Binnen deze stroming worden instituties daarom gezien als sociale normen en waarden die het dagelijks leven en sociale interacties sturen (Steinmo, 2008, p. 163). Wat dat betreft is het sociologisch institutionalisme verschillend ten opzichte van de vorige twee behandelde benaderingen, omdat instituties veel breder worden

gedefinieerd. Dit zijn niet alleen formele regels, procedures of normen, maar ook symbolen, cognitieve beelden en het moraal. Binnen deze benadering worden instituties vooral

gedefinieerd als cultuur (Hall & Taylor, 1996, p.14).

In plaats van dat deze stroming economisch of historisch deterministisch lijkt, lijkt het sociologisch institutionalisme cultureel deterministisch waarbij te veel nadruk wordt gelegd op culturele gewoonten. Hierdoor wordt individuele actie buitengesloten dat buiten de culturele norm kan springen (Schmidt, 2014, p.1837). Bovendien lijkt deze stroming, net zoals het rationeel keuze institutionalisme te statisch en niet in staat te zijn om institutionele verandering te kunnen verklaren na verloop van tijd. Hay & Wincott (1998) beargumenteren dat institutionalisme pas tot zijn volledige potentieel ontwikkeld kan worden als de relatie tussen structure en agency in acht wordt genomen. Dit is een concept waar Hall & Taylor (1996), bij hun drie te onderscheiden stromingen van institutionalisme, nauwelijks over gesproken hebben. Schmidt (2014) beargumenteert dat het discursieve institutionalisme de benadering is dat institutionele verandering het beste kan verklaren en begrijpen omdat het afwijkt van economisch, historisch of cultureel determinisme en juist focust op de dynamiek van verandering. Het discursieve institutionalisme kan gezien worden als de nieuwe

benadering binnen het institutionalisme dat door Schmidt (2008) aangekaart werd. Wat dat betreft kent het discursieve institutionalisme veel raakvlakken met Giddens’ structuration theorie.

Het discursieve institutionalisme is een relatief nieuwe stroming binnen het institutionalisme. Hoewel andere wetenschappers zoals Campbell & Pedersen (2001) dezelfde term gebruikt hebben, neigden zij veel meer op de inhoud van het discours te focussen dan op het interactieve proces dat betrokken is bij een discours (Schmidt, 2008, p.1). Waarbij het rationeel keuze institutionalisme uitgaat van een ‘logica van calculatie’, het historisch institutionalisme van een ‘logica van padafhankelijkheid, het sociologisch institutionalisme van een ‘logica van geschiktheid’, gaat het discursieve institutionalisme uit van een ‘logica van communicatie’. Instituties zijn onderhevig aan actoren en een institutie kan ook formeel zijn, maar alleen als dit door de actoren wordt geïnstitutionaliseerd op basis van sociale interactie, zoals Dembski & Salet (2010) ook al hadden aangegeven. Door ideeën,

percepties en mogelijke verbeterpunten of nieuwe suggesties over instituties met elkaar te communiceren, is het mogelijk om het bestaande systeem te veranderen (Schmidt, 2008). Buitelaar, Galle & Sorel (2014) stellen dat er sprake is van ‘discursieve institutionalisatie’ wanneer een discours, zoals organische gebiedsontwikkeling, vastgroeit in bepaalde institutionele arrangementen. De manier waarop een stad zich ontwikkelt, wordt beïnvloed door de interactie tussen actoren en instituties. Bovendien zijn de relaties tussen instituties, actoren en stedelijke ontwikkeling niet statisch.

Het kritiekpunt bij de drie ‘originele’ stromingen van institutionalisme is dat de instituties een te statisch karakter hadden; hetzij door prikkels die handelen structureren, bewandelde

paden die handelen vorm geven of normen die handelen ‘framen’. Daarnaast waren actoren grotendeels vast aangesteld in termen van voorkeuren (rationeel keuze – en historisch institutionalisme) of in termen van normen (sociologisch institutionalisme) (Schmidt, 2008, p.11). Deze drie benaderingen behandelen instituties als een extern gegeven en dus meer als regels over hoe gehandeld wordt. Handelen en denken binnen deze drie stromingen stemmen daarom overeen met een regelvolgende logica. Vandaar dat Schmidt (2008) beargumenteert dat deze drie benaderingen juist, door het volgen van een soort regel, continuïteit in instituties verklaren en dus moeite hebben om verandering te verklaren. De hoofdoorzaak van dit probleem is dat deze drie benaderingen de wederzijdse afhankelijkheid van ‘agency’ en ‘structure’ vergeten. Juist die onderlinge afhankelijkheid tussen actoren en instituties maakt institutionele verandering mogelijk en dit staat bij het discursieve

institutionalisme centraal. Instituties zijn eerder onderhevig aan actoren in plaats van een extern gegeven (Schmidt, 2008, p.12). Het discursieve institutionalisme heeft hiermee eenzelfde gedachtegang als Giddens’ ‘theory of structuration’, want volgens Giddens (1984) zijn discoursen ook een uiting van communicatie tussen actoren waardoor discoursen een invloed hebben op het gedrag van actoren wanneer zij handelingen verrichten en zijn tegelijkertijd een uiting van die handelingen. De drie eerder behandelde stromingen van institutionalisme leken te weinig op die dynamiek te focussen, waardoor het discursieve institutionalisme beschouwd wordt als de benadering die institutionele verandering het beste kan verklaren, omdat hierbij de nadruk wordt gelegd op de dynamiek en de relatie tussen instituties en actoren (Schmidt, 2008; Buitelaar, Galle & Sorel, 2014).

De notie van instituties en institutionalisatie is dominant in de sociologie, bestuurskunde, politicologie en beleidswetenschap. Volgens Gualini (2001) kan dit ook op de ruimtelijke ordening toegepast worden. Hij beschrijft dit in termen van de ‘duality of planning’ waarin ruimtelijke ordening aan de ene kant een geïnstitutionaliseerde praktijk is en aan de andere kant juist een factor is van institutionalisatie (Gualini, 2001, p.55; in Buitelaar, Lagendijk & Jacobs, 2007, p.895). Samenwerking en communicatie is bij ruimtelijke ordening van cruciaal belang. De actoren hierbij profileren als kritische denkers is essentieel om te begrijpen hoe projecten of praktijken bij gebiedsontwikkeling tot stand komen of veranderen. Dit is wat centraal staat binnen het discursieve institutionalisme. Hoewel de andere drie stromingen van institutionalisme ieder hun eigen theoretische invalshoeken en denkwijzen bevatten, bleken ze niet voldoende in staat om institutionele verandering te verklaren. Om institutionele verandering dus te verklaren is het essentieel dat de dynamiek tussen actoren en instituties meegenomen wordt. Aangezien het belangrijk is om deze ‘duality of structure’ bij ruimtelijke ordening in ogenschouw te nemen, lijkt het discursieve institutionalisme de beste

gedachtegang binnen dit onderzoek om institutionele verandering te verklaren.

Nu het meer begrijpelijk is geworden hoe instituties kunnen veranderen is het van belang om een beeld te schetsen over hoe krimp in het verleden werd aangepakt en hoe men daar tegenaan keek. Op deze manier kan de gedachtegang rondom krimp beschreven worden en kan er ook beschreven worden waarom krimp een (institutioneel) complex vraagstuk blijkt te zijn. Daarnaast kan het iets zeggen over de (mogelijke) institutionele verandering rondom krimp. Dus door een goed beeld te krijgen van het systeem uit het verleden kunnen de uitdagingen van het heden beter geplaatst worden.