Met dit onderzoek werd getracht een antwoord te vinden op de volgende hoofdvraag: In welke mate is organische gebiedsontwikkeling geïnstitutionaliseerd in Parkstad Limburg en hoe verschilt dit ten opzichte van Den Haag?
Voordat het antwoord op de hoofdvraag gegeven wordt, zal allereerst nog ingegaan worden op de deelvragen van dit onderzoek.
1). Wat houdt organische gebiedsontwikkeling in en hoe kan dit onderzocht worden? Organische gebiedsontwikkeling wordt opgevat als een optelsom van relatief kleinschalige (her)ontwikkelingen, met een open-eindeproces zonder blauwdruk, waarbij ontwikkeling en beheer door elkaar lopen, met een dominante rol voor eindgebruikers en een faciliterende rol voor de overheid. Organische gebiedsontwikkeling is een geleidelijke ontwikkelingsvorm en gaat het erom hoe flexibeler omgegaan kan worden met de ruimtelijke (her)inrichting van een gebied. Het gaat erom dat gemeenten minder het voortouw nemen en meer meedenken en samenwerken met initiatiefnemers. Organische gebiedsontwikkeling moet dus gezien worden als een manier waarbij de gebruiker weer centraal wordt gesteld om samen met de gemeente die het mogelijk maakt de stad te ontwikkelen. Door een zevental variabelen te analyseren, zoals het PBL & Urhahn Urban Design (2012) dit hebben opgesteld, kan de type gebiedsontwikkeling nagegaan worden. In het empirische gedeelte van dit onderzoek is elke variabele geanalyseerd. Hierdoor kon onderzocht worden of een variabele meer kenmerken vertoonde van het organische model of van het traditionele model, om zodoende een uitspraak te doen over de gebiedsontwikkelingspraktijk in Parkstad Limburg.
2). Hoe kunnen instituties veranderen en wanneer kan er gesproken worden van de institutionalisatie van organische gebiedsontwikkeling?
In het theoretisch kader is op basis van Giddens’ ‘structuration’ theorie en de vier
verschillende stromingen van institutionalisme besproken hoe instituties kunnen veranderen. Het rationele keuze institutionalisme veronderstelt dat actoren volledig rationeel zijn en over perfecte informatie beschikken, waardoor zij instituties kunnen aanpassen om hun
eigenbelangen na te streven. Binnen het historisch institutionalisme wordt de set van
voorkeuren van actoren bepaald door historische processen. Institutionele verandering wordt alleen gedreven door een kritiek moment of grootse gebeurtenissen in de geschiedenis zoals crises. In tegenstelling tot de twee benoemde stromingen, focust het sociologisch
institutionalisme meer op het handelen van actoren. Binnen deze benadering worden instituties vooral gedefinieerd als cultuur en kan institutionele verandering optreden doordat actoren waarderationeel handelen. Het discursieve institutionalisme schenkt veel aandacht aan Giddens’ theorie. Het gedrag, ingenomen rollen van partijen, strategieën en interacties tussen actoren worden beïnvloed door instituties en regels. Maar tegelijkertijd zetten
instituties mensen aan tot acties en het maken van bepaalde keuzes waardoor zij instituties weer kunnen (re)produceren. De drie eerder behandelde stromingen van institutionalisme leken te weinig op deze dynamiek en de relatie tussen instituties en actoren te focussen. Het discursieve institutionalisme wordt daarom beschouwd als de benadering die institutionele verandering het beste kan verklaren.
Institutionalisering wordt beschouwd als het proces waarin gedrag en discoursen geleidelijk verankerd raken. Dit houdt in dat organische gebiedsontwikkeling als geïnstitutionaliseerd wordt beschouwd wanneer bepaald handelen en denken, die kenmerkend zijn voor organische gebiedsontwikkeling, geen uitzonderlijk gedrag betreft.
3). Welke belemmeringen doen zich voor om naar een meer organische aanpak van gebiedsontwikkeling te gaan?
Oude afspraken en contracten vormen een belemmering om nieuwe dingen te omarmen en om dus naar een organisch model te gaan. Plannen blijven daardoor boven het hoofd zweven, waardoor er niet met een schone lei begonnen kan worden. Dit hindert een nieuwe manier van denken en handelen. Gemeenten en marktpartijen zouden eigenlijk oude contracten terzijde moeten leggen, zonder ze helemaal uit het oog te verliezen, en bereid moeten zijn om los te durven laten van wat er al was afgesproken. In Simpelveld was met het centrumplan bewezen dat dit mogelijk is. Oude contracten en plannen zijn een voorbeeld van hoe formele instituties ervoor zorgen dat er niet van de bewandelde paden wordt
afgeweken en hebben dus invloed op het denken en handelen van partijen. Partijen moeten dus durven om van de bewandelde paden af te wijken om de status quo te doorbreken. Vooral projectontwikkelaars blijken moeite te hebben met een cultuurverandering.
Een ander knelpunt om naar een organisch model te gaan of om
uitnodigingsplanologie te bedrijven is dat de markt het niet opgepakt heeft zoals de Parkstad gemeenten hebben gehoopt. Het aantal ontwikkelingen is daardoor beperkt omdat de
gemeenten vooral een faciliterende rol aannemen in de gebiedsontwikkelingspraktijk. Echter ziet men dat de markt weer aantrekt en dat plannen langzaam weer opgepakt worden. In de toekomst liggen daar dus kansen in. Overheden moeten ook de voorwaarden en
mogelijkheden scheppen zodat het mogelijk is om initiatieven, die op een organische manier ontstaan, te kunnen ondersteunen. Enige sturing is noodzakelijk, als er maar gelet wordt op het aantal vierkante meters. Als dat binnen de norm blijft dan zou het initiatief losgelaten kunnen worden.
4). Hoe verloopt de interactie tussen bottom-up initiatieven en de gemeentelijke organisaties in Parkstad?
Het aantal bottom-up initiatieven is bij veel gemeenten in de loop der jaren mondjesmaat toegenomen. Het besef bij mensen begint langzaam te komen dat ze in het kader van participatie mee kunnen denken over de invulling van plannen en visies. Iedere gemeente probeert ook de inbreng vanuit de samenleving zoveel mogelijk te gebruiken bij het maken van plannen en visies. Door het verleden van Parkstad Limburg is er een soort cultuur ontstaan waardoor het ondernemerschap in de regio ontbreekt. De mensen zijn namelijk vanuit het verleden gewend dat ze door de mijn of door de kerk ontzorgd werden. Daarna zorgde de Rijksoverheid voor banen en hoefde men nooit iets zelf te bedenken. Dat maakt het in Parkstad Limburg moeilijk om bijvoorbeeld burgerinitiatieven voor elkaar te krijgen, aangezien de mensen nog redelijk ingetogen zijn. De gemeente moet er bijvoorbeeld nog heel hard aan trekken om de burger actief mee te krijgen.
De gemeenten proberen altijd meerwaarde te geven aan een initiatief en faciliteren met name qua procesondersteuning. Iedere gemeente doet aan verwachtingsmanagement en betrekt de stakeholders ruimschoots van tevoren bij de voorbereiding van plannen. Bovendien wordt er steeds meer samengewerkt met verschillende partijen om samen tot een resultaat te komen. Op dat deelgebied vinden de meeste respondenten dat er een goede wisselwerking is tussen bottom-up en top-down.
5). Welke verschillen of overeenkomsten zijn er te vinden tussen de Parkstad gemeenten?
Wat de aanpak van ontwikkelingen betreft is een duidelijk verschil te zien tussen de drie kleinste en de vijf andere Parkstad gemeenten. Omdat ontwikkelingen in Voerendaal, Simpelveld en Onderbanken erg klein zijn en binnen een beperkt gebied plaatsvinden, worden ontwikkelingen vooral in één keer uitgevoerd. In de grotere gemeenten worden ontwikkelingen toch vooral geleidelijk aangepakt, omdat de ontwikkelingen daar vaker complexer van karakter zijn. Vaak wordt eerst gekeken hoe de markt zich ontwikkelt en wordt de uitvoering daarop aangepast. Infrastructurele projecten of ontwikkelingen op
uitbreidingslocaties worden vooral traditioneel uitgevoerd omdat dat duidelijke ontwikkelingen zijn. Maar in Parkstad zijn die uitbreidingslocaties er niet of nauwelijks. Binnenstedelijke gebieden of complexe projecten worden veelal geleidelijk uitgevoerd. Bovendien is de aanpak meer geleidelijk in Parkstad door de grote transformatieopgave die er ligt. De schaal, de kostbaarheid, de complexiteit, de locatie en het type ontwikkeling hebben invloed op de aanpak. In het algemeen is de aanpak altijd wel geleidelijk geweest in Parkstad, behalve bij de hele kleine en duidelijke ontwikkelingen.
Op het gebied van wonen is de schaal van ontwikkelingen veel kleiner geworden. Het regionaal krimpbeleid heeft hierop effect gehad. De afgelopen twee jaar zijn er weer meer woningen toegevoegd dan in 2013 en 2014. Opvallend is dat de schaal van commercieel – en maatschappelijk vastgoed groter lijkt te zijn geworden. Opmerking verdient dat grotere ontwikkelingen in Parkstad, zoals het Maankwartier of een centrumontwikkeling, meteen opvallen in de cijfers. De meeste respondenten merken echter dat de schaal van
ontwikkelingen in het algemeen kleiner is geworden. De gemeenten zijn nu ook vooral bezig met binnenstedelijke ontwikkelingen, ofwel wijkacupunctuur. Die ontwikkelingen zijn en blijven kleinschalig door de kostbaarheid ervan. Door het krimpverhaal en de beperkte middelen zijn gemeenten ook enigszins gedwongen om ontwikkelingen kleinschalig aan te pakken. Daardoor heeft er een verandering plaatsgevonden van de focus op kwantiteit naar kwaliteit en duurzaamheid. Dat vraagt om het aanpassen van de woningvoorraad.
Projecten en processen lopen naast en door elkaar. Projectmatig – en procesmatig werken overlappen dan ook met elkaar. Ook voor deze variabele geldt dat er eerder projectmatig wordt gewerkt bij duidelijke en infrastructurele projecten. Maar als het
bijvoorbeeld om een centrumplan of een complexe ontwikkeling gaat, dan is er eerder sprake van een proces. De wijze van organiseren is ook weer afhankelijk van de locatie, situatie, het aantal partijen en hoe snel iets geregeld moet zijn. In het algemeen werken de gemeenten in Parkstad redelijk projectmatig op uitzondering van Voerendaal, Simpelveld en Nuth.
Daarentegen merken veel gemeenten wel dat processen belangrijker aan het worden zijn en dat er meer samengewerkt wordt om dingen te bereiken. In de praktijk is het ook vaak en— en waarbij er steeds meer aandacht is voor procesmanagement.
Ook het karakter van plannen blijkt zowel organisch als traditioneel te zijn. Soms wordt een ontwikkeling heel strak uitgevoerd en soms is er een ontwikkeling die men van tevoren niet kan bedenken. De neiging is dat de visies steeds meer richting het organische model schuiven en het is nooit zo dat de gemeente zelf een blauwdruk heeft en precies voorschrijft wat er moet komen. Ook voor het plan geldt dat bij complexere ontwikkelingen vaak een visie op hoofdlijnen ligt in plaats van een blauwdruk. Het is namelijk onmogelijk om een plan voor de komende tien jaar vast te leggen, omdat ontwikkelingen onvoorspelbaar zijn. Het plan zal dan gaandeweg het proces een aantal keren aangepast moeten worden.
Qua opbouw van type ontwikkelaars zijn er op Parkstad niveau weinig opvallende veranderingen te bespeuren. Recentelijk lijken er weer meer projectontwikkelaars bij ontwikkelingen betrokken te zijn geweest. Men merkt dat ontwikkelaars langzaam hun plannen weer oppakken en dat de economische crisis wel voorbij is. De Parkstad gemeenten zijn over de gehele periode nooit heel actief geweest. Daarnaast waren woningcorporaties in 2013 en 2014 ook minder actief dan andere jaren omdat in die jaren meer werd gesloopt dan toegevoegd. Hoewel veranderingen qua typen ontwikkelaars in Den Haag meer opvallend zijn, bijvoorbeeld dat het aandeel eindgebruikers en investeerders aanzienlijk is gestegen, is het aandeel eindgebruikers relatief gezien in Parkstad veel groter. Dat heeft vooral te maken met de mate van zelfbouw. In Parkstad is de opbouw van typen ontwikkelaars in een periode van 10 jaar weinig veranderd. Door de krimp valt de marktdruk weg. Op het moment dat Den Haag groeit, dan zorgt de marktwerking voor een groeimarkt, waardoor partijen zich meer met gebiedsontwikkeling gaan bemoeien. In de context van krimp doen zich maar
mondjesmaat ontwikkelingen voor, waardoor de typen ontwikkelaars in een periode van 10 jaar redelijk hetzelfde zijn gebleven.
Elke Parkstad gemeente heeft in de 10-jarige periode overwegend faciliterend grondbeleid gevoerd. De gemeenten Heerlen en Kerkrade hebben nog een actieve rol gespeeld bij de ontwikkeling van bedrijventerreinen. Iedere gemeente is in ieder geval passiever geworden op de grondmarkt en reageert meer op partijen dan voor 2007, voor zoverre dat nog niet van toepassing was bij bepaalde gemeenten. In het algemeen geldt dat de gemeenten een actief faciliterende rol innemen bij grotere ontwikkelingen. De reden hiervoor is dat de gemeenten op grotere ontwikkelingen graag willen sturen of zelfs moeten sturen in het kader van het krimpbeleid. De gemeenten hebben minder vrijheid om
ontwikkelingen echt volledig los te laten. Bij kleinere initiatieven zitten daar meer
mogelijkheden in. Bijna elke gemeente in Parkstad is ook actief bezig om ontwikkelaars of andere partijen uit te nodigen of te stimuleren om met ontwikkelingen te komen. Echter pakken ontwikkelaars in krimpgebieden minder snel ontwikkelingen op en wordt er dus juist meer om een actievere rol van de gemeente gevraagd; daar zit dus de crux in. De
respondenten merken dat de gemeente tegenwoordig meer een netwerkrol vervult en anders is gaan handelen tegenover partijen. Nu kunnen partijen het alleen niet meer redden en hebben ze elkaar nodig. Het besef bij woningcorporaties, projectontwikkelaars en andere partijen dat er anders gedacht en gehandeld moet worden dan vroeger, is een grote hobbel die intussen is genomen. Alhoewel, de respondenten merken dat er qua cultuurverandering nog wel een slag is te slaan bij met name projectontwikkelaars.
Tot slot volgt ontwikkeling en beheer bij het gros van de gemeenten het traditionele model, maar vindt hier langzamerhand een omslag plaats naar het organische model. Bij binnenstedelijke ontwikkelingen loopt ontwikkeling en beheer vaak door elkaar en bij uitleggebieden waar nog geen tot weinig infrastructuur ligt, is ontwikkeling en beheer vrij cyclisch. In de praktijk komen beiden vormen dus voor.
De meeste verschillen tussen de Parkstad gemeenten zelf, lagen tussen de vier kleine en minder verstedelijkte gemeenten en de vier grote verstedelijkte gemeenten. Dat komt door de aard van de ontwikkelingen. In de vier kleine gemeenten is de aard van ontwikkelingen veel kleinschaliger en minder complex wat weer invloed heeft op andere variabelen. In de grotere gemeenten zijn ontwikkelingen meer complex en worden ze op een andere manier aangepakt. Het krimpbeleid, wat gezien kan worden als een formele institutie, heeft geleid tot meer onderlinge afspraken tussen partijen waardoor de informele instituties ook veranderen.
Er wordt meer samengewerkt, er wordt meer naar kwaliteit en duurzaamheid gekeken en partijen kijken eerder naar hoe de markt zich ontwikkelt en past op basis daarvan de
(bouw)plannen aan. Op die manier is de wisselwerking tussen ‘structure and agency’ onder andere zichtbaar. De respondenten vinden dat organische gebiedsontwikkeling een goed perspectief of alternatief biedt voor ruimtelijke ontwikkelingen omdat het allemaal wat rustiger en minder snel gaat. Hierdoor kan er meer naar andere zaken gekeken worden zoals
kwaliteit en duurzaamheid. Dat is mogelijk met organische ontwikkelingen waardoor beter gekeken kan worden naar waar echt behoefte aan is. In Parkstad is geen behoefte aan nieuwbouw of grootschalige ontwikkelingen, waardoor de gebiedsontwikkelingspraktijk in Parkstad Limburg al een soort optelsom is van kleinschalige ontwikkelingen met een faciliterende rol van de overheid.
6). Welke verschillen zijn er te vinden in de mate van organische gebiedsontwikkeling tussen een dynamisch groeiende gemeente zoals Den Haag en een krimpregio zoals Parkstad en hoe is het verschil te verklaren?
In Parkstad kan minder als het gaat om het toevoegen van woningen of retailmeters. A priori is er weinig verschil met Den Haag over de manier van gebiedsontwikkeling, maar de context is anders. In Parkstad Limburg ligt een transformatieopgave terwijl in Den Haag juist een bouwopgave ligt. Het grootste verschil tussen beide gebieden is de typen ontwikkelaars die bij gebiedsontwikkelingen betrokken zijn en welke rol de gemeente in de loop der jaren heeft gespeeld. De hypothese die in paragraaf 1.2. is opgesteld luidde:
Veranderingen in de manier van gebiedsontwikkeling die in Den Haag hebben opgetreden zullen niet veel verschillen ten opzichte van Parkstad Limburg. Echter zullen de
gebiedsontwikkelingen in Parkstad meer organisch zijn ingericht dan in Den Haag.
Aan de ene kant verschillen de veranderingen tussen beide gebieden niet veel, aangezien beide gebieden meer naar het organische model toegaan. In beide gebieden is de aanpak meer geleidelijk geworden, is de schaal kleiner geworden, zijn processen belangrijker geworden en wordt vaker gewerkt met globale visies. Maar aan de andere kant was de schaal van ontwikkelingen in Parkstad al langer klein. Bovendien hanteren de Parkstad gemeenten van oudsher al een faciliterende rol en zijn in Parkstad meer kleine partijen, particulieren en lokale ontwikkelaars aanwezig dan grote professionele partijen. Dus van oudsher komt de gebiedsontwikkelingspraktijk in Parkstad al redelijk overeen met de
kenmerken van organische gebiedsontwikkeling. Dit is in Den Haag minder het geval. In Den Haag lijkt het alsof er, naast meer organische ontwikkelingen, nog steeds veel integraal wordt ontwikkeld. Padafhankelijkheid speelt een belangrijke rol in de mate van
institutionalisering. Het is denkbaar dat de mate van institutionalisering verschilt tussen krimpregio’s en groeisteden, omdat de historische praktijk van gebiedsontwikkeling verschilt tussen beide gebieden. Den Haag is gewend geraakt aan traditionele ontwikkelingen vanuit het verleden, waardoor een verschuiving naar het organische model wellicht trager gaat dan in krimpgebieden waar de historische gebiedsontwikkelingspraktijk al kenmerken vertoonde van organische gebiedsontwikkeling. In Parkstad Limburg is eigenlijk nog weinig sprake van integrale ontwikkelingen, maar zijn ontwikkelingen ook niet helemaal organisch te noemen. Het is dus meer een tussenvorm. De tweedeling tussen organisch en integraal lijkt in Den Haag beter zichtbaar te zijn. Daarnaast werd ook verondersteld dat de kans om in oude patronen terug te vallen, mede dankzij padafhankelijkheid, groter is in groeiende steden dan in krimpregio’s.
In het westen van het land, waar nog structureel behoefte is aan woningen en de vraag groot is, zal de praktijk in het algemeen integraler zijn ingericht dan organisch. Dit uit zich vaak in grote uitbreidingsplannen met een duidelijk eindbeeld. In Parkstad zijn die
uitbreidingslocaties er niet of nauwelijks en kan het gewoon niet meer met een blauwdruk voor de komende tien jaar. De markt is namelijk heel grillig en demografische – en
economische ontwikkelingen zijn onzeker. In een krimpregio kan men vooraf niet bepalen waar de krimp zal toeslaan, dus is men automatisch al meer organisch bezig. De markt in Parkstad terminologie is er niet echt. Het is eerder een optelsom van niche markten en kleine vragen, waardoor organische gebiedsontwikkeling een goede methodiek kan zijn om die te faciliteren. Veranderingen naar een meer organisch model zijn daardoor lastig te bespeuren omdat de praktijk van gebiedsontwikkeling in Parkstad over een periode van 10 jaar al redelijk overeenkomt met de kenmerken van organische gebiedsontwikkeling. Hierdoor lijken ontwikkelingen in Parkstad van nature meer organisch te zijn ingericht dan in Den Haag. De hypothese wordt daarom aangenomen.
Historische praktijken, handelen op basis van waarden en gepastheid en de wisselwerking tussen actoren en instituties bleken belangrijke verklaringen te zijn voor institutionele veranderingen in de gebiedsontwikkelingspraktijk. De vastgegroeide traditionele
gebiedsontwikkelingspraktijk werd onder druk gezet door de economische crisis en daarmee ontstond de mogelijkheid voor institutionele verandering. Maar uiteindelijk is het gedrag en handelen van actoren een cruciale factor om de status quo te doorbreken. Zo heeft er in Parkstad, op basis van waarderationeel handelen, een omslag plaatsgevonden van het groeidenken naar het krimpdenken. Een daadwerkelijke omslag naar een meer organisch model van gebiedsontwikkeling kan echter alleen bewerkstelligd worden doordat actoren in staat zijn om instituties te (re)produceren die het gedrag en handelen van actoren weer beïnvloeden. De gedachtegangen binnen het historisch –, sociologisch – en discursieve institutionalisme bleken dus goede verklaringen te zijn voor de institutionele verandering naar